統(tǒng)籌把控六大要素 穩(wěn)步推進(jìn)城市更新

鐘威 江奇

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》明確提出，建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，推進(jìn)老城區(qū)、舊廠房、城中村的改造和保護(hù)性開發(fā)。在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，盤活利用城市低效存量建設(shè)用地和空間資源，加快推進(jìn)城市更新改造，將城市建設(shè)發(fā)展由外延擴(kuò)張粗放模式轉(zhuǎn)為內(nèi)涵集約提升模式，改變傳統(tǒng)土地儲(chǔ)備“分散收儲(chǔ)、零散出讓、遍地開花、難成規(guī)?！钡谋锥?，發(fā)揮城市更新“整體策劃、成片改造、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公益保障”的優(yōu)勢，是未來城市更新發(fā)展的必然路徑。在新形勢下，如何推進(jìn)城市更新工作邁入新常態(tài)，筆者認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)籌把控好六大要素。

一、資金要素

順利推進(jìn)城市更新工作的重中之重就是資金問題，可以說，解決好資金問題就抓住了更新改造的“牛鼻子”。一是，城市更新機(jī)構(gòu)應(yīng)按照更新改造項(xiàng)目的成熟情況，制定更新改造項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，并結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略和土地、房地產(chǎn)市場的情況，測算更新改造年度實(shí)施規(guī)模、區(qū)位、功能和布局等，依計(jì)劃選取項(xiàng)目，將資金落實(shí)到項(xiàng)目，以項(xiàng)目帶動(dòng)更新改造。二是，資金計(jì)劃和安排的制定必須按照政府專項(xiàng)資金管理要求，提前做出測算和分類，采取剛性與彈性相互結(jié)合的方式，既要將資金落實(shí)到各個(gè)項(xiàng)目，也要考慮到項(xiàng)目實(shí)施中的不可預(yù)見性，在符合規(guī)定的條件下，靈活安排資金，促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。三是，城市更新改造涉及面廣，需要的資金量大，不能僅僅局限于政府財(cái)政有限的專項(xiàng)資金，而要在政府主導(dǎo)下，探索PPP建設(shè)模式等，創(chuàng)新更新改造融資體系，主動(dòng)引入國家開發(fā)銀行的政策性資金（或者發(fā)行地方政府債券），設(shè)立城市更新融資平臺(tái)，并借鑒資本市場的資金杠桿工具，盤活城市更新一級(jí)土地市場。2014年4月2日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)性金融對棚戶區(qū)改造的支持作用。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加快棚戶區(qū)改造，讓億萬居民早日“出棚進(jìn)樓”，是改善民生的硬任務(wù)，也可以有力拉動(dòng)投資、促進(jìn)消費(fèi)，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。未來5年國家開發(fā)銀行將提供不少于6000億元的專項(xiàng)貸款，支持各地棚戶區(qū)改造。目前，國家開發(fā)銀行廣東分行與廣州市開展全面戰(zhàn)略合作，其政策性優(yōu)惠貸款將給廣州市城市更新工作帶來機(jī)遇。2014年5月21日，財(cái)政部發(fā)布通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島十省市將試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

二、土地要素

城市更新改造不可避免地要與土地儲(chǔ)備進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)互相促進(jìn)。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的依靠征收模式實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的做法難以為繼，城市更新允許權(quán)屬人自行改造和土地出讓收益分成的創(chuàng)新政策正是對傳統(tǒng)依靠征收實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備做法的創(chuàng)新和提升。站在城市運(yùn)營的戰(zhàn)略高度，將城市更新與土地儲(chǔ)備工具有機(jī)結(jié)合，既能實(shí)現(xiàn)城市戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域的政府土地儲(chǔ)備，又能有效走出城市存量用地儲(chǔ)備的難以推進(jìn)的困境，促進(jìn)城市發(fā)展重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。一方面，在城市更新中以“產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目自行改造，重點(diǎn)區(qū)域政府儲(chǔ)備，二者相互促進(jìn)”為原則，根據(jù)地塊實(shí)際情況，提前開展區(qū)域發(fā)展策劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，支持技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)融合，打造新興業(yè)態(tài)示范平臺(tái)；另一方面，在城市更新中，合理整合各類用地資源，調(diào)動(dòng)各方主體積極性，做好城市更新土地運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與區(qū)域建設(shè)水平整體提升。

三、安置房要素

拆遷安置難是城市更新工作主要困境之一。在城中村與舊城改造中，被拆遷居民往往要求原址搬遷（或者先安置再搬遷），安置房的建設(shè)與分配已成為城市更新工作順利推進(jìn)的先決條件。為順利推進(jìn)城市更新工作，城市更新機(jī)構(gòu)必須抓好政府統(tǒng)籌安置房的建設(shè)與分配管理：一是，政府統(tǒng)籌安置房應(yīng)在城市更新單元的前期策劃與規(guī)劃設(shè)計(jì)中優(yōu)先予以安排和落實(shí)，并由城市更新機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌建設(shè)和分配，改變以往城市更新中由開發(fā)商主導(dǎo)拆遷安置房規(guī)劃與建設(shè)的不利局面。二是，城市更新機(jī)構(gòu)主導(dǎo)政府統(tǒng)籌安置房建設(shè)與分配管理，有利于地塊容積率節(jié)余指標(biāo)由政府把控，避免開發(fā)商倒逼規(guī)劃，獲取容積率溢出暴利。三是，由城市更新機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理有利于把握整個(gè)城市更新項(xiàng)目的進(jìn)度安排，及時(shí)根據(jù)政府安置房的建設(shè)進(jìn)度（包括戶型設(shè)計(jì)、質(zhì)量水平等）調(diào)整城市更新項(xiàng)目的拆遷節(jié)奏以及項(xiàng)目資金安排。

四、咨詢委員會(huì)要素

城市更新工作影響面廣，涉及社會(huì)各方主體利益，必須在政府主導(dǎo)下做好更新改造項(xiàng)目的公開透明程序正義，設(shè)立能代表各方利益的城市更新咨詢委員會(huì)，加強(qiáng)公眾參與，強(qiáng)化公共利益，及時(shí)反映訴求，有效化解矛盾，順利推進(jìn)更新改造。一是，制定城市更新咨詢委員會(huì)工作制度，按照“公開、公正、透明”的原則，依法制定咨詢委員會(huì)工作制度與工作方案，從咨詢委員會(huì)的組建成立、議事規(guī)則、權(quán)利與義務(wù)等方面，進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)城市更新工作的“公開透明、簡政高效、賦權(quán)于民、依法行事”。二是，建立城市更新咨詢委員會(huì)專家?guī)欤ǜ鞣嚼娲恚?，依法依?guī)做好更新改造項(xiàng)目的咨詢工作。汲取國內(nèi)外專家咨詢委員會(huì)制度精髓，合理選取城市更新咨詢委員會(huì)專家（各方利益代表），最大化代表更新改造涉及的最大多數(shù)人的利益，客觀真實(shí)反映改造合法利益訴求，并通過咨詢和協(xié)調(diào)的方式，達(dá)成一致利益，促進(jìn)更新改造。三是，加大城市更新咨詢委員會(huì)工作的公示與宣傳，樹立咨詢委員會(huì)決策的認(rèn)同性和權(quán)威性。在城市更新改造工作計(jì)劃、資金安排、項(xiàng)目選取、實(shí)施監(jiān)督等各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引入咨詢委員會(huì)，并做好事前意見征詢、事中充分協(xié)商、事后堅(jiān)決執(zhí)行，城市更新機(jī)構(gòu)做好咨詢決策平臺(tái)提供者和矛盾協(xié)調(diào)者，避免充當(dāng)矛盾對立者和糾紛責(zé)任方，將更新改造的決策權(quán)利賦予城市更新咨詢委員會(huì)（各方利益代表）。

五、政府購買服務(wù)要素

在政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的部署中，政府購買服務(wù)無疑是一項(xiàng)重要舉措。十八屆三中全會(huì)提出，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要向社會(huì)購買。當(dāng)前我國正處發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期且區(qū)域發(fā)展不平衡，需要各地和有關(guān)部門因地制宜研究制定政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，并及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)應(yīng)突出公共性和公益性重點(diǎn)，把有限的財(cái)政資金用到人民群眾最需要的地方，并采用先易后難、逐步擴(kuò)圍的原則逐步增加購買內(nèi)容。

城市更新工作事關(guān)城市建設(shè)發(fā)展和人居環(huán)境改善，涉及更新改造方案策劃、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)摸查、資金融通平衡、項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)督考評(píng)等系列專業(yè)化工作，如僅靠政府城市更新部門“一肩挑”和“大包大攬”，則無法高效有序完成更新改造任務(wù)。按照現(xiàn)代政府簡政高效行政原則，城市更新部門應(yīng)做好政策制定者和平臺(tái)提供者，制定好“游戲規(guī)則”，搭建好“競爭平臺(tái)”，監(jiān)督好“市場秩序”，運(yùn)用好更新改造資金，引導(dǎo)市場專業(yè)化服務(wù)，做好城市更新工作。一是，做好資金預(yù)算，按照政府采購目錄要求，提前測算政府購買服務(wù)內(nèi)容和金額，將資金預(yù)算落實(shí)到具體項(xiàng)目，做到資金有的放矢，高效利用。二是，運(yùn)用政府采購公共平臺(tái)（購買服務(wù)信息平臺(tái)），公開公正透明引入市場專業(yè)力量充分競爭，發(fā)揮城市更新專項(xiàng)資金和國家政策性資金“四兩撥千斤”的優(yōu)勢，政府可以公共利益代表身份作為項(xiàng)目甲方，按照“項(xiàng)目制+工期制”形式，獎(jiǎng)懲結(jié)合，倒逼工期，以市場力量促進(jìn)更新改造項(xiàng)目加快實(shí)施。三是，加強(qiáng)政府購買服務(wù)的績效管理和監(jiān)督。推進(jìn)政府購買服務(wù)績效管理和監(jiān)督工作，提高資金使用效益。探索建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保購買服務(wù)效果。

六、集中式審批服務(wù)要素

城市更新工作是對傳統(tǒng)以新增建設(shè)用地為主的土地管理制度的創(chuàng)新，不能照搬以往城市建設(shè)和新增用地管理模式，可按照新一輪政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的要求，在城市更新機(jī)構(gòu)下設(shè)立城市更新服務(wù)中心，集中辦理城市更新市級(jí)權(quán)限范圍內(nèi)的審批事項(xiàng)的服務(wù)工作，明確城市更新機(jī)構(gòu)的“集裝箱”式前置協(xié)調(diào)和審核職能以及改造方案批后一站式審批服務(wù)職責(zé)。一方面，強(qiáng)化“一個(gè)窗口受理，一站式統(tǒng)籌”的要求，在市政府服務(wù)中心，設(shè)置專職窗口，簡化審核審批流程，做好項(xiàng)目收案和前期咨詢，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)，避免政出多門。另一方面，加強(qiáng)項(xiàng)目批后的建設(shè)統(tǒng)籌，在一站式服務(wù)中，體現(xiàn)項(xiàng)目改造方案批后，在城市更新機(jī)構(gòu)一個(gè)窗口受理后，及時(shí)分送各職能部門的后臺(tái)并聯(lián)受理，強(qiáng)化城市更新決策委員會(huì)的權(quán)威，城市更新服務(wù)中心窗口依職責(zé)監(jiān)督批后實(shí)施。

李求軍/責(zé)任編輯