《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》對登記實(shí)務(wù)的影響（一）

陳亞菁

編者按：今年3月1日實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》 （以下簡稱《條例》），對登記機(jī)構(gòu)、登記范圍、登記類型、登記程序及信息利用均做出了與以往規(guī)章不同的規(guī)定，這些規(guī)定必將對不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)產(chǎn)生很大的影響。為了正確貫徹實(shí)施《條例》，做好登記工作，我刊特約作者撰寫系列文章，自本期起連載。文章將主要分析《條例》實(shí)施后對登記實(shí)務(wù)帶來的影響，并就如何正確執(zhí)行《條例》的規(guī)定提出建議意見。

本文所指登記主體是指履行登記行政職能、承擔(dān)登記法律責(zé)任的機(jī)構(gòu)，隨著機(jī)構(gòu)的整合、上級主管部門的變化，登記主體也將發(fā)生重大變化，在提供登記服務(wù)、信息利用服務(wù)中登記主體應(yīng)如何正確行使職能、做到依法且高效呢？首要解決的就是主體認(rèn)定問題，主體的確定將直接影響登記業(yè)務(wù)的有序開展、登記結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)。

一、登記發(fā)證主體發(fā)生重大整合

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（下稱《條例》）的最大亮點(diǎn)是把原來分散在不同機(jī)構(gòu)登記的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)辦理，特別是解決了房、地分離登記帶來的諸多麻煩。而原來房、地登記的管理體制存在極大的不同，由此帶來登記模式的較大差異?！稐l例》出臺(tái)前，不但土地和房屋分別由不同機(jī)構(gòu)辦理登記，而且僅就土地登記而言，不同性質(zhì)的土地權(quán)利或主體，是由不同的登記部門辦理的，導(dǎo)致發(fā)證主體也不同。以無錫為例，農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)是由農(nóng)委辦理的，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)登記的發(fā)證主體根據(jù)地方性法規(guī)可以是區(qū)級人民政府，國土使用權(quán)及其他權(quán)利則由縣、市人民政府登記?？梢娫谕恋貦?quán)利登記方面，形成了三類完全不同的登記發(fā)證主體，即農(nóng)委、區(qū)級人民政府、縣或市人民政府。房屋登記同樣存在類似情況，在我國一些地方，集體土地上的房屋登記和國有土地上的房屋登記分別由建設(shè)主管部門和房產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)，國有土地上的房屋登記管理中，具體從事登記事務(wù)的主體有市房產(chǎn)主管機(jī)構(gòu)下屬單位和區(qū)級房管部門等多個(gè)單位，這些不同單位從事登記業(yè)務(wù)，有的是基于地方性法規(guī)授權(quán)辦理，有的是受市房產(chǎn)主管部門委托。由于這些單位分屬不同的行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)口徑不一致，登記效率低下，登記風(fēng)險(xiǎn)也時(shí)時(shí)發(fā)生。

《條例》第六條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作。這就將原來散落在各個(gè)不同主管部門的登記職能歸集到一個(gè)部門行使，而原來不同政府層級的登記體制也隨之得到改變、變得順暢。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，各地正在組建或已組建的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)主要有兩種模式：一種是縣（市）國土資源局為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，為一級機(jī)關(guān)法人，不動(dòng)產(chǎn)登記局作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)掛在國土局的地籍處；另一種是隸屬于縣（市）人民政府的不動(dòng)產(chǎn)登記局為登記機(jī)構(gòu)，也是一級機(jī)關(guān)法人。這種管理體制改變了原來多頭登記、多個(gè)層級、多個(gè)部門分別承擔(dān)責(zé)任的狀態(tài)。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記能否授權(quán)或委托非機(jī)關(guān)組織實(shí)施

由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后業(yè)務(wù)范圍更廣、內(nèi)容更復(fù)雜、登記類型更多，僅由國土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局內(nèi)部處室部門從事登記業(yè)務(wù)是不太現(xiàn)實(shí)的。就無錫而言，國土局地籍處（掛牌不動(dòng)產(chǎn)登記局）僅有3-4個(gè)人，而不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)每年達(dá)30多萬份，因此必然要有專門從事登記具體事務(wù)的團(tuán)隊(duì)，一般各地的國土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局會(huì)沿襲原有做法，成立具有事業(yè)單位性質(zhì)的登記中心，由登記中心具體從事登記業(yè)務(wù)。根據(jù)行政法理論，不動(dòng)產(chǎn)登記屬行政確認(rèn)行為，登記中心作為非政府組織是以自己的名義開展登記工作、承擔(dān)法律責(zé)任，還是以國土局或不動(dòng)產(chǎn)登記局的名義開展工作呢？這要看該登記中心開展登記工作是經(jīng)法定授權(quán)還是受上級主管機(jī)關(guān)的委托。由于《條例》僅規(guī)定了由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記，而未規(guī)定登記機(jī)構(gòu)下屬的事業(yè)單位可以開展登記工作，因此，不動(dòng)產(chǎn)登記局下屬的登記中心能否以自己的名義開展登記工作有賴于地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。如果地方性法規(guī)、規(guī)章未能就此作出相應(yīng)規(guī)定的，則作為一級機(jī)關(guān)法人的不動(dòng)產(chǎn)登記局或國土局可以委托下設(shè)的登記中心行使登記事權(quán)。登記中心作為受托登記組織必須是依法成立、由熟悉法律、法規(guī)且具有一定專業(yè)技能工作人員組成的機(jī)構(gòu)。受委托的登記中心僅作為行為主體開展登記工作，雖然其基于自己的考量獨(dú)立認(rèn)定事實(shí)、適用法律，但仍不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，而是由委托機(jī)關(guān)國土局承擔(dān)訴訟、復(fù)議、賠償?shù)呢?zé)任。

三、對外提供不動(dòng)產(chǎn)登記信息的主體應(yīng)該如何統(tǒng)一

當(dāng)前，不動(dòng)產(chǎn)登記后形成的大量信息越來越為社會(huì)所認(rèn)可并利用，登記機(jī)構(gòu)對于如何提供、提供哪些信息、對哪些人提供都應(yīng)當(dāng)按相應(yīng)規(guī)定操作，從而讓登記信息在發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)作用時(shí)不至于侵犯商業(yè)秘密或個(gè)人隱私。以前，由于各地對登記簿和登記檔案管理模式不同形成了不同的提供主體，如有些地方在房產(chǎn)管理局單獨(dú)成立房產(chǎn)檔案館，作為登記信息保管主體提供對外利用，有些地方由從事具體事務(wù)的登記工作機(jī)構(gòu)（受托單位或被授權(quán)單位）直接對外提供信息利用，還有的只是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)即檔案科對外提供信息。由于提供信息利用也是一種行政行為，對信息的查詢利用理應(yīng)遵循行政法的相關(guān)規(guī)定。行政行為的合法首先表現(xiàn)在作為提供信息的主體應(yīng)統(tǒng)一化、合法化，由于登記簿的管理歸登記機(jī)構(gòu)，根據(jù)《條例》第二十七條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依申請?zhí)峁┬畔⒗?，這也意味著不動(dòng)產(chǎn)登記、登記簿管理、登記信息利用的相關(guān)職能都是由登記機(jī)構(gòu)行使的。因此，在沒有法律法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下，對外提供信息只能以不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的名義，而不能由登記機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其他非登記簿管理單位以其自己的名義對外提供信息。

四、跨區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記主體如何確定

不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行屬地管理，對于跨行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記，《條例》第七條規(guī)定了確定登記主體基本原則。在各地行政區(qū)劃調(diào)整中，難免會(huì)發(fā)生土地所屬行政區(qū)的變化，當(dāng)土地所在行政區(qū)發(fā)生變化時(shí)，則該土地自然應(yīng)由變化后所在行政區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。涉及到不動(dòng)產(chǎn)特別是同宗土地分屬于不同行政區(qū)的，盡管《條例》規(guī)定由所跨縣級行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)分別辦理，但實(shí)踐中，從便于登記簿記載、整體管理和公示一體化、行政訴訟的需要，應(yīng)當(dāng)商定或指定由一個(gè)縣級登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理。

陳品祿/責(zé)任編輯