英國縮短檔案封閉期的原因及影響

崔文健

一、新聞切入：“英國縮短檔案封閉期至20年推行至第二階段”及背景簡介

2015年1月15日，英國國家檔案館官網(wǎng)發(fā)布新聞：縮短檔案封閉期至20年推行至第二階段。[1]筆者所在的新聞工作室對此新聞重點關注。按照工作室新聞研究的慣例，筆者應直接引入新聞內容。但這則新聞比較特殊，如果不了解前期信息，讀者可能會產生疑問：英國何時開始縮短檔案封閉期？第一階段始于何時？兩個階段的工作內容為何？為此，筆者首先簡介英國國家檔案館縮短檔案封閉期的基本信息。

2010年，英國政府修改《信息自由法》，將公共檔案向國家檔案館移交并將解密開放的期限從30年縮短為20年，通過及時開放檔案，促進更廣泛的公開和問責，使公眾對政府政策和決策的監(jiān)督更加民主。[2]2011年3月29日，英國國家檔案館新上任館長奧利弗·穆雷在國家檔案館官方網(wǎng)站上公布了2011～2015年度的戰(zhàn)略計劃，其中明確提出，在此期間的戰(zhàn)略重點之一是向20年移交期過渡。[3]2013年1月1日起，英國政府將解密檔案的期限從30年縮短為20年，并設定2013～2022期間的10年過渡期。國家檔案館與政府部門配合，在過渡期內每年接收兩年的檔案，即2013年接收并開放1983～1984年的檔案，直到2022年對2001～2002年的檔案接收完畢。從2023年起，可按照既定安排接收并開放2003年的檔案。這一行動將分階段進行。第一階段始于2013年，工作內容是中央政府部門按照調整期限向國家檔案館移交檔案。

新聞提及的第二階段始于2015年1月，工作內容是涉及地方利益的檔案，包括地方法院記錄和國民健康保險記錄等檔案將移交116個地方機構保存。在10年過渡期內，地方存儲機構每年接收兩年的檔案，即2015年地方存儲機構接收1985～1986年的檔案，直到2025年對2005年的檔案接收完畢。新聞指出，司法部將在10年過渡期間提供710萬歐元以補償對地方政府的不利影響，并于2016年起通過國家檔案館按照地方存儲機構往年的檔案接收量來分配。同時設置相關人員的培訓項目，促進10年過渡的順利完成。如2015年1月底起國家檔案館的培訓計劃主要面向司法部和國民保健署的員

工。[4]

英國的檔案封閉期經(jīng)歷了一個變化過程。1958年《公共檔案法》頒布，規(guī)定檔案封閉期為50年，1967年改為30年。2005年實施《信息自由法》，對《公共檔案法》中檔案封閉期的規(guī)定造成沖擊，因為前者規(guī)定任何人，不論是否擁有英國國籍，也不論是否居住在英國，都有權了解包括中央和地方各級政府部門、警察、國家醫(yī)療保健系統(tǒng)和教育機構在內的、約10萬個英國公立機構的信息。除非涉及國家安全或違反公共利益等特殊情況，或是涉及皇室、情報部門及法院等特殊機構，接受咨詢機構必須在20個工作日內予以答復。2007年，英國文書局的信息辦公室召開了一個由政治學家、歷史學家、媒體記者等各界參與的聽證會，超過100人參與討論，并有2300余人接受民意測試。據(jù)調查，89%的人贊成縮短30年封閉期，其中大多數(shù)贊成縮短至15～20年之間。[5]2010年，英國修改《信息自由法》和《公共檔案法》，將檔案封閉期縮短為20年，目的是通過及時開放檔案，促進更廣泛的公開和問責，加強公眾對政府政策和決策的監(jiān)督。2013年，20年封閉期制度正式推行。

二、原因分析：英國為何縮短檔案封閉期至20年

早在2007年10月，時任英國首相的戈登·布朗就指出，應是重新審視讓公眾查閱歷史檔案更迅捷的時候了。英國之所以縮短檔案封閉期，是基于變化的社會環(huán)境。筆者認為，公民權利意識的增強，專業(yè)立法的推動，政府問責的需求，以及國際潮流的影響，都是推動英國縮短檔案封閉期的原因。

（一）意識——公民知情權意識增強

當今世界不再封閉，信息技術與網(wǎng)絡技術的普遍應用促進了信息的共享與利用，公眾對政府信息公開的要求不斷增長。正如學者所說，“公眾有權知曉政府的所作所為，縮短檔案封閉期可重塑選民與政府之間的信任，這有利于選民理解民選政府的行政實踐，從而成為更具責任感的公民”。[6]上文提及，英國于2007年召開聽證會并開展民意測驗，絕大多數(shù)民眾贊成縮短檔案封閉期。這種行為很大程度上反映了公民知情權意識的不斷增強。

（二）法制——專業(yè)立法推動

英國縮短檔案封閉期至20年，《信息自由法》的實施功不可沒。2005年生效的該法對原有的30年封閉期造成沖擊，進而推動大量公共檔案未滿30年封閉期就要公開。而這主要因為政府部門不斷針對近期發(fā)生的各種事件向公眾及時提供歷史檔案的訪問途徑，這在實踐上推動了檔案封閉期從30年向20年縮短，最終由修改后的《公共檔案法》加以確定。

（三）政治——政府問責的需求

由于信息獲取的便捷，公眾了解信息的數(shù)量越來越多，速度越來越快。公眾對涉及自身利益的政府信息更加關注，對政府不當行政的問責需求日益增強。對政府政策和決策進行監(jiān)督和約束，避免某些政府官員不當行政或不作為，或者是發(fā)生問題需要追究責任，這些都需要及時公開檔案，提供問責的依據(jù)?？s短檔案封閉期的促進因素來自政府問責的需求，檔案的及時公開有利于公眾監(jiān)督政府的決策和行為，促進政府合理、規(guī)范行政，實現(xiàn)政府與公眾之間的和諧。

（四）國際——國際潮流的影響

從國際范圍而言，多數(shù)國家普遍采用25～30年的檔案封閉期。但從20世紀90年代起，一些國家已開始縮短檔案封閉期。以美國為例，1995年時任總統(tǒng)的克林頓簽署12958號總統(tǒng)行政令，規(guī)定除外交檔案實施30年封閉期以外，其他一般性檔案的封閉期調整為20年，而且期滿即自動解密。如有特殊情況需要延長封閉期的，也不得超過25年。[7]除美國以外，其他國家諸如荷蘭、丹麥等從2004年起也實行20年封閉期。[8]

三、影響探討：英國縮短檔案封閉期的積極影響與潛在風險

（一）積極影響

筆者認為，英國縮短檔案封閉期至20年對公眾、政府和社會發(fā)展均會產生積極影響。

1.對公眾而言，縮短檔案封閉期有利于進一步保障知情權，增強檔案利用意識。由于20年檔案封閉期是2013年正式實行，之前英國國家檔案館仍然遵守30年封閉期。2013年8月1日，國家檔案館公布了一批1983年的政府機密檔案，其中最受關注的是英國政府當年為女王擬定的一份演講稿。因為20世紀80年代東西方處于冷戰(zhàn)格局，英國政府決定一旦冷戰(zhàn)升級，爆發(fā)大規(guī)模核戰(zhàn)爭——“第三次世界大戰(zhàn)”時，女王就向英國全民播報演講稿。[9]可見，“女王的演講稿”從形成到公開封閉了30年，這也讓公民知情權的實現(xiàn)變得比較困難。然而，縮短檔案封閉期有利于進一步保障公眾的知情權，增強他們對國家檔案館解密歷史檔案的關注度，借助檔案了解歷史，探尋真相。如果說英國實施《信息自由法》推動了政府信息公開，那么縮短檔案封閉期有利于增強公眾的檔案利用意識。根據(jù)英國政府官方數(shù)據(jù)，自《信息自由法》生效以來，僅中央政府每年收到查看信息的申請就達3萬份。2005年該法生效的第一個季度，中央政府在20個工作日內，對公眾申請的回復比例達到69%，在第三個季度達到81%。2005年的前9個月中，中央政府向公眾公開的信息達到1.6萬條。[10]這些數(shù)據(jù)表明，《信息自由法》的實施大大推動了英國政府的信息公開，對增強公眾的信息公開意識和檔案利用意識均有幫助?？s短檔案封閉期更是直接有利于提高公民檔案意識，促進他們利用檔案。這樣公眾會借助及早開放的檔案，尋找切身利益關注點，滿足相關需求。

2.對政府而言，縮短檔案封閉期有助于信息公開，增加透明度，并向公眾提供問責的依據(jù)和途徑。《信息自由法》的實施有利于促進政府信息的公開，增加政府的透明度。例如2013年8月7日，英國央行行長馬克·卡尼宣布，正式推出“前瞻性貨幣政策指引”，新政策首次將利率與失業(yè)率掛鉤，在失業(yè)率下降到7%之前，央行將維持當前0.5%的超低基準利率和量化寬松政策。[11]這一舉措顯示出英國央行成為全世界首家向公眾提供明確指引的銀行。央行的信息公開受到公眾好評，因為其政策與公眾切身利益相關，主動公開有助于保障公眾權益。同時，縮短檔案封閉期也會促使政府的決策和行為及時得到公眾監(jiān)督，提供問責的依據(jù)和途徑。一旦縮短封閉期，公眾查看檔案會更加及時，這樣一來，公共部門便難以掩蓋其不良表現(xiàn)，也無法通過編造或者是用具有誤導性的陳述來逃避責任。

3.對社會發(fā)展而言，縮短檔案封閉期有助于提高民主，促進社會和諧發(fā)展。檔案因其具有原始記錄性的本質屬性帶給人們強烈的真實感，一些重要的檔案及時公開，可以更早地讓人們感知當時，反省現(xiàn)在。如上文提及的女王演講稿，其公開讓人們身臨其境地領略到當年冷戰(zhàn)格局的緊張和殘酷，真切體會到當下和平生活的可貴和美好，促使人們珍惜現(xiàn)在，避免戰(zhàn)爭?？s短檔案封閉期有助于提高民主，筆者已經(jīng)論述縮短封閉期對保障公眾知情權的積極意義，當公眾知情權得到進一步保障，對政府決策和行為具有更及時有效的問責依據(jù)和途徑，整個社會的民主程度就會得到進一步提高，社會的和諧發(fā)展就有了更大的可能。

（二）潛在風險

檔案的開放與封閉是辯證統(tǒng)一的關系，沒有檔案開放，檔案的利用限制就無所憑依；而對檔案不加限制地開放也無法實現(xiàn)，這樣可能危害國家及社會組織的利益，侵犯個人隱私。任何事物都有兩面性，筆者認為縮短檔案封閉期也存在潛在風險。

1.存在秘密銷毀政府檔案的風險。檔案封閉期縮短了10年，政府出于隱藏秘密決策和行為的考量，官員出于利益考慮，就會顧慮一些檔案過早的公布。這樣一來，政府或工作人員可能會擅自或秘密銷毀檔案。類似情況已在美國發(fā)生，中情局要求美國國家檔案與文件署授權銷毀離職員工的電子郵件，此事件曝光后招致各界批評。[12]

2.存在引發(fā)社會動蕩的風險。檔案封閉期縮短，檔案的內容與現(xiàn)實生活更加貼近。若公開檔案的內容有損公眾利益，公眾一旦知曉，就可能反感、批評甚至抗議，特別是涉及少數(shù)群體利益或是敏感事件檔案的公開，很可能會引發(fā)公眾的強烈關注，甚至引發(fā)社會動蕩。

3.存在影響個人名譽及生活的風險。實施30年封閉期，檔案封閉年限較長，一些特定檔案在相對人逝世后才得以面世；而如今縮短檔案封閉期，可能會造成這種情況：檔案被公開后，檔案所涉及的相對人仍然在世，人們可能會對此人產生好奇和關注，過多的關注可能對其名譽及生活造成負面影響甚至干擾。例如，2014年英國解密公開了米特羅欣的克格勃檔案，揭示了克格勃的內部工作方式、其對外情報行動以及蘇維埃的外交政策，公開的內容包括潛伏在各國的克格勃特工名單，有一位被曝光時已是87歲的“奶奶間諜”。[13]這些涉密檔案的公開無疑對相對人的安全和生活造成了嚴重影響。檔案封閉期的縮短可能會使更多人面臨這種“尷尬”。

四、總結

英國縮短檔案封閉期的積極意義值得肯定，潛在風險也不能忽視。盡管在信息自由法的推動下，國際范圍出現(xiàn)了縮短檔案封閉期的潮流，但是封閉期并非越短越好。早在2005年，英國福爾克納勛爵在報紙上撰文發(fā)出忠告：“信息自由的本意是要賦予民眾權利，而不是滿足記者頭腦發(fā)熱的好奇心”。[14]可見，人們擁有知情權并不意味著濫用這種權利。如果檔案封閉期太過縮短，就會對檔案的形成和利用帶來不利影響，反而會失去檔案合理封閉的積極意義。

英國謹慎推行檔案封閉期縮短至20年的政策，分階段完成檔案接收進館并期滿開放的工作，值得我國關注，檔案部門可借鑒有益經(jīng)驗并規(guī)避潛在風險，進一步促進檔案開放。

注釋及參考文獻：

[1][4]Second phase in moving towards 20-year rule[EB/OL].[2015- 03- 08].http：//www.nationalarchives.gov. uk/about/news/second- phase- moving- towards- 20-year-rule/.

[2][5][6]吳臻.英國國家檔案館實行檔案20年解密開放期[J].中國檔案，2013（3）：14.

[3]For the Record. For Good. Our Business Plan for 2011-15[EB/OL]. [2015-03-08].http：//www.nationalar？ chives.gov.uk/documents/the- national- archives- busi？ ness-plan-2014-2015.pdf.

[7]William J. Clinton. Executive Order 12958.1995.[EB/OL].[2015- 03- 09].http：//en.wikisource.org/wiki/ Executive_Order_12958.

[8]肖秋會，楊青.歐洲檔案利用的限制歷史與現(xiàn)狀[J].中國檔案，2010（1）：69-71.

[9]Queen Elizabeths World War 3 Speech： 1983 Document Revealed[EB/OL]. [2015-03-08].http：//www. usmagazine.com/celebrity- news/news/queen- elizabethsworld- war- 3- speech- 1983- document- revealed-201318.

[10]張雪.英國如何實現(xiàn)公共信息透明化？——不是“有法可依”那么簡單.發(fā)布時間2013-08-09.[EB/OL].[2015-03-08]. http：//www.ihuawen.com/article/12177.

[11]英國央行出臺新政首次將利率與失業(yè)率掛鉤[EB/OL].[2015- 03- 08].http：//www.chinanews.com/gj/ 2013/08-08/5136370.shtml.

[12]Sue Udry .Not So Fast， CIA， Not So Fast[EB/ OL]. [2015- 03- 08]. http：//www.defendingdissent.org/ now/news/not-so-fast-cia-not-so-fast/.

[13]黃霄羽國外檔案新聞工作室.國外檔案新聞集萃之英國：米特羅欣的克格勃檔案對公眾開放[J].中國檔案，2014（8）：66-67.

[14]Lord Williams of Mostyn Memorial Lecture[EB/OL].[2015- 03- 08].http：//webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/ http：//www.dca.gov.uk/speeches/2007/sp070321.htm.