論開放檔案信息資源的多中心治理

糜棟煒

摘要：本文以我國開放檔案信息資源為主要研究對象，分析這一公共事物的特殊性，闡述開放檔案信息資源多中心治理的必要性，依據(jù)多中心理論，提出開放檔案信息資源需選擇以自主治理為基礎(chǔ)的多中心治理方案。

關(guān)鍵詞：開放檔案信息資源多中心治理

一、多中心治理提出的背景

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，自上而下的單中心治理模式在我國留下了深刻烙印。單中心治理模式是指治理主體的單中心化，其實(shí)質(zhì)是政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)作為單中心的主體，依靠行政資源、強(qiáng)制力量，在宏觀決策和微觀調(diào)節(jié)方面對其進(jìn)行直接管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和公眾參與意識的提高，特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，該模式在實(shí)踐及理論上的缺陷越來越突出。

與單中心治理模式相對應(yīng)的是多中心治理模式，其中多中心治理的理念源自公共管理學(xué)中的多中心理論，該理論主要指不同層級政府部門在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)中，將相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向市場與公民社會轉(zhuǎn)移，在治理體系中，公共部門與其他部門、公民組織一起解決問題，創(chuàng)造社會發(fā)展機(jī)會以促進(jìn)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。多中心治理強(qiáng)調(diào)政府、市場、公民社會的多元關(guān)系，進(jìn)而形成一個良性運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?；诙嘀行睦碚?，筆者提出開放檔案信息資源的多中心治理模式。

二.多中心治理的必要性

（一）理論依據(jù)：特殊的公共物品屬性

1.公共物品理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森提出，“公共物品是指這樣一類產(chǎn)品：無論個人是否愿意購買，它們帶來的好處不可分地散布在整個社區(qū)”。他認(rèn)為，公共物品兼具非競爭性和非排他性兩方面特征。非競爭性是指一部分人對某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會影響另一些人對該產(chǎn)品的消費(fèi)；非排他性是指產(chǎn)品在消費(fèi)過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個人或某些人所專有。按照物品使用的排他性和競爭性的雙維劃分，競爭性和排他性是私人物品具有的特征，非排他性和非競爭性是公共物品具有的特征。同時，在純粹私人物品和公共物品之間，還有大量的兼具公共物品和私人物品屬性的混合物品，又被稱為準(zhǔn)公共物品。另外，公共物品并不完全由自然決定其屬性，制度安排也能影響物品的公共性。例如橋梁、公路、天氣預(yù)報(bào)、圖書館、公園等，可以向個人使用者收費(fèi)，卻很少向單個使用者收費(fèi)；教育、醫(yī)療、公交，雖然能由市場很好地供給，但是政府會選擇免費(fèi)或者以較低的費(fèi)用供給公民。

2.檔案信息資源具有復(fù)雜多樣的公共物品屬性特征。對檔案信息資源公共屬性的界定上，國內(nèi)學(xué)者的主要觀點(diǎn)是檔案信息資源具有公共物品屬性，由于信息的公共屬性較為復(fù)雜，因此信息資源的公共屬性不能一概而論。其中學(xué)者李揚(yáng)新認(rèn)為，檔案信息資源在一般意義上屬于公共物品，消費(fèi)上的非競爭性主要是一種自然屬性，生產(chǎn)上的不排他性更多地是制度安排和政策選擇。文燕平提出，信息資源是一種準(zhǔn)公共物品，對信息的消費(fèi)很容易進(jìn)行排他，信息資源的公共物品特征是不完整的，而且檔案信息資源不應(yīng)簡單地視為一個整體，而應(yīng)深入考察其不同類型和不同階段。綜合上述國內(nèi)學(xué)者的主要觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該在對檔案信息資源進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，對不同階段的檔案信息資源進(jìn)行公共物品屬性的動態(tài)分析。

對檔案信息資源的界定，筆者認(rèn)為在廣義上應(yīng)包括政務(wù)信息、科技信息、商業(yè)信息、個人信息等。在此概念界定下，應(yīng)主要分析不同階段的檔案信息資源是否具有公共物品屬性?？梢砸蚤_放前后作為節(jié)點(diǎn)，對檔案信息資源的公共物品屬性作全面分析。首先，開放前的檔案信息資源其名義上是公共物品，實(shí)際上其信息載體掌握在特定的公共機(jī)構(gòu)手中，除非經(jīng)所有權(quán)人許可，一般人無權(quán)使用，是具有排他性的。經(jīng)許可的檔案利用者增加時，公共機(jī)構(gòu)提供的檢索、調(diào)閱、保護(hù)等檔案服務(wù)成本增加，具有消費(fèi)競爭性。因此，開放之前的檔案信息資源具有明顯的私人物品特征。其次，開放之后的檔案信息資源，其信息載體仍掌握在特定的公共機(jī)構(gòu)手中，具有排他性，調(diào)閱檔案實(shí)體仍然會增加邊際成本，仍屬于私人物品。然而，信息內(nèi)容開放公開后，不能限制其他人使用，便不具有排他性。因?yàn)樵陂_放的環(huán)境中，特別是當(dāng)檔案信息發(fā)布在報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體上時，不能阻止其他人利用檔案信息。同時，它也不具有競爭性，因?yàn)檫@時每多一個人利用報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上的公開檔案信息，其成本接近于零。所以開放后的檔案信息內(nèi)容具有純公共物品屬性。從整個過程來看，開放的檔案信息資源是兼具純私人物品與純公共物品的雙重屬性。但在現(xiàn)實(shí)中，人們利用開放檔案信息資源時，一般情況下不需要查驗(yàn)這些檔案的原件，就可以確認(rèn)檔案信息內(nèi)容的真實(shí)性與可靠性。此時，純公共物品屬性會成為主導(dǎo)屬性，因?yàn)橐?guī)模利用的是純公共物品屬性，私人物品屬性只在極少情況下起作用。從這個角度來說，可以把開放檔案信息資源看成是純公共物品，把開放看成是生產(chǎn)供應(yīng)純公共物品的過程。開放檔案信息資源（以討論信息內(nèi)容價值為主）的所有權(quán)是也從“名義公共”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)際公共”。從這個意義上說，開放是將具有公共物品特征的信息內(nèi)容與具有私人物品特征的信息載體相分離的過程，也是生產(chǎn)純公共物品的過程。綜上，檔案信息資源的所有權(quán)是多中心的，加之生產(chǎn)開放檔案信息資源的過程也是多中心的，所以開放檔案信息資源應(yīng)該進(jìn)行多中心治理。

（二）現(xiàn)實(shí)需要：彌補(bǔ)國家檔案館在供應(yīng)效率上的不足

作為開放檔案信息資源主要的提供者（供應(yīng)者）的國家檔案館，其供給效率仍有待提高。主要原因在于：一是由于缺乏競爭壓力，其他開放檔案信息資源的提供者，例如機(jī)關(guān)檔案室等積極性不高。二是檔案館與營利性企業(yè)不同，它不以追求利潤最大化為目標(biāo)，在開放檔案信息資源上缺乏應(yīng)用新技術(shù)和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部創(chuàng)新的驅(qū)動力。三是開放檔案信息資源供給部門缺乏預(yù)算管理，僅靠政府財(cái)政撥款維持運(yùn)營缺乏持久支撐。四是對開放檔案信息資源供給部門的負(fù)責(zé)人缺乏有效的激勵機(jī)制。

三、進(jìn)行多中心治理的方案

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

1.政府是有效供給開放檔案信息資源制度的安排者。逐步完善檔案信息資源開放的制度及規(guī)范。檔案開放法律法規(guī)的部分條款過于粗放，內(nèi)容不夠具體，執(zhí)行的可操作性不強(qiáng)，當(dāng)務(wù)之急是要全面細(xì)化各種操作層面的規(guī)范。一是建立科學(xué)的檔案信息密級制度；二是完善檔案信息資源開放指南和目錄制度；三是建立檔案信息開放回應(yīng)制度；四是完善司法救濟(jì)制度；五是完善責(zé)任追究制度。

2.政府是供給開放檔案信息主要資金的提供者。首先是財(cái)政支持。供給開放檔案信息資源作為一項(xiàng)具有社會效益、有利于全民發(fā)展的事業(yè)，政府應(yīng)保障并提供足夠的檔案事業(yè)建設(shè)資金。其次是融資支持。考慮到公共財(cái)政扶持上存在的局限性，實(shí)施多中心供給主體改革，為政府以外的其他檔案服務(wù)主體提供融資配套支持，并扶持建立公益性基金。

3.政府是供給開放檔案信息資源的核心生產(chǎn)者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國政府部門掌握了80%的社會信息資源，應(yīng)是開放檔案信息資源的核心生產(chǎn)者。根據(jù)《中華人民共和國檔案法》相關(guān)規(guī)定，各級國家檔案館掌握了政府開放檔案信息資源的公布權(quán)，也可以說政府開放檔案信息資源供給主要由各級國家檔案館完成，而檔案信息資源中現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價值更高的部分，在未進(jìn)入檔案館之前就集中保存在各政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部檔案室中。在多中心理論指導(dǎo)下，這些檔案室理應(yīng)成為具有自主治理能力的重要組成部分，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大開放檔案信息資源生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）增加開放實(shí)施主體

企業(yè)和第三方的參與，會帶來公共產(chǎn)品供給整體效率的提高。檔案館可以通過服務(wù)外包，引入外部競爭者。支持成立檔案專業(yè)化服務(wù)公司，適應(yīng)檔案服務(wù)社會化的需求。專業(yè)化企業(yè)的存在，為政府的服務(wù)外包提供了更多選項(xiàng)，也為檔案服務(wù)的消費(fèi)者提供了更多選擇。發(fā)揮第三方的作用，最大限度地發(fā)揮義工組織等積極性，盡可能地讓他們參與到檔案信息資源開放的互動中來?？梢酝ㄟ^政府購買服務(wù)的方式，也可讓其主動開放自有的檔案信息資源，讓檔案在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮其社會作用。

此外，多中心治理強(qiáng)調(diào)公民主動參與的重要性，認(rèn)為治理源于政府與公眾的有序互動，政府與公眾互動的質(zhì)量決定了治理的質(zhì)量。在檔案信息資源開放的過程中，公眾并不僅僅是消費(fèi)者，同時也應(yīng)該是生產(chǎn)者，是多元中心的一極。公眾參與檔案信息資源開放生產(chǎn)的一個重要方面就是通過依法監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。檔案部門公開檔案信息工作做得是否到位，是否讓公眾滿意，公眾都可以根據(jù)立法的精神來實(shí)施對其的監(jiān)督。對于公眾反映的問題意見，檔案部門須予以重視，及時糾正，即使因條件限制不能立刻改正的也要向公眾予以說明，爭取諒解，使雙方之間不產(chǎn)生隔閡及信任危機(jī)。

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