淺議兩部新保密法規(guī)對檔案開放工作的影響

吳海琰

摘要：筆者根據(jù)2014年相繼出臺的兩部保密法律法規(guī)中有關(guān)涉密、不開放檔案內(nèi)容界定、涉密檔案解密責(zé)任人及程序確定、涉密檔案解密標(biāo)識變更等問題進(jìn)行分析，希望能夠?qū)ι婷軝n案解密開放鑒定工作的開展提供借鑒作用，更好地協(xié)調(diào)處理國家檔案館館藏檔案保密與開放的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)不開放檔案的信息安全與保密，已開放檔案的為民、便民、惠民服務(wù)。

關(guān)鍵詞：檔案開放檔案保密涉密檔案檔案工作

2014年有兩部保密法律法規(guī)相繼出臺，一是2014年1月17日簽發(fā)，同年3月1日施行的《中華人民共和國保守國家秘密法實(shí)施條例》（以下簡稱“保密實(shí)施條例”），二是2014年3月9日簽發(fā)，自公布之日起施行的《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》（以下簡稱“定密規(guī)定”）。這兩部法律法規(guī)的出臺對檔案部門開展檔案開放工作帶來了一定影響，特別是涉密檔案如何進(jìn)行開放的程序、要求等，這些都需要檔案工作者深入思考。

一、對檔案開放范圍的影響

“定密規(guī)定”第十九條規(guī)定“下列事項(xiàng)不得確定為國家秘密（一）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（二）屬于工作秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的；（三）已經(jīng)依法公開或者無法控制知悉范圍的；（四）法律、法規(guī)或者國家有關(guān)規(guī)定要求公開的?！币簿褪钦f，只有檔案內(nèi)容涉及國家秘密，才可確定為涉密檔案，從而進(jìn)一步進(jìn)入具體定密為絕密、機(jī)密、秘密的環(huán)節(jié)。而不開放檔案的范圍則較為寬泛，不僅涉及國家秘密的檔案內(nèi)容不可對外開放利用，還包括上述“定密規(guī)定”第十九條不得確定為國家秘密的，如工作秘密、商業(yè)秘密、個人隱私及無法控制知悉范圍的檔案內(nèi)容也不可對外開放利用。鑒于此，檔案部門在重新修訂1991年9月27日國家檔案局、國家保密局發(fā)布的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》時，可否結(jié)合上述規(guī)定內(nèi)容，明確內(nèi)容涉及國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及不需要社會公眾廣泛知曉或者參與的、無法控制知悉范圍的檔案為不可對外公開的檔案。同時明確制定不開放檔案范圍劃分細(xì)則，分別針對國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等幾大類不開放內(nèi)容之下的具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，這樣更加有利于檔案開放工作的實(shí)際操作與合理開展。

二、對檔案開放工作程序的影響

（一）“自行解密”程序尚需明確

“定密規(guī)定”第三十二條規(guī)定“國家秘密的集體保密期限已滿、解密時間已到或者符合解密條件的，自行解密。”《中華人民共和國保守國家秘密法》（中華人民共和國主席令第二十八號）第十九條規(guī)定“國家秘密的保密期限已滿的，自行解密?！备鶕?jù)上述規(guī)定，從字面看，涉密檔案的涉密期滿是可以自行解密的，因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國檔案法》第十九條“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放”的規(guī)定，以及《中華人民共和國保守國家秘密法》第十五條“國家秘密的保密期限，除另有規(guī)定外，絕密級不超過三十年，機(jī)密級不超過二十年，秘密級不超過十年”的規(guī)定，國家檔案館館藏檔案年滿三十年，進(jìn)入檔案開放審查程序后，即使有涉密檔案，因其最高密級——絕密級的保密期限已滿，應(yīng)當(dāng)可以自行解密。但是在實(shí)際操作中，因缺少自行解密的正確解釋以及執(zhí)行程序的確認(rèn)，大多數(shù)國家檔案館都采取了只要有涉密檔案不管是否保密期限已滿，一律判定為不開放。這樣勢必影響?zhàn)^藏檔案的開放程度。

（二）已進(jìn)館涉密檔案解密責(zé)任人與程序需進(jìn)一步明確

“定密規(guī)定”第三十七條的規(guī)定“已依法移交各級國家檔案館的屬于國家秘密的檔案，其解密辦法由國家保密行政管理部門會同國家檔案行政管理部門另行制定?！币堰M(jìn)館的涉密檔案其解密辦法應(yīng)由保密部門會同檔案部門共同制定。但是，由國家保密行政管理部門會同國家檔案行政管理部門另行制定的、已依法移交各級國家檔案館的屬于國家秘密，其檔案的解密辦法尚未出臺，各級國家檔案館尚處于無法可依，無從操作的狀態(tài)。目前只能按照“保密實(shí)施條例”第十六條“已經(jīng)依法移交各級國家檔案館的屬于國家秘密的檔案，由原定密機(jī)關(guān)、單位按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行解密審核”，以及第十七條“機(jī)關(guān)、單位被撤銷或者合并的，該機(jī)關(guān)、單位所確定國家秘密的變更和解除，由承擔(dān)其職能的機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)，也可以由其上級機(jī)關(guān)、單位或者保密行政管理部門指定的機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)”的規(guī)定辦理。需要注意的是，其具體的辦理程序沒有詳細(xì)說明，因此在實(shí)際操作層面上，各級國家檔案館無從下手。對此，北京市檔案局進(jìn)行了一定的探索。例如，2014年10月北京市檔案局出臺了《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》，第九條規(guī)定“各區(qū)縣檔案館保管的，具有國家秘密標(biāo)志的檔案必須先解密后再進(jìn)行開放鑒定。凡涉及屬于國家秘密的檔案，由原定密機(jī)關(guān)、單位按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行解密審核?！笨梢哉f，這一舉措在已進(jìn)館涉密檔案解密開放工作的職責(zé)確定及操作程序方面先行一步，在國家檔案行政管理部門尚未就法律法規(guī)層面做出規(guī)定前，提出“先解密后開放”的程序規(guī)定，在銜接檔案保密與檔案開放工作方面做出了有益的嘗試。但是這一探索也存在一定的缺陷，就是這一規(guī)定以“保密實(shí)施條例”第十六條的內(nèi)容為依據(jù)，如果按照相關(guān)規(guī)定，實(shí)際工作中就需要由做開放鑒定工作的國家檔案館將發(fā)現(xiàn)的涉密檔案反饋給原定密機(jī)關(guān)，提請其做此部分涉密檔案的解密工作后再進(jìn)入檔案開放鑒定程序，這樣會大大增加檔案開放鑒定工作的周期、降低檔案開放鑒定工作的效率。

此外，從定密責(zé)任人職責(zé)規(guī)定的角度看，根據(jù)“保密實(shí)施條例”第十條的規(guī)定“定密責(zé)任人在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)有關(guān)國家秘密確定、變更和解除工作。具體職責(zé)是：（一）審核批準(zhǔn)本機(jī)關(guān)、本單位產(chǎn)生的國家秘密的密級、保密期限和知悉范圍；（二）對本機(jī)關(guān)、本單位產(chǎn)生的尚在保密期限內(nèi)的國家秘密進(jìn)行審核，作出是否變更或者解除的決定；（三）對是否屬于國家秘密和屬于何種密級不明確的事項(xiàng)先行擬定密級，并按照規(guī)定的程序報保密行政管理部門確定”，以及《中華人民共和國保守國家秘密法》第十九條“機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)定期審核所確定的國家秘密。對在保密期限內(nèi)因保密事項(xiàng)范圍調(diào)整不再作為國家秘密事項(xiàng)，或者公開后不會損害國家安全和利益，不需要繼續(xù)保密的，應(yīng)當(dāng)及時解密；對需要延長保密期限的，應(yīng)當(dāng)在原保密期限屆滿前重新確定保密期限。提前解密或者延長保密期限的，由原定密機(jī)關(guān)、單位決定，也可以由其上級機(jī)關(guān)決定”的規(guī)定，定密責(zé)任人的職責(zé)都是對尚在保密期限內(nèi)的國家秘密進(jìn)行審核后，作出是否變更或者解除的決定。也就是說，已經(jīng)移交進(jìn)國家檔案館的、尚在保密期內(nèi)的國家秘密檔案的解密應(yīng)當(dāng)由原定密責(zé)任人負(fù)責(zé)解密，而進(jìn)入檔案開放鑒定審查程序的國家檔案館館藏檔案均已超過國家秘密保密期的檔案，原定密責(zé)任人對此部分涉密檔案則不具有解密職責(zé)。這種情況下，是否可以采用“自行解密”方式，直接進(jìn)入開放鑒定審查程序而不需再走解密程序，需要進(jìn)一步商榷。

三、對檔案解密標(biāo)識的影響

“定密規(guī)定”第三十六條規(guī)定“機(jī)關(guān)、單位對所產(chǎn)生的國家秘密事項(xiàng)，解密之后需要公開的，應(yīng)當(dāng)依照信息公開程序進(jìn)行保密審查。機(jī)關(guān)、單位公開已解密的文件資料，不得保留國家秘密標(biāo)志。對國家秘密標(biāo)志以及屬于敏感信息的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作刪除、遮蓋等處理?！薄氨Ｃ軐?shí)施條例”第十五條規(guī)定“國家秘密標(biāo)志應(yīng)當(dāng)標(biāo)注密級和保密期限。國家秘密的密級和保密期限發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)及時對原國家秘密標(biāo)志作出變更。”這兩個法律法規(guī)均未對解密標(biāo)識的具體樣式（如尺寸大?。⒆兏恢茫ㄈ缃饷軜?biāo)識壓蓋在已解密涉密檔案的右上角還是左上角），以及原涉密標(biāo)識如何進(jìn)行刪除、遮蓋處理（是用其他紙張粘蓋還是用雙刪除線劃掉）等具體細(xì)節(jié)作出規(guī)定，這就導(dǎo)致解密標(biāo)識變更工作不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，可操作性較弱。特別是一旦出現(xiàn)已解密的原涉密檔案最終被鑒定為可開放的檔案，需要提供上網(wǎng)利用的情況下，如果原涉密標(biāo)識未處理，新的解密標(biāo)識標(biāo)注不規(guī)范，則無法進(jìn)行數(shù)字化掃描并提供上網(wǎng)利用。

面對保密法律法規(guī)的相繼出臺，檔案開放相關(guān)法律法規(guī)又相對滯后的現(xiàn)狀，檔案部門應(yīng)當(dāng)會同保密部門等共同將涉密檔案的解密、開放鑒定工作進(jìn)一步做深、做細(xì)，盡快出臺更為規(guī)范化、操作性強(qiáng)的相關(guān)法律法規(guī)，正確處理國家檔案館館藏檔案保密與開放的關(guān)系，讓檔案開放工作既能保證檔案的政治性、隱私性不被侵犯，又能滿足社會公眾的利用需求，該保密的信息保密，該開放的信息開放，實(shí)現(xiàn)不開放檔案的信息安全與保密，已開放檔案的為民、便民、惠民服務(wù)。

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