中國特色社會主義法治政府及其建設(shè)

【摘 要】 黨的十八屆四中全會作出了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。其中明確提出要“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”，并對建設(shè)法治政府的標準和任務(wù)作了專章闡述。文章以習近平總書記系列講話精神和十八屆四中全會對法治政府建設(shè)的標準和要求為指導，總結(jié)歸納了中國特色社會主義法治政府的內(nèi)涵、標準和建設(shè)途徑，以期獲得更加深入的認識，從而更加準確地理解黨中央、國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的論斷。

【關(guān)鍵詞】 中國特色社會主義；法治政府；衡量標準；建設(shè)途徑

【作者簡介】 劉曉光，中共阿拉善盟委黨校公共管理教研室主任，講師。研究方向：領(lǐng)導科學。

【中圖分類號】 D922.1 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）06-0004-03

2010年，為深入貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設(shè)，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）。其中指出，貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，具有劃時代的重要意義。十八大報告提出，要在十六大、十七大確立的全面建設(shè)小康社會目標的基礎(chǔ)上努力實現(xiàn)新的要求。新要求中指出，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成。十八屆三中全會提出，建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。十八屆四中全會進一步提出，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。那么，什么是中國特色社會主義法治政府？法治政府的衡量標準是什么？當前法治政府建設(shè)中存在哪些突出問題？建設(shè)法治政府的基本途徑是什么？只有搞清楚這些基本問題，才能深刻理解和準確把握黨中央、國務(wù)院對法治政府建設(shè)的論斷。

一、對中國特色社會主義法治政府的正確認識

英國行政法學者威廉·韋德在《行政法》中明確提到“法治政府”一詞。他指出：“法治的基本含義是，任何事件都必須依法而行。將此原則適用于政府時，它要求政府當局必須能夠證實自己所做的事是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場合這都意味著有議會立法的授權(quán)，政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據(jù)。”

馬凱同志在題為《關(guān)于建設(shè)中國特色社會主義法治政府的幾個問題》的講話中談道：“中國特色社會主義法治政府是法治政府一般與法治政府特殊的統(tǒng)一體。作為法治政府一般，中國特色社會主義法治政府具有法治政府所具有的共性。法治政府的本質(zhì)要求是，一切行政活動只能在法律的規(guī)范和制約下進行，從而保證行政權(quán)力的運用符合法律所集中體現(xiàn)的意志和利益并防止行政權(quán)力的擴張和濫用，實現(xiàn)和保障公民、法人、其他組織的合法權(quán)益。法治政府的本質(zhì)要求表現(xiàn)為五個基本特征：行政機構(gòu)依法設(shè)立、行政權(quán)力依法取得、行政程序依法確定、行政行為依法作出、行政責任依法承擔。法治政府是依法治理和運行的政府，是合法政府、有限政府、規(guī)范政府、守法政府和責任政府。這一本質(zhì)要求和基本特征使法治政府和個人權(quán)力至高無上、政府行為不受法律約束而受個人意志支配的人治政府區(qū)別開來。作為法治政府特殊，中國特色社會主義法治政府又具有區(qū)別于其他國家特別是西方資本主義國家法治政府的顯著特點。憲法是國家的根本大法，是法治政府的根本準繩?；緫椃ɑA(chǔ)不同，中國特色社會主義法治政府與其他國家法治政府相比，至少有四個特點：第一，根本宗旨不同。中國特色社會主義法治政府本質(zhì)上是人民政府，其根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)。第二，基本制度不同。社會主義制度是我國的根本制度。第三，指導原則不同。貫穿于憲法的社會主義民主政治的根本原則是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，這也是建設(shè)法治政府的根本指導原則。第四，形成途徑不同。中國特色社會主義法治政府是在黨的領(lǐng)導下，自上而下政府主動推進和自下而上人民廣泛參與相結(jié)合的法治政府建設(shè)道路。概括起來，中國特色社會主義法治政府就是在中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政領(lǐng)導下，以人民民主為根基，以法律為準繩，以權(quán)力制約為條件，以依法行政為核心的人民政府。”馬凱同志的講話充分闡釋了中國特色社會主義法治政府與一般意義上的法治政府的共同特征和本質(zhì)區(qū)別，準確回答了“什么是中國特色社會主義法治政府”這一基礎(chǔ)問題和根本問題。

二、中國特色社會主義法治政府的衡量標準

一個國家選擇什么樣的法治道路、建設(shè)什么樣的法治體系，是由這個國家的國體政體、歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國法治政府的建設(shè)標準一定是具有中國特色、體現(xiàn)社會主義法治理念和現(xiàn)代化特征的。

1. 政治標準

第一，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。中國特色社會主義的最本質(zhì)特征就是黨的領(lǐng)導。堅持黨的領(lǐng)導是社會主義法治的根本要求。只有在黨的領(lǐng)導下依法治國、厲行法治，才能真正實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。這是個根本問題，決不能含糊動搖。第二，堅持中國特色社會主義制度。中國特色社會主義制度是我國的根本政治制度，確立了我國的國體和政體。建設(shè)中國特色社會主義法治政府必須堅持中國特色社會主義制度。第三，堅持中國特色社會主義理論體系指導。建設(shè)中國特色社會主義法治政府必須以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。

2. 價值標準

法治政府是人民政府。我國《憲法》規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。保證和發(fā)展人民當家做主、充分反映人民意愿、充分實現(xiàn)人民權(quán)利、充分保障人民權(quán)益是法治建設(shè)的題中之義，是建設(shè)法治政府的根本目的。為了人民、保護人民、造福人民是中國特色社會主義法治政府建設(shè)的價值取向。政府組建、職能劃定、決策執(zhí)行監(jiān)督行為都應(yīng)符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護。

3. 規(guī)范標準

第一，職能科學。職能是機構(gòu)的核心，也是機構(gòu)設(shè)立、合并、撤消的根據(jù)。法治政府應(yīng)科學合理依法界定市場、社會與政府之間的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，充分發(fā)揮社會組織的力量，政府則應(yīng)承擔起提供良好發(fā)展環(huán)境和維護社會公平正義的責任，合理劃分中央和地方應(yīng)該承擔的事權(quán)和財權(quán)，充分調(diào)動和發(fā)揮中央和地方的積極性。第二，權(quán)責法定。政府職權(quán)、職責出自于法。以“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”為準則，機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。行政機關(guān)不得在法外設(shè)定權(quán)力。嚴控公權(quán)力的擴張和濫用。第三，執(zhí)法嚴明?！胺ⅲ蟹付厥?；令出，唯行而不返。”行政執(zhí)法主體要堅持法律面前人人平等的原則，不得出現(xiàn)以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象。第四，公開公正。政府按照權(quán)力清單，依法向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。公平正義是中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征，也是中國特色社會主義法治政府的本質(zhì)特征。第五，廉潔高效。政府清廉、干部清正是法治政府的重要標志，是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。中國特色社會主義法治政府不僅是一個廉潔政府，而且是一個有為、高效的政府。公權(quán)力受到制衡、行政行為受到約束，并不意味著政府不作為、消極作為。我國法治政府的政治要求和價值取向決定了他必須是積極、有為、高效的政府。高效政府同時包含行政提“質(zhì)”和行政提“速”兩個方面。第六，守法誠信。各級政府及公職人員都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。守法是法治政府的基本要求，也是公職人員的基本素質(zhì)。

4. 能力標準

在法治政府中，政府公職人員應(yīng)具備運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，一切行政行為都在法治軌道上運行。

5. 道德標準

孔子曰：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！绷暯娇倳浾f：“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化已經(jīng)成為中華民族的基因，植根在中國人內(nèi)心，潛移默化影響著中國人的思想方式和行為方式。”中華傳統(tǒng)文化核心是“孝悌忠信禮義廉恥”，它滲透在社會主義法治理念里，體現(xiàn)在社會主義核心價值觀中。這種傳統(tǒng)文化基因必然會成為中國特色社會主義法治政府的道德倫理標準。

三、當前我國法治政府建設(shè)中存在的突出問題

1. 政府職能越位、缺位、錯位

政府管了不該管的是為越位，政府該管而沒有管的是為缺位，政府間職能劃分不合理是為錯位。其根源在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位。一些行政決策不尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，群眾意見聽取不充分，依法做群眾工作能力不強，政府公職人員運用法治思維推動改革、促進發(fā)展的能力不足。

2. 行政執(zhí)法問題重重

首先表現(xiàn)為行政執(zhí)法體制繁冗重疊，行政執(zhí)法行為缺乏監(jiān)督。如：縱向上多層重復(fù)設(shè)置執(zhí)法隊伍，不同層次政府間行政執(zhí)法職責界限不清、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等等。橫向上一些領(lǐng)域執(zhí)法隊伍設(shè)置過多過細、職責交叉，多頭執(zhí)法。據(jù)統(tǒng)計，我國目前市縣行政執(zhí)法機構(gòu)超過8萬個，用于執(zhí)法的編制達135萬多。其中行政編制18萬多，事業(yè)編制117萬多。地方行政執(zhí)法隊伍主要分布在文化市場、國土資源、環(huán)境保護、城市建設(shè)、勞動保障、農(nóng)業(yè)、交通運輸、食品藥品監(jiān)督、水政水資源、安全生產(chǎn)、海事航道等領(lǐng)域。其中隊伍門類較多的是交通、城建、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域。從不同層次隊伍數(shù)量看，除稱局、站、所、中心的以外，市級平均還有16支隊伍，縣級平均還有9支隊伍。

其次表現(xiàn)為行政執(zhí)法行為粗放、隨意。一些執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法環(huán)節(jié)缺少明確具體的制度規(guī)定，特別是行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等領(lǐng)域，廣泛涉及人民群眾生產(chǎn)生活，直接影響群眾切身利益。執(zhí)法流程不完善，在一定程度上出現(xiàn)了隨意執(zhí)法、粗放執(zhí)法等現(xiàn)象。

3. 行政權(quán)力缺乏科學有效的制衡和監(jiān)督

在權(quán)力集中的領(lǐng)域，如財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等，極易導致權(quán)力濫用和失控，產(chǎn)生權(quán)力尋租空間和腐敗行為。政府機構(gòu)內(nèi)部審批中裁量權(quán)過大，隨意性強，程序不規(guī)范、不透明。監(jiān)督主體多元化但各自監(jiān)督職責未劃清，專門監(jiān)督不到位。如審計部門的財務(wù)、人事等受地方制約，難以發(fā)揮審計監(jiān)督作用。目前，全國有9萬多名審計人員，其中7萬多名分布在2000多個縣市，大部分縣市審計機關(guān)行政編制為15～20人，有的不到10人，難以形成有效的審計力量。

四、建設(shè)法治政府的基本途徑

1. 牢固樹立法治理念

法律是治國之重器。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！比绻蟹ú灰馈嵤┎涣?，法律就成了擺設(shè)。依法行政是建設(shè)法治政府的核心。各級政府都要牢固樹立法治理念，弘揚法治精神，適應(yīng)法治文化，自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

2. 建設(shè)法治政府的基本任務(wù)

第一，依法全面履行政府職能，前提是科學界定政府職能。以創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義為總方向，全面正確履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能，使市場在資源配置中起決定性作用，充分發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。在此基礎(chǔ)上，完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。推行政府權(quán)力清單制度。推進政府間事權(quán)規(guī)范化、法律化，充分發(fā)揮中央、地方的積極性。第二，健全依法決策機制。健全規(guī)范和制約領(lǐng)導干部和領(lǐng)導班子決策行為的機制和程序，把行政決策行為納入法治的軌道。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制。推行政府法律顧問制度。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。第三，深化行政執(zhí)法體制改革。推進綜合執(zhí)法改革。嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。第四，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。按照標準化、流程化、精細化要求，嚴密執(zhí)法程序、強化執(zhí)法指引、規(guī)范執(zhí)法行為、堵塞執(zhí)法漏洞。建立執(zhí)法全過程記錄制度。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。建立健全行政裁量權(quán)基準制度。全面落實行政執(zhí)法責任制。第五，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯問責機制。完善審計制度。第六，全面推進政務(wù)公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。推行行政執(zhí)法公示制度。加強互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。

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責任編輯：趙春燕