生態(tài)旅游之法律保障

王玄瑋

入刊理由：

云南是旅游大省，要使生態(tài)旅游達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，必須有強(qiáng)有力的法律保障為支撐。雖然云南生態(tài)旅游立法起步較早，但仍然在法律完善及執(zhí)法、監(jiān)督等方面存在一些不足之處。為了提高云南省生態(tài)旅游法治程度，保障云南省生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展，人們應(yīng)該在開發(fā)和享受自然的同時(shí)尊重和保護(hù)自然，使青山綠水長(zhǎng)存。

云南省素有“植物王國(guó)”“動(dòng)物王國(guó)”“花卉王國(guó)”之美譽(yù)，旅游資源極為豐富。在云南境內(nèi)，有著三江并流、元陽梯田等4處聯(lián)合國(guó)教科文組織世界自然遺產(chǎn)或文化遺產(chǎn)，有著12個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，還有21個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是我國(guó)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)最多的省份。然而，由于過去粗放式的開發(fā)，不少自然旅游景點(diǎn)都存在生態(tài)環(huán)境破壞問題，例如存在垃圾公害、交通運(yùn)輸工具泛濫成災(zāi)、噪音和空氣污染增加，許多過度開發(fā)造成的旅游資源的退化、損害，還有不少建筑設(shè)施與自然景觀出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的景象。如果保護(hù)跟不上，旅游資源大省也可能要面對(duì)衰落的危機(jī)。

生態(tài)旅游資源及法律保障需求

意識(shí)到旅游所攜帶的這種自我毀滅的因素，人們開始尋求能夠替代傳統(tǒng)大眾旅游的新的旅游方式。在全球人類面臨生存環(huán)境危機(jī)和人們環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng)的情況下，生態(tài)旅游得到迅速普及。生態(tài)旅游作為一種綠色旅游，終極目標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)旅游強(qiáng)調(diào)代際公平分配，即滿足當(dāng)代人及后代對(duì)環(huán)境和資源的需求；強(qiáng)調(diào)開發(fā)與保護(hù)并行，即對(duì)經(jīng)濟(jì)追求與資源開發(fā)和保護(hù)并重，一改往日開發(fā)與治理并舉的惡性模式；強(qiáng)調(diào)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，人們?cè)陂_發(fā)和享受自然的同時(shí)尊重和保護(hù)自然，使青山綠水長(zhǎng)存。簡(jiǎn)單說，生態(tài)旅游“要求旅游的發(fā)展要與自然、文化和人類生存環(huán)境成為一體”。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展統(tǒng)一協(xié)調(diào)，是云南省旅游業(yè)發(fā)展的必由之路和必然選擇。然而，現(xiàn)實(shí)中一些地方對(duì)生態(tài)旅游的理解，只是處在字面階段，只是將“生態(tài)”作為增加“旅游”收入的招牌，而沒有將“旅游”作為保護(hù)“生態(tài)”的手段。發(fā)展生態(tài)旅游，需要政府的管理、需要科技的支撐、需要公眾的參與。但在政府和市場(chǎng)可能存在“失靈”的情況下，法律制度的規(guī)范和約束功能，對(duì)生態(tài)旅游的健康發(fā)展是至關(guān)重要的。要使生態(tài)旅游達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，必須有強(qiáng)有力的法律保障為支撐。

云南省生態(tài)旅游法律制度，分為國(guó)家立法和地方立法兩個(gè)層次。從國(guó)家立法來說，2013年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)旅游法》是生態(tài)旅游的首要法律，這部法律中明確表達(dá)了有效保護(hù)、合理利用旅游資源的生態(tài)旅游價(jià)值取向。此外，涉及生態(tài)旅游的法律，還有環(huán)境資源保護(hù)方面的法律和行政法規(guī)，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等，規(guī)定了生態(tài)旅游主要的載體——自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園的規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)利用、保護(hù)管理等方面的內(nèi)容。

在地方立法層面，云南省起步較早。2005年，云南省人大常委會(huì)通過了《云南省旅游條例》，規(guī)定了發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持保護(hù)與合理開發(fā)相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。2014年，云南省人大常委會(huì)對(duì)該條例進(jìn)行了修訂，增加了“社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一”的原則，并對(duì)生態(tài)旅游作出了更加直觀的規(guī)定：“鼓勵(lì)旅游經(jīng)營(yíng)者使用新能源、新材料，創(chuàng)建綠色環(huán)保旅游企業(yè)，開發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)品，倡導(dǎo)旅游者采用低碳、環(huán)保方式旅游”。這些規(guī)定，對(duì)云南省生態(tài)旅游開展與保障，起到了較好的規(guī)范作用。一些民族自治地方，也出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐穆糜瘟⒎?。?010年，大理州通過了《云南省大理白族自治州旅游條例》。除旅游立法外，云南省在自然資源及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)方面的立法也成績(jī)顯著。早在1988年，大理就通過了《云南省大理白族自治州洱海管理?xiàng)l例》，這是云南省最早的高原湖泊保護(hù)立法。此后，其余高原湖泊立法相繼推開，如《云南省紅河哈尼族彝族自治州異龍湖保護(hù)管理?xiàng)l例》（1994年）《云南省程海保護(hù)條例》（2006年）《云南省撫仙湖保護(hù)條例》（2007年）《云南省星云湖保護(hù)條例》（2007年）《云南省杞麓湖保護(hù)條例》（2007年）等。另外，還有一些自然保護(hù)區(qū)方面的立法，如《云南省大理白族自治州蒼山保護(hù)管理?xiàng)l例》（2002年）《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》（2005年）《云南省麗江古城保護(hù)條例》（2005年）《云南省昭通大山包黑頸鶴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》（2008年）等等。

生態(tài)旅游法律保障存在的問題

雖然云南省生態(tài)旅游立法起步較早，在自然資源及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)制度建設(shè)方面，取得了一些可喜的成績(jī)，但是在生態(tài)旅游法律制度的立法、執(zhí)法、管理、監(jiān)督等各個(gè)層面，仍然存在著一些不足之處。

國(guó)家立法層面缺乏必要的立法銜接。環(huán)境保護(hù)法律的理念是“保護(hù)”——保守的封閉式的存續(xù)，而旅游法律的理念是“利用”——開放性的保護(hù)。由此可見，二者天然地具有價(jià)值沖突需要協(xié)調(diào)。目前，我國(guó)旅游法律規(guī)范與資源、環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范之間缺乏完善的銜接。例如，我國(guó)《物權(quán)法》和《土地管理法》等法律，對(duì)于旅游景點(diǎn)的土地使用問題和水資源利用問題就沒有規(guī)定，因此在實(shí)踐中常常發(fā)生權(quán)屬糾紛。此外，一些涉及生態(tài)旅游的重要法律制度國(guó)家還沒有出臺(tái)，例如缺少國(guó)家公園相關(guān)法律，自然保護(hù)區(qū)立法僅停留在法規(guī)層面，景點(diǎn)景區(qū)旅游污染問題、旅游規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題等，也沒有進(jìn)行專門有效的規(guī)制。

生態(tài)旅游規(guī)劃缺乏法律保障。由于缺乏合理的生態(tài)旅游規(guī)劃制度，導(dǎo)致云南省生態(tài)旅游開發(fā)與我國(guó)其他地區(qū)一樣，在實(shí)踐中開發(fā)布局不當(dāng)、規(guī)劃不合理，出現(xiàn)了許多不應(yīng)有的現(xiàn)象。如生物多樣性遭到破壞、景觀的自然性消失，旅游經(jīng)營(yíng)過程中發(fā)生水體污染、噪聲污染、固體垃圾堆積，甚至使已開發(fā)的生態(tài)旅游資源呈現(xiàn)出退化的趨勢(shì)。為了實(shí)現(xiàn)真正的生態(tài)旅游，生態(tài)旅游規(guī)劃法制化顯得尤為重要，因?yàn)樯鷳B(tài)旅游規(guī)劃法律制度，可以指導(dǎo)規(guī)劃編制，并為迷失方向的生態(tài)旅游規(guī)劃指明方向。

生態(tài)旅游管理體制不盡合理。在一個(gè)生態(tài)旅游區(qū)范圍內(nèi)，往往存在著若干個(gè)生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)。這些管理部門往往各自為政，擁有不同管理權(quán)限，執(zhí)法重點(diǎn)也不同。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，建設(shè)部門管理風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)；文物部門管理歷史文物古跡；宗教部門管理道觀寺廟；園林部門管理風(fēng)景園林；林業(yè)部門管理森林公園和自然保護(hù)區(qū)；旅游部門管理旅游業(yè)等等。這在一定程度上導(dǎo)致生態(tài)旅游管理職權(quán)分散，無法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、體系化管理。同時(shí)，各個(gè)管理主體都有各自的利益追求，有時(shí)會(huì)影響生態(tài)旅游管理的統(tǒng)一性。

生態(tài)旅游執(zhí)法不嚴(yán)格。在澳大利亞，任何個(gè)人、組織只要違反了環(huán)保法規(guī)都會(huì)受到嚴(yán)厲處罰，澳大利亞各州均有“環(huán)保警察”專職環(huán)境執(zhí)法工作，維多利亞州環(huán)保局每年都要處理40至50件破壞環(huán)境案件，而在大堡礁綠島公園，游客即使帶走一枚小小的貝殼都會(huì)被處以高額罰款。目前，云南省追究破壞生態(tài)旅游資源行為法律責(zé)任的依據(jù)，主要是有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)方面的規(guī)定，包括民事、行政、刑事三方面的責(zé)任。民事責(zé)任和行政責(zé)任的承擔(dān)一般適用賠償金或罰款，但金額標(biāo)準(zhǔn)并不高，相對(duì)于因違法破壞生態(tài)旅游資源所取得的利益，基本上起不到有效的制裁作用。如對(duì)破壞香格里拉碧沽天池環(huán)境的《無極》劇組，最后僅以區(qū)區(qū)8萬元罰款了事。在刑事責(zé)任方面，《刑法》破壞環(huán)境資源的15個(gè)罪名不能完全涵蓋破壞生態(tài)旅游資源的犯罪行為。

生態(tài)旅游法律法規(guī)的監(jiān)督體制不完善。一方面，生態(tài)旅游法律法規(guī)的監(jiān)督在時(shí)機(jī)上相對(duì)滯后。一般都是在已經(jīng)發(fā)生了環(huán)境污染、生態(tài)破壞的情況后，才采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施，治理污染、恢復(fù)生態(tài)，追究違法者的責(zé)任，在一定范圍內(nèi)開展宣傳教育。但在污染發(fā)生之前、生態(tài)被破壞之前，監(jiān)管機(jī)制運(yùn)作不暢。如采取聽證會(huì)等方式對(duì)景區(qū)開發(fā)、建設(shè)可能對(duì)周邊生態(tài)景區(qū)造成的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，聽取各方面意見，接受各方面監(jiān)督，這樣的事前監(jiān)督方式不完備。另一方面，生態(tài)旅游中社會(huì)監(jiān)督不完善。如美國(guó)，各類NGO 組織對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督很有力，每一個(gè)公民都可以通過投訴電話、投訴網(wǎng)站等方式，隨時(shí)對(duì)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督和投訴。但在我國(guó)，社會(huì)的監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮，普通公民的投訴和監(jiān)督渠道不暢，也沒有相應(yīng)的鼓勵(lì)措施。

進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)旅游法律保障

為了促進(jìn)生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，必須加強(qiáng)法治建設(shè)，為云南省生態(tài)旅游提供強(qiáng)有力的法治保障。

完善生態(tài)旅游立法體系。我國(guó)已于2013年頒布《旅游法》，這部法律已經(jīng)明確表達(dá)了有效保護(hù)、合理利用旅游資源的生態(tài)旅游價(jià)值取向。不過，這只是法律總則中的原則性規(guī)定，還需要許多具體制度予以細(xì)化。當(dāng)前，國(guó)家層面需要制定一部《生態(tài)旅游管理?xiàng)l例》，細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)生態(tài)旅游的各項(xiàng)法律原則及具體條文，確立生態(tài)旅游的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，界定生態(tài)旅游各利益主體的法律地位、關(guān)系、權(quán)責(zé)范圍，明確生態(tài)旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)管理和監(jiān)督保障制度、生態(tài)旅游者和當(dāng)?shù)鼐用窆芾碇贫?，生態(tài)教育和社區(qū)參與的保障制度，以及生態(tài)旅游區(qū)評(píng)定制度等。在《生態(tài)旅游管理?xiàng)l例》指引下，國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門可以制定系列配套規(guī)章，云南省屆時(shí)也可以制定貫徹落實(shí)的實(shí)施細(xì)則。此外，還可以借鑒生態(tài)旅游發(fā)展相對(duì)成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定單行的生態(tài)旅游法規(guī)，如日本的《生態(tài)旅游指導(dǎo)方針》，澳大利亞的《生態(tài)旅游經(jīng)營(yíng)者行為規(guī)范》和《生態(tài)旅游者規(guī)范》等。

完善生態(tài)旅游規(guī)劃法律制度。美國(guó)在1994年就在聯(lián)邦和州層面上，制定了生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，以適應(yīng)游客對(duì)生態(tài)旅游日益增長(zhǎng)的需求。如美國(guó)夏威夷制定的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃包括三個(gè)主要部分：基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境整合；經(jīng)濟(jì)和環(huán)境模式研究；收入與社會(huì)文化研究。我國(guó)生態(tài)旅游規(guī)劃的制定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和改善當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活為目標(biāo)，以保護(hù)優(yōu)先、公眾參與等原則為指導(dǎo)。地方生態(tài)旅游規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家生態(tài)旅游規(guī)劃為指導(dǎo)，根據(jù)本地環(huán)境保護(hù)狀況、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜地具體編制，內(nèi)容應(yīng)涵蓋環(huán)境資源本地狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游發(fā)展模式、效益分享機(jī)制等。生態(tài)旅游規(guī)劃編制應(yīng)由政府、專家學(xué)者、旅游經(jīng)營(yíng)者、非政府組織、社區(qū)居民代表等各方參與組織進(jìn)行，其中應(yīng)注意發(fā)揮專家學(xué)者的作用。專家的組成結(jié)構(gòu)應(yīng)合理，包括法學(xué)、生態(tài)學(xué)、園林學(xué)、環(huán)境科學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)、美學(xué)、建筑學(xué)、管理學(xué)等各方面，這是由生態(tài)旅游規(guī)劃的復(fù)雜性、科學(xué)性所決定的。規(guī)劃的執(zhí)行者包括生態(tài)旅游的開發(fā)者、建設(shè)者、經(jīng)營(yíng)者和管理者，生態(tài)旅游發(fā)展的全過程中都應(yīng)該貫徹規(guī)劃的內(nèi)容。最重要的是，要加強(qiáng)規(guī)劃的法律約束力。生態(tài)旅游規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力，不能隨意變更，修改必須嚴(yán)格遵循相關(guān)程序，違反規(guī)劃應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

健全生態(tài)旅游管理法律制度。一方面，要優(yōu)化生態(tài)旅游管理職權(quán)結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵在于政企分開，政府負(fù)責(zé)事前編制規(guī)劃，按照法律法規(guī)對(duì)市場(chǎng)主體活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、規(guī)范，生態(tài)旅游主管部門，主要履行生態(tài)旅游中保護(hù)自然、規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)者、調(diào)整社區(qū)居民利益關(guān)系等，涉及公共事務(wù)方面的職責(zé)。關(guān)于生態(tài)旅游開發(fā)、經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)運(yùn)作等方面的任務(wù)，應(yīng)完全交給市場(chǎng)，由經(jīng)營(yíng)者按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估制度。要健全生態(tài)旅游行政執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制、過錯(cuò)責(zé)任追究制的相關(guān)辦法，合理分解細(xì)化生態(tài)旅游法律、法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法職責(zé)和內(nèi)容，明確生態(tài)旅游執(zhí)法責(zé)任范圍、任務(wù)、權(quán)限和基本要求，落實(shí)不同政府部門責(zé)任。同時(shí)，推行環(huán)境保護(hù)問責(zé)制和環(huán)境保護(hù)“一票否決制”，將生態(tài)旅游資源保護(hù)狀況作為政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)之一，提高政府的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

加大生態(tài)旅游行政執(zhí)法力度。在生態(tài)旅游執(zhí)法領(lǐng)域，建議推行聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法。一些景區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)表明，強(qiáng)化跨部門、跨行業(yè)協(xié)調(diào)管理力度，是實(shí)現(xiàn)景區(qū)管理健康發(fā)展的基本保證。在條件成熟時(shí)，賦予景區(qū)管委會(huì)以縣級(jí)人民政府職權(quán)，成立景區(qū)綜合行政執(zhí)法局，將公安、交通、質(zhì)檢、林業(yè)、工商、環(huán)保等職能，由綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使，實(shí)施綜合執(zhí)法。這既可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，又符合景區(qū)管理特點(diǎn)，也與發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際通行做法相一致。另外，要合理配備執(zhí)法人員，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。在執(zhí)法人員配備上，要選擇懂法律、懂政策、懂管理，有高度責(zé)任感的人作為執(zhí)法專業(yè)人員。旅游執(zhí)法人員的素質(zhì)，直接影響到生態(tài)旅游區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，因此要提高執(zhí)法人員的政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，讓執(zhí)法人員把生態(tài)理念貫徹于日常執(zhí)法中，加強(qiáng)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保障執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法。

加強(qiáng)生態(tài)旅游環(huán)境教育的制度保障。注重生態(tài)旅游的環(huán)境教育，既是生態(tài)旅游的一個(gè)起因，也是生態(tài)旅游所要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)。基于生態(tài)旅游的這一特殊性，重視生態(tài)保護(hù)教育是促進(jìn)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。首先，要建立生態(tài)旅游的環(huán)境教育法律制度。如美國(guó)在1970年就制定了《美國(guó)環(huán)境教育法》，把生態(tài)旅游的環(huán)境教育提到法律的層面上，使生態(tài)旅游的環(huán)境教育、環(huán)保宣傳有法可依，提高環(huán)境保護(hù)教育的有效性。其次，要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作，增強(qiáng)守法意識(shí)。由于我國(guó)公民在生態(tài)旅游方面的法律意識(shí)比較淡薄，因此，必須把生態(tài)旅游相關(guān)法制宣傳教育放到重要位置，采取多種有效形式增強(qiáng)人們的守法意識(shí)，喚起生態(tài)良知。最后，針對(duì)不同參與主體，有針對(duì)性地開展教育，使旅游從業(yè)者和旅游者自覺保護(hù)生態(tài)和尊重當(dāng)?shù)氐奈幕?xí)俗，盡量減少和避免對(duì)自然環(huán)境和地方文化的破壞和負(fù)面影響。