寧夏生態(tài)環(huán)境競爭力提升研究

王叢霞 楊麗艷 賈德榮

摘要：開展生態(tài)環(huán)境競爭力研究，順應(yīng)了綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展趨勢和要求，對(duì)建設(shè)美麗寧夏具有重要意義。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境競爭力；生態(tài)建設(shè)；生態(tài)效益

中圖分類號(hào)：X-01文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2015）06-0090-04

收稿日期：2015-09-25

基金項(xiàng)目：2012年度寧夏回族自治區(qū)軟科學(xué)項(xiàng)目“寧夏提升生態(tài)環(huán)境競爭力的對(duì)策研究”階段性成果。

作者簡介：王叢霞（1975-），女，寧夏中寧人，中共寧夏回族自治區(qū)委黨校哲學(xué)教研部主任，教授，哲學(xué)博士，主要從事生態(tài)哲學(xué)、價(jià)值哲學(xué)研究。生態(tài)環(huán)境作為制約經(jīng)濟(jì)增長的要素早在20世紀(jì)70年代以來就引起了全世界的關(guān)注。20世紀(jì)90年代以來，隨著全球生態(tài)環(huán)境的惡化，國際競爭的重點(diǎn)從最初的生存競爭轉(zhuǎn)向發(fā)展競爭，生態(tài)環(huán)境成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中新的競爭要素，環(huán)境競爭力這一概念逐漸被學(xué)者所提及并展開研究。隨著生態(tài)文明建設(shè)步伐的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境競爭力日益受到重視。

一、寧夏生態(tài)環(huán)境競爭力的現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境競爭力是指一個(gè)地區(qū)自然資源利用、生態(tài)環(huán)境治理及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的能力[1]。生態(tài)環(huán)境競爭力既體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境對(duì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的貢獻(xiàn)能力，又體現(xiàn)人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的利用強(qiáng)度和水平，還體現(xiàn)人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視和保護(hù)建設(shè)程度。生態(tài)環(huán)境競爭力對(duì)于保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、促進(jìn)人民群眾生活質(zhì)量提高、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展意義重大。

生態(tài)環(huán)境競爭力研究是當(dāng)前環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、生態(tài)哲學(xué)研究的熱點(diǎn)問題。對(duì)此問題的研究，國內(nèi)公認(rèn)較權(quán)威的研究成果當(dāng)屬李建平、李閩榕、王金南研究團(tuán)隊(duì)分別于2010年、2011年、2014年出版的三部著作，即《中國省域環(huán)境競爭力發(fā)展報(bào)告（2005-2009）》《中國省域環(huán)境競爭力發(fā)展報(bào)告（2009-2010）》《十二五中期中國省域環(huán)境競爭力發(fā)展報(bào)告（2014版）/環(huán)境競爭力綠皮書》。綠皮書從生態(tài)環(huán)境競爭力、資源環(huán)境競爭力、環(huán)境管理競爭力、環(huán)境影響競爭力、環(huán)境協(xié)調(diào)競爭力五個(gè)方面來分析和研究各省、直轄市、自治區(qū)的環(huán)境競爭力，研究成果以圖表的形式呈現(xiàn)了全國31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)近七年以來環(huán)境競爭力的狀態(tài)和結(jié)果，堪稱工具書和數(shù)據(jù)庫。三份研究結(jié)果顯示，2005-2012年寧夏生態(tài)環(huán)境競爭力的綜合排位持續(xù)保持穩(wěn)定狀態(tài)。2012年排名第31位，與2010年排位相同，在全國處于下游區(qū)[2]。

二、寧夏生態(tài)環(huán)境競爭力相對(duì)較弱的原因分析

從廣義上來講，生態(tài)環(huán)境包含了自然環(huán)境的全部內(nèi)容，涉及生物環(huán)境和資源環(huán)境。研究生態(tài)環(huán)境不能脫離資源環(huán)境。生態(tài)環(huán)境競爭力不僅取決于環(huán)境系統(tǒng)，也受到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的影響，不能脫離“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)”發(fā)展的大系統(tǒng)分析生態(tài)環(huán)境競爭力。研究表明，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效管理能夠約束人類行為對(duì)自然環(huán)境的影響和破壞，從而提高環(huán)境的再生能力和承載力。因此，研究生態(tài)環(huán)境競爭力不能脫離環(huán)境管理能力。

（一）生態(tài)環(huán)境層面

其一，生態(tài)環(huán)境脆弱，人與自然的矛盾突出。生態(tài)環(huán)境脆弱程度是生態(tài)系統(tǒng)在特定時(shí)空尺度相對(duì)于外界干擾所具有的敏感反應(yīng)和自我恢復(fù)能力。其中，敏感性是脆弱性必不可分的組成部分，脆弱性是敏感性和自我恢復(fù)能力疊加的結(jié)果。在中國自然區(qū)劃中，寧夏跨東部季風(fēng)區(qū)域和西北干旱區(qū)域，西南靠近青藏高寒區(qū)域，大致處在我國三大自然區(qū)域的交匯過渡地帶，是我國西北地理環(huán)境敏感性和脆弱性較強(qiáng)的區(qū)域之一。寧夏地域面積雖小，卻涵蓋了西北地區(qū)所有的生態(tài)類型，有草原、森林、荒漠、濕地、農(nóng)田等，自然條件具有明顯的過渡性、復(fù)雜性和不平衡性的特點(diǎn)。寧夏90%以上的地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱。其二，水資源短缺，水資源利用效率低。寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程證明，寧夏富在水，窮也在水。改革開放30多年來，寧夏生態(tài)環(huán)境建設(shè)的歷程表明，生態(tài)建設(shè)成在水，敗也在水。固然，生態(tài)環(huán)境層面有多種原因影響生態(tài)環(huán)境競爭力，但是，筆者認(rèn)為，水問題首當(dāng)其沖。若從評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來講，土地資源利用效率、單位耕地面積農(nóng)業(yè)增加值、沙化土地面積占土地總面積的比重，在不同程度上都與水資源有關(guān)。一方面，水資源嚴(yán)重缺乏，除固原市外，其他四個(gè)市的發(fā)展嚴(yán)重依賴黃河水資源。寧夏水資源總量、人均水資源量、降水量、供水總量都明顯低于全國平均水平和黃河流域水平。另一方面，水資源利用效率低，局部水生態(tài)系統(tǒng)失衡。寧夏農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的90%以上，灌溉水有效利用系數(shù)0.46，低于全國平均水平。目前，銀川市市區(qū)內(nèi)湖泊濕地補(bǔ)水問題日趨嚴(yán)重，湖泊濕地出現(xiàn)水質(zhì)污染、生態(tài)功能退化現(xiàn)象。石嘴山市工業(yè)廢棄物和生活污水回收利用率低。銀川、石嘴山市長期開采地下水，形成區(qū)域性降落漏斗近500平方公里。吳忠市的鹽池、同心、紅寺堡三縣（區(qū)）沙漠化和水土流失嚴(yán)重。固原市大部分中小河流常年斷流，部分河段功能甚至消失。中衛(wèi)市大面積宜林荒山荒沙尚未得到有效治理，水土流失依然嚴(yán)重。

（二）發(fā)展格局層面

其一，以“兩高一資”產(chǎn)業(yè)為主體的發(fā)展格局凸顯。從寧夏經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來講，寧夏工業(yè)“倚重倚能”模式較為突出。這種模式對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響不言而喻。寧夏傳統(tǒng)上是以農(nóng)牧業(yè)為主的地區(qū)，20 世紀(jì) 50年代末，隨著煤炭資源的開發(fā)，工業(yè)化開始起步，逐步形成以煤炭資源開發(fā)為龍頭，以電力、化工、冶金、建材等“兩高一資”產(chǎn)業(yè)為主體的發(fā)展格局?？傮w來講，寧夏的工業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)。一是能耗高，污染重。寧夏大宗工業(yè)產(chǎn)品中有45%為采掘、資源、原料型等初級(jí)產(chǎn)品，煤炭、電力及高能源消耗產(chǎn)業(yè)占寧夏工業(yè)的比重達(dá)80%以上。二是產(chǎn)業(yè)鏈短、附加值低、企業(yè)規(guī)模小。全國平均每度電創(chuàng)造增加值5.54元，寧夏為1.2元。全國五百強(qiáng)中寧夏無一席。其二，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式受限。盡管從長期看，低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然選擇，但卻受到一些現(xiàn)實(shí)因素的制約。一是發(fā)展階段的制約。寧夏正處于加快推進(jìn)城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長主要靠投資和消費(fèi)能源拉動(dòng)。隨著人民生活水平不斷提高，消費(fèi)需求不斷擴(kuò)大，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，必然消耗大量電力、水泥、鋼材、化工材料，這些生產(chǎn)資料大部分都屬于高能耗的高碳行業(yè)。二是資源稟賦的制約。寧夏能源稟賦以煤為主，寧夏一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭占88%左右，在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，寧夏以煤為主的能源供給和消費(fèi)結(jié)構(gòu)不會(huì)發(fā)生根本性的改變，減碳任務(wù)依然艱巨繁重。

（三）理念認(rèn)識(shí)層面

其一，生態(tài)意識(shí)欠缺在不同的生態(tài)建設(shè)主體層面都有所體現(xiàn)。一是政府層面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)至上與生態(tài)建設(shè)優(yōu)先的矛盾。部分領(lǐng)導(dǎo)干部在GDP指揮棒的作用下，在片面政績觀的影響下，對(duì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的認(rèn)識(shí)有所偏頗，將重點(diǎn)理解成了唯一。二是企業(yè)層面表現(xiàn)為追逐經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境治理投資的矛盾。由于現(xiàn)行法律法規(guī)不夠健全，企業(yè)守法成本高、違法成本低，致使部分企業(yè)忽視環(huán)境保護(hù)，違法排污、超標(biāo)排污問題較為嚴(yán)重。三是在公眾層面表現(xiàn)為眼前物質(zhì)利益與長遠(yuǎn)生態(tài)權(quán)益的矛盾。部分群眾把生態(tài)建設(shè)簡單地等同于種草種樹，種草種樹又較為盲目，忽視了植被的地帶性分布規(guī)律和水資源分布狀況。面對(duì)污染現(xiàn)象，迫于生活壓力，只要能得到一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大多數(shù)人表現(xiàn)得較為麻木，缺乏應(yīng)有的生態(tài)意識(shí)。其二，對(duì)生態(tài)環(huán)境競爭力重視不夠。自20世紀(jì)90年代以來，社會(huì)各界對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題已有所認(rèn)識(shí)，但是，客觀地講，對(duì)生態(tài)環(huán)境競爭力的認(rèn)識(shí)明顯滯后。

（四）資金技術(shù)層面

其一，生態(tài)建設(shè)投入不足。就林業(yè)投入機(jī)制而言，國家對(duì)生態(tài)林業(yè)建設(shè)采取補(bǔ)助政策，投資標(biāo)準(zhǔn)僅占林業(yè)建設(shè)實(shí)際投入的30%左右。由于地方財(cái)政配套投入不足，資金短缺嚴(yán)重制約了林種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整。就寧夏污染減排工作而言，寧夏環(huán)保投入增長率低于同期經(jīng)濟(jì)增長率。2013年寧夏R&D經(jīng)費(fèi)投入占GDP的0.82%，遠(yuǎn)低于全國1.99%的水平。就節(jié)水型社會(huì)建設(shè)而言，寧夏是全國第一個(gè)以省為單位建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的省份，但是缺少專項(xiàng)投資。其二，科技支撐力量不夠。就林業(yè)建設(shè)而言，專業(yè)人員缺失、技術(shù)斷層現(xiàn)象較為普遍，一些常規(guī)技術(shù)得不到有效普及，新技術(shù)、新材料的應(yīng)用更是少之又少。就污染減排工作而言，專業(yè)科技人員嚴(yán)重短缺、技術(shù)創(chuàng)新滯后的局面長期沒有根本改觀，嚴(yán)重制約著產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代的步伐。由于技術(shù)保障跟不上，企業(yè)難以建立起綠色產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)者偏好等市場信息網(wǎng)絡(luò)，綠色營銷活動(dòng)嚴(yán)重滯后。

（五）制度機(jī)制層面

其一，事前預(yù)防類制度不完善。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在著所有權(quán)主體不清晰、土地承包經(jīng)營權(quán)不完整、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨一定困難、宅基地處分權(quán)殘缺等問題。國土空間開發(fā)保護(hù)制度存在著各類國土空間開發(fā)保護(hù)規(guī)劃地位不協(xié)調(diào)、國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系不完善、生態(tài)紅線制度呈現(xiàn)出明顯的“部門化”特征等問題。其二，行為管制類制度不完善。排污許可制度存在著排污許可證的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、分配沒有走向市場化、排污許可制度與其他管理制度銜接不理想等問題。污染物排放總量控制制度存在著監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制不健全的問題。其三，影響誘導(dǎo)類制度不完善。生態(tài)補(bǔ)償制度存在著橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺乏、地方政府配套資金很難落實(shí)到位、社會(huì)資金參與度不高、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用征收混亂、資金使用機(jī)制不透明等問題。其四，事后補(bǔ)救類制度不完善。環(huán)境公益訴訟制度中存在著專門的環(huán)保法庭尚未設(shè)立、訴訟原告主體范圍狹小、環(huán)境訴訟規(guī)則供應(yīng)不足、司法人員素質(zhì)有待提高等問題。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制尚未真正建立。

三、提升寧夏生態(tài)環(huán)境競爭力的對(duì)策建議

（一）生態(tài)建設(shè)必須遵循自然規(guī)律，把握水資源利用的度

其一，遵循自然規(guī)律，走出生態(tài)建設(shè)的誤區(qū)。首先，協(xié)調(diào)自然力與人力的關(guān)系，走出過于注重“人力”而忽視“自然力”的誤區(qū)，恢復(fù)合理的植被覆蓋度。風(fēng)洞實(shí)驗(yàn)?zāi)M和大量的野外觀測表明，當(dāng)植被覆蓋度達(dá)到30%以上時(shí)，土壤風(fēng)蝕就基本消失[3]。生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)不能只看植被覆蓋率，也要看生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性及結(jié)構(gòu)功能的完善程度。因此，寧夏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，從過去的“造、封、飛”措施轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮w、封、造”模式，利用大自然的自然修復(fù)功能，順應(yīng)和遵循自然規(guī)律。其次，協(xié)調(diào)防與治的關(guān)系，走出過于注重“治”而忽視“防”的誤區(qū)，避免陷入“荒漠化—植樹造林—過度消耗水資源—荒漠化”的惡性循環(huán)和泥淖之中。其二，把握水資源利用的度。生態(tài)建設(shè)一定要量水而行，循序漸進(jìn)。以荒漠化防治為例，速度過快，極有可能是在耗竭了有限水資源情況下達(dá)到一種短期“人進(jìn)沙退”的表象。速度過慢，則無形中使人類的生存空間逐步縮小，人類將處于非常被動(dòng)的處境。因此，在水資源有限的情況下，荒漠化防治應(yīng)注意兩個(gè)問題：一是量中求質(zhì)，二是質(zhì)中求量。

（二）明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型方向，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)

在明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向內(nèi)涵發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色低碳、智能制造轉(zhuǎn)型的前提下，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，探索綠色經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，加快特色園區(qū)建設(shè)，打造綠色經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)，加強(qiáng)節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)。其一，限制和淘汰并舉，延伸和發(fā)展并重。限制鐵合金、電石、電解鋁等能耗高、產(chǎn)出低、污染重的產(chǎn)業(yè)，淘汰一批落后產(chǎn)能。延伸產(chǎn)業(yè)鏈，重點(diǎn)延伸石油化工、新型煤化工、鋁鎂合金產(chǎn)業(yè)鏈，重點(diǎn)發(fā)展葡萄酒、輕紡、機(jī)械裝備、汽車、電子信息、新能源產(chǎn)業(yè)。其二，借擴(kuò)大內(nèi)需之機(jī)發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。內(nèi)需有多種層次，包括消費(fèi)性內(nèi)需和生產(chǎn)性內(nèi)需。生態(tài)保護(hù)、節(jié)能減排都屬于生產(chǎn)性內(nèi)需。這些需求能促進(jìn)、引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳節(jié)能技術(shù)，能創(chuàng)造有效的綠色供給。環(huán)保供給通過以供拉需這個(gè)途徑，引導(dǎo)消費(fèi)者從傳統(tǒng)消費(fèi)向綠色消費(fèi)轉(zhuǎn)變，從而為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供綠色推力。

（三）針對(duì)不同主體，突出生態(tài)意識(shí)教育的重點(diǎn)和途徑

其一，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，生態(tài)意識(shí)教育要突出決策科學(xué)性。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)意識(shí)教育，要促使領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，具備戰(zhàn)略眼光，樹立生態(tài)建設(shè)也是一種經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的理念，樹立生態(tài)建設(shè)也是優(yōu)化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。一是應(yīng)將生態(tài)文明教育列入各類干部培訓(xùn)計(jì)劃中。二是生態(tài)文明建設(shè)研修班要重點(diǎn)調(diào)訓(xùn)寧夏各市縣主要領(lǐng)導(dǎo)。其二，對(duì)企業(yè)法人的生態(tài)意識(shí)教育要突出“社會(huì)責(zé)任性”。企業(yè)主管部門必須定期對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，使其主動(dòng)承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的教育必須以相應(yīng)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)的完善為基礎(chǔ)，突出法治的作用，德治和法治結(jié)合起來，教育的作用才能充分體現(xiàn)。其三，對(duì)普通民眾的生態(tài)意識(shí)教育要突出廣泛參與性。要大力加強(qiáng)政治教育和環(huán)境教育，明確公眾在環(huán)境保護(hù)中的主體地位和利益相關(guān)者意識(shí)，培養(yǎng)公眾的生態(tài)生態(tài)科學(xué)、生態(tài)道德、生態(tài)消費(fèi)、生態(tài)法制意識(shí)。一是發(fā)揮宣傳教育在生態(tài)文明建設(shè)中的先行作用。二是根據(jù)大、中、小學(xué)不同特點(diǎn)，在課堂教材中增加生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，使之成為思想道德教育的組成部分。

（四）加大生態(tài)建設(shè)投入力度，加快技術(shù)推廣和技術(shù)創(chuàng)新

其一，建議國家實(shí)行區(qū)域差異化造林補(bǔ)貼政策。鑒于寧夏在全國所處的重要生態(tài)地位，建議提高對(duì)西北干旱半干旱地區(qū)造林投入標(biāo)準(zhǔn)，加大生態(tài)脆弱區(qū)退耕還林還草力度，擴(kuò)大對(duì)特色優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼。其二，加大林業(yè)技術(shù)推廣力度。應(yīng)高度重視林業(yè)科技應(yīng)用研究、先進(jìn)適用技術(shù)推廣和林業(yè)科技示范園區(qū)建設(shè)。加強(qiáng)干旱地區(qū)造林、荒漠化治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)及葡萄、枸杞等林產(chǎn)品深加工等關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)攻關(guān)，大力推廣新技術(shù)、新裝備、新工藝，解決制約林業(yè)建設(shè)的技術(shù)瓶頸，切實(shí)提高林業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力。其三，積極開展科技創(chuàng)新專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。實(shí)施重大科技攻關(guān)，重點(diǎn)加強(qiáng)能源化工、先進(jìn)裝備、生物醫(yī)藥、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新。

（五）循序漸進(jìn)，完善生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度

其一，完善事前預(yù)防類制度。針對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，一是將農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體確定為村級(jí)以上的集體；二是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的多樣化操作；三是建立土地流轉(zhuǎn)市場或土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，借助市場力量或第三方組織的力量，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置；四是從法律、法規(guī)層面對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等進(jìn)行細(xì)化界定，在此基礎(chǔ)上，加大執(zhí)法力度，打擊侵害土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的行為，維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行秩序。針對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)制度，一是逐步推行國土空間規(guī)劃立法，嚴(yán)格土地用途管制；二是構(gòu)建分工明確的國土空間開發(fā)保護(hù)的制度體系，明確各市縣在國土空間保護(hù)中的作用，并逐步將國土空間規(guī)劃延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至行政村；三是規(guī)定各類空間性規(guī)劃制度的協(xié)商程序，設(shè)立專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商制度，建設(shè)依托各種技術(shù)的國土空間規(guī)劃監(jiān)測和協(xié)調(diào)技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)制度的規(guī)范化；四是把扶貧政策、財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、人口政策、農(nóng)業(yè)政策、環(huán)境政策等一系列區(qū)域發(fā)展政策整合起來，以避免分散投資和重復(fù)投資；五是完善生態(tài)紅線制度，科學(xué)界定生態(tài)紅線劃定的空間范圍，嚴(yán)防各部門“跑馬圈地”。

其二，完善行為管制類制度。針對(duì)排污許可制度，一是加強(qiáng)排污許可制度建設(shè)的立法步伐，就排污許可制度的適用范圍、排污許可的實(shí)施主體、排污許可證的申請(qǐng)條件、排污許可證的聽證與信息公開、排污許可證的審批與頒發(fā)、監(jiān)督與法律責(zé)任等方面做出嚴(yán)格規(guī)定；二是統(tǒng)一排污許可證的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)建立一套既符合減排總量目標(biāo)控制要求，又能促使排污主體各項(xiàng)污染物達(dá)到最大減排效率的核發(fā)指標(biāo)，對(duì)新建污染源、現(xiàn)有污染源排污量進(jìn)行全面核發(fā)；三是應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、污染物排放總量控制制度、排污權(quán)交易制度、排污收費(fèi)制度等環(huán)境管理制度的有效銜接。針對(duì)污染物排放總量控制制度，一是健全污染物排放總量控制制度立法，就污染物排放總量控制的目標(biāo)、指標(biāo)、重點(diǎn)污染物的種類和范圍等方面作出規(guī)定。二是區(qū)別對(duì)待不同區(qū)域內(nèi)的污染物允許排放容量，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)總量、環(huán)境狀況和生態(tài)價(jià)值分配排污指標(biāo)。三是強(qiáng)化政府責(zé)任。應(yīng)將污染物總量控制作為重要指標(biāo)列入各級(jí)政府官員政績考核內(nèi)容，與相應(yīng)的行政責(zé)任掛鉤，加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行。

其三，完善影響誘導(dǎo)類制度。針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度，一是將現(xiàn)行的草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)、生態(tài)管護(hù)公益崗位、公益林、天然林等生態(tài)補(bǔ)償政策與保護(hù)責(zé)任、保護(hù)效果相掛鉤；二是積極開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償、濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)工作；三是將“十二五”生態(tài)移民遷出區(qū)設(shè)立為生態(tài)恢復(fù)集中連片特區(qū)，爭取將六盤山地區(qū)列入全國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)地區(qū)；四是在提高公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，在未遷走的農(nóng)戶中開展“培育一戶一產(chǎn)業(yè)工人”的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“培養(yǎng)一人，就業(yè)一家，帶動(dòng)一家”，鼓勵(lì)農(nóng)戶建設(shè)家庭林場，并將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榱謽I(yè)產(chǎn)業(yè)工人。在此基礎(chǔ)上，以個(gè)人和政府共同承擔(dān)的模式，繳納林業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)；五是運(yùn)用市場機(jī)制，建立生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目評(píng)級(jí)制度和社會(huì)參與的生態(tài)融資機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)資金來源的穩(wěn)定性與多樣化；六是健全生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制。

其四，完善事后補(bǔ)救類制度。針對(duì)環(huán)境公益訴訟制度，一是對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格做出變通規(guī)定，將其擴(kuò)張為：檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)、民間環(huán)境保護(hù)組織以及公民。二是建立專門的環(huán)境審判庭。在條件成熟時(shí)，設(shè)立區(qū)域環(huán)境法院。三是建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。 針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，通過目標(biāo)責(zé)任考核制度追究個(gè)人的環(huán)境責(zé)任。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建議先從林業(yè)、土地、流域等單個(gè)領(lǐng)域入手，建立相應(yīng)的能反映上述自然資源資產(chǎn)基本情況的核算體系。環(huán)境考核周期應(yīng)與發(fā)展規(guī)劃周期相一致。

參考文獻(xiàn)：

[1]李建平，李閩榕，等.中國省域環(huán)境競爭力發(fā)展報(bào)告（2009-2010）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

[2]李建平，李閩榕，等. 《十二五中期中國省域環(huán)境競爭力發(fā)展報(bào)告（2014版）/環(huán)境競爭力綠皮書》[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[3]李鳴岡.鐵路兩側(cè)流沙固定的原理和措施[M].流沙治理研究.銀川：寧夏人民出版社，1980.