首例行政壟斷“民告官”

董曉寒

一直備受業(yè)界高度關注的中國首例行政壟斷行政訴訟——深圳市斯維爾科技有限公司（下稱斯維爾）訴廣東省教育廳涉嫌行政壟斷一案，二審在5月28日公開審理，截至本刊截稿，最終審判結果尚未公開，一審中省教育廳被判違法。

北京大學經(jīng)濟法研究所所長盛杰民教授表示，無論該案最終審理的結果如何，作為首例行政壟斷“民告官”案件，其重要意義不言自明。本案中涉及到的如何認定“行政壟斷行為”？對“規(guī)范性文件、政策”等抽象行政行為，是否可以提起反壟斷訴訟？這些問題都是行政壟斷問題中最具爭議的焦點。

無獨有偶，6月2日，國家發(fā)改委網(wǎng)站通報了一起被查處的涉壟斷行為：“云南省通信管理局違反《反壟斷法》濫用行政權力排除限制競爭被依法糾正?！弊鳛樾袠I(yè)的主管部門，竟無意間成了壟斷的“推手”。

三起公開案件

早在2009年，云南省通信管理局牽頭組織4家主要電信運營商——中國移動通信集團云南分公司、中國電信股份有限公司云南分公司、中國聯(lián)合網(wǎng)絡通信有限公司云南分公司和中國鐵通集團有限公司云南分公司，經(jīng)過多次會議協(xié)商，于2009年底達成《云南基礎電信運營企業(yè)規(guī)范各類贈送活動的協(xié)議》（下稱《協(xié)議》）。

《協(xié)議》對4家電信運營商開展相關贈送活動的內(nèi)容、額度、頻次等進行了約定，包括各企業(yè)均不得采取“無預存話費”、“無保底消費”或“無在網(wǎng)時限”等方式開展贈送活動。同時還規(guī)定，若出現(xiàn)違反《協(xié)議》行為，其他電信運營商可以向云南省通信管理局申告。云南省通信管理局在確認后下發(fā)整改通知書，責令相關企業(yè)進行整改。

“這些電信運營商原本是直接競爭關系，推出促銷活動是市場競爭重要手段。云南省通信管理局的一系列行為，顯然已經(jīng)構成了濫用行政權力，排除、限制競爭?！币晃恢槿耸肯颉吨袊?jīng)貿(mào)聚焦》介紹，在2008年實施的《反壟斷法》中，有專列一章說明“濫用行政權力，排除、限制競爭”。

《反壟斷法》明確規(guī)定：行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭，包括“濫用行政權力，強制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為”的行為。

在云南省發(fā)改委的督促下，云南省通信管理局進行了整改，并停止相關做法。此外，4家參與協(xié)議的電信運營商被處以罰款，共計1318萬元。

事實上，這已經(jīng)是國家發(fā)改委通報的第3起行為。去年9月，國家發(fā)改委稱接到韓國駐華大使館舉報：河北對本地客運企業(yè)實施優(yōu)惠政策，過路過橋費打“對折”，但其他省份客運企業(yè)跨省運輸無權享受，包括一家在天津的中韓合資企業(yè)。河北省政府成為首個遭“反壟斷調(diào)查”的省級行政機關。

去年11月，《經(jīng)濟半小時》曝光山東省交通運輸廳規(guī)定：“兩客一?！避囕v（從事旅游的包車、三類以上班線客車和運輸危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛）、重型載貨汽車和半掛牽引車必須到當?shù)亍熬磐ü尽苯y(tǒng)一安裝導航，售價3000元左右（市場價500-1000元），若自己安導航無法入網(wǎng)，則無法進行年審。

在國家發(fā)改委網(wǎng)站上，本刊記者看到這兩起行政壟斷行為已被糾正，河北省交通運輸廳、物價局和財政廳聯(lián)合發(fā)文稱，與河北省客運班車互營對開的外?。ㄊ?、區(qū)）籍客運班車，同樣享受半價優(yōu)惠。山東省交通廳則已全面放開監(jiān)控平臺接入和終端設備進入，并廢除了相關價格規(guī)定。

在中國首例行政壟斷行政訴訟中，廣東省教育廳在2014年全國職業(yè)院校技能大賽廣東省選拔賽“工程造價基本技能賽項”比賽中（下稱省賽），指定使用廣聯(lián)達股份軟件有限公司（下稱廣聯(lián)達）的軟件程序。廣聯(lián)達被列為此次訴訟的第三人。

“隨著《反壟斷法》的實施，這兩年，涉及壟斷、行政壟斷的案件都比較多，這對中國經(jīng)濟環(huán)境的建設來說是一件好事，說明保護競爭的意識也越來越強?！狈磯艛喾▽W專家王曉曄如是說。

量度需謹慎

“其實，河北省政府只是被曝光的第一家遭‘反壟斷調(diào)查的行政機關，在此之前，也有幾起調(diào)查，”上述知情人士透露，“考慮到政府形象，以及《反壟斷法》中僅要求‘可以向社會公布，而不是‘必須向社會公布，那么當這些行為被糾正后，事情就告一段落了?！?/p>

十八屆三中全會提出，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。為了發(fā)揮這些案件的示范效應，自去年起陸續(xù)公布了3起案件。知情人士表示，由于此前各地方政府追求GDP效益，出臺了便利本地發(fā)展的政策?！霸趫?zhí)法過程中，實際上考量的是社會公共利益，這些政策有沒有違背建立全國統(tǒng)一市場的要求?！?/p>

上述知情人士坦言，在調(diào)查過程中，會與行業(yè)的主管部門交換意見?！氨热缭谠颇鲜⊥ㄐ殴芾砭值陌咐校誀款^組織簽訂《協(xié)議》，是為了落實工信部的要求，工信部的一個文件中要求，規(guī)范違法違規(guī)使用贈送的行為。然而，文件并沒有界定違法違規(guī)的定義。于是，執(zhí)法部門轉(zhuǎn)而向工信部調(diào)查，看這個《協(xié)議》背后有沒有更多的合理性，產(chǎn)生一定的社會公共利益來彌補對限制競爭的損害。”

在調(diào)查過程中，如何與行業(yè)主管部門達成平衡，對于反壟斷執(zhí)法機構無疑是一大難題?！捌鋵崳鞴懿块T、包括地方的主管部門在調(diào)查中都很支持、非常配合。之所以會出現(xiàn)濫用行政權力，排除、限制競爭行為，很多情況不是有意為之?！鄙鲜鲋槿耸客嘎?。

“云南省通信管理局作為行業(yè)主管部門，考慮的是行業(yè)利益。山東省交通廳的行為則是歷史的原因，山東省規(guī)定安裝車載導航是早在2004年就開始了的，當時委托了下屬的研究院建立車輛動態(tài)信息公共監(jiān)控平臺，之后由于國企改制，研究院改成了民營企業(yè)，但依舊延續(xù)合作?！敝槿耸拷榻B，盡管有歷史的原因，但隨著社會的需要，平臺必須公開。

而在河北省政府的案例中，之所以會出現(xiàn)“對本地客運企業(yè)實施半價優(yōu)惠政策”，“是因為目前正在推行的京津冀一體化，原本河北省交通廳的車型標準與交通部的不一樣，現(xiàn)在為了統(tǒng)一標準，河北省的車型標準需要提高，收費標準也就隨之上升了，對于客運班車來說，負擔基本加重了50%。”半價優(yōu)惠的政策也就不難理解了。

且行且探索

國務院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院教授黃勇表示，近日發(fā)改委反壟斷局局長許昆林透露，下一階段反壟斷調(diào)查工作重點將是濫用行政權力，排除、限制競爭和地方保護主義。

“目前，對于行政壟斷也有很多爭議，比如在首例行政壟斷行政訴訟中，雙方對行政壟斷的定義就有很激烈的爭辯?！卑讣?，省教育廳認為，此次省賽使用廣聯(lián)達軟件作為參賽平臺并未損害參賽院校和其他軟件企業(yè)的利益。此次比賽只是由高職院校自愿參加的一次技能賽事，并未干涉到日常教學使用軟件的選擇權，所以未影響到軟件產(chǎn)品市場的競爭秩序。

廣聯(lián)達認為，省教育廳選用廣聯(lián)達軟件的行為實質(zhì)是賽事組織行為，而非干預市場，不具有排除、限制競爭的目的和動機，客觀上也不具備排除、限制競爭的后果。廣聯(lián)達為省賽提供軟件產(chǎn)品是以公益為目的，都是無償提供，不屬于競爭市場。省教育廳對賽前和賽后的軟件計量市場沒有做出任何指定性的要求，不存在排除限制競爭的情形。

斯維爾代理律師魏士廩指出，根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，判斷行政行為是否構成行政壟斷？是否“造成排除、限制競爭結果”并非判斷要素，關鍵是看是否“濫用行政權力”。依據(jù)行政訴訟法規(guī)定“行政機關應對自己的具體行政行為負有舉證責任”，認定省教育廳對自己“指定獨家參賽軟件”行為不能提供證據(jù)證明其合法性，為此教育廳構成“濫用行政權力”。

不過，在上述知情人士看來，判斷行政行為是否屬于行政壟斷，“濫用行政權力，但沒有造成‘排除、限制競爭效果的，不屬于行政壟斷。但如果地方政府正在一些改革領域內(nèi)做探索，盡管改革的方向明晰，但具體細則尚未出臺，那么這些探索是否需要規(guī)制？這個問題值得探討。”

另外，規(guī)制的權力在誰手上？《反壟斷法》規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。而在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務院主管部門的業(yè)務指導或者領導。

當反壟斷法執(zhí)法機構針對的行政部門涉及各行各業(yè)，容易引起行政秩序的混亂。僅有建議權，是否足以規(guī)制行政部門亦是一大爭論焦點。“執(zhí)法機關對行政壟斷案件只有建議權，而沒有處罰權，這種制度的可行性和有效性值得討論?！庇新蓭熛蛴浾咧赋觯骸澳壳皥?zhí)法機構有認定違法與否的權力，也有公開案件的權力，這是否足以保證對行政壟斷行為的規(guī)制有待探討?！?/p>

目前對行政壟斷行為的執(zhí)法都只是事后監(jiān)管，如何通過制度設計，來防范行政機關出現(xiàn)壟斷行為，更是長期需要研究的問題。