未經(jīng)村集體民主程序簽訂的租賃合同效力分析

劉繼承　王欣亮　向春蘭

法律并未直接明確地規(guī)定沒有經(jīng)過村民民主審議程序的租賃合同就是無效的，但司法實(shí)踐中，法院基于社會(huì)效果、維穩(wěn)等因素最終判決認(rèn)定租賃合同無效的判例卻較多。下面筆者從一則案例說起，主要討論村集體民主程序?qū)ψ赓U合同效力的影響。

一、案情簡(jiǎn)介和法院判決

蔡枝滔等村民訴廣州溪頭風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃有限公司租賃合同糾紛一案，先后由廣東省從化市人民法院和廣州市中級(jí)人民法院審理。2011年7月10日，村委會(huì)在未經(jīng)村民會(huì)議及村民代表會(huì)議討論決議的情況下，以村委會(huì)的名義與規(guī)劃公司簽訂《房屋租賃合同》（規(guī)劃公司蓋章日期為2011年9月30日），約定鑒于蔡氏古堡原租戶違約拖欠租金多年，已造成甲方（村委會(huì)）重大經(jīng)濟(jì)損失，甲方?jīng)Q定終止原租約，并委托乙方收回蔡氏古堡的使用權(quán)，并將位于從化市良口鎮(zhèn)溪頭村的蔡氏古堡及附屬庭院房舍出租給規(guī)劃公司，期限自2011年10月1日起至2031年9月30日止，租金為4000元/年，以及其它相關(guān)的權(quán)利義務(wù)。蔡枝滔等村民得知后，認(rèn)為未經(jīng)村民會(huì)議集體討論決議，該合同將會(huì)損害村民的合法權(quán)益，遂向廣東省從化市人民法院提起本案訴訟，請(qǐng)求判令村委會(huì)與規(guī)劃公司簽訂的《房屋租賃合同》無效。

一審法院認(rèn)為案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)有二：第一，關(guān)于原告是否適格。集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占和破壞，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。因此，蔡枝滔等106個(gè)村民認(rèn)為村委會(huì)、規(guī)劃公司所簽訂的租賃合同侵害了其合法的權(quán)益，有權(quán)向法院提起訴訟，并不存在主體資格不適的問題；第二，關(guān)于合同效力問題。《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第五十九條第二款規(guī)定，“下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；……”?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定，“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：……（八）以借貸、租賃或者其他方式處分集體財(cái)產(chǎn)；……”。因上述合同違反了該民主程序，故對(duì)蔡枝滔等106個(gè)村民提出確認(rèn)村委會(huì)、規(guī)劃公司簽訂的《房屋租賃合同》無效的訴訟請(qǐng)求，予以支持。

二審法院認(rèn)為原審確認(rèn)租賃合同無效并無不當(dāng)，本院予以維持。此外，二審法院認(rèn)為規(guī)劃公司對(duì)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中的規(guī)定屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，而不是效力性的強(qiáng)制性規(guī)定，屬于其單方面的解讀。二審法院最終維持原判。

二、如何區(qū)分效力性與管理性強(qiáng)制性規(guī)定

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（二）》將強(qiáng)制性規(guī)定區(qū)分為效力性強(qiáng)制性規(guī)定和管理性強(qiáng)制性規(guī)定，違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效，而違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定則只是對(duì)違反者加以制裁，但并不否認(rèn)合同效力。

在2013粵高法審監(jiān)民提字第53號(hào)湛江市東海島實(shí)驗(yàn)區(qū)東簡(jiǎn)鎮(zhèn)某村村民小組與吳某農(nóng)村土地承包合同糾紛案中，法院認(rèn)為，“某村違反民主議定原則發(fā)包林地給吳某經(jīng)營(yíng)，依法屬違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定，而不屬違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定，故合同有效”。而在本案中，法院卻認(rèn)為，“規(guī)劃公司認(rèn)為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中的規(guī)定屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，而不是效力性的強(qiáng)制性規(guī)定，屬于其單方面的解讀，本院不予采信”。同樣是有關(guān)處置集體財(cái)產(chǎn)合同效力的案件，同樣為廣東省法院審理，卻有著截然不同的判決結(jié)果。由此可見，對(duì)于如何區(qū)分效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定，在目前暫無法律明確規(guī)定的情況下一般為法院的自由裁量權(quán)。

那么，我們應(yīng)如何區(qū)分效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定呢？筆者提供參考方法如下：第一，明確規(guī)定違反強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效的，屬于效力性規(guī)定；第二，雖然沒有規(guī)定違反導(dǎo)致合同無效，但違反該規(guī)定的合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，屬于效力性規(guī)定；第三，如果是為了實(shí)現(xiàn)管理的需要而設(shè)置的，則屬于管理性規(guī)定；第四，效力性規(guī)定主要針對(duì)行為內(nèi)容，而管理性規(guī)定主要限制主體的行為資格。審判實(shí)踐中常見的諸如《中華人民共和國(guó)公司法》關(guān)于公司經(jīng)營(yíng)范圍的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地產(chǎn)中介需取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的規(guī)定等，均屬于管理性規(guī)定。但是對(duì)上述判斷標(biāo)準(zhǔn)要綜合運(yùn)用，如金融、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)關(guān)于營(yíng)業(yè)范圍的強(qiáng)制性規(guī)定，雖然調(diào)整對(duì)象主要是主體資格，但由于此類主體是否有相應(yīng)的資質(zhì)多涉及社會(huì)公共利益與市場(chǎng)秩序，因此應(yīng)認(rèn)為是效力性規(guī)定。

三、未經(jīng)村民民主程序的租賃合同效力定性

首先，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》并非效力性強(qiáng)制性規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》規(guī)定，“有下列情形之一的，合同無效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。這里的“強(qiáng)制性規(guī)定”是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。而二審法院判決認(rèn)定涉案租賃合同無效所適用的法律是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，也就是說，二審法院認(rèn)為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定的“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：……（八）以借貸、租賃或者其他方式處分集體財(cái)產(chǎn)”屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，筆者不予認(rèn)可，筆者認(rèn)為該法僅是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，具體理由將在下文中予以解釋。

其次，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》并未明確規(guī)定未經(jīng)過民主程序的合同無效?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定，“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營(yíng)方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)。法律對(duì)討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。很明顯，該條文并沒有規(guī)定未經(jīng)過村民會(huì)議程序的合同無效。然而本案中法院卻直接適用該法認(rèn)定涉案合同無效，筆者認(rèn)為有失妥當(dāng)。

再次，《中華人民共和國(guó)合同法》規(guī)定，“有下列情形之一的，合同無效：……（四）損害社會(huì)公共利益”。所謂“社會(huì)公共利益”，即不特定多數(shù)人的利益。而本案中所涉村民的利益，則為特定多數(shù)人的利益，不屬于社會(huì)公共利益，因此規(guī)劃公司與村委會(huì)簽訂的合同也并沒有因“損害社會(huì)公共利益”而無效。

結(jié)合到本案中，筆者認(rèn)為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》更大程度著重國(guó)家對(duì)村民委員會(huì)的管理，屬于對(duì)村民委員會(huì)的行為的調(diào)整規(guī)范，并不涉及到其他民事主體，更未涉及到村民委員會(huì)與其他民事主體之間的民事合同的效力問題。因此，筆者認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，不能以該法作為認(rèn)定民事合同效力的法律依據(jù)。

然而，筆者隨機(jī)抽取了廣東省內(nèi)部分法院審理的沒有經(jīng)過村民會(huì)議討論而處置集體財(cái)產(chǎn)的合同效力的案件，從2004年到2014年的55個(gè)案件樣本中，只有3個(gè)案件是認(rèn)定合同有效（且為農(nóng)業(yè)承包合同而非租賃合同），即94%的該類案件在廣東省內(nèi)目前的司法實(shí)踐中均是被認(rèn)定為合同無效的，包括本案。

筆者分析，司法實(shí)踐與理論出現(xiàn)上述悖論的原因很可能是由于村民集體財(cái)產(chǎn)處分案件多為金額大、人員多的群體性事件，處理稍有不慎，社會(huì)影響就非常大，進(jìn)而使得法院的維穩(wěn)壓力較大。因此在司法審判實(shí)踐中，法院基于實(shí)際社會(huì)效果、對(duì)更多利益體的保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定等因素，多認(rèn)定沒有經(jīng)過村民民主程序的租賃合同無效。

四、小結(jié)

承租人承租前應(yīng)要求村委會(huì)出具租賃物業(yè)事宜已經(jīng)履行民主程序的證據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》均規(guī)定了村委會(huì)處分集體財(cái)產(chǎn)需經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理，否則違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，合同無效。由此可見，承租人在承租農(nóng)村集體物業(yè)時(shí)，對(duì)該物業(yè)的出租是否已經(jīng)履行民主程序負(fù)有謹(jǐn)慎注意義務(wù)。因此，承租人在承租前應(yīng)要求村委會(huì)出具租賃物業(yè)已經(jīng)履行民主程序的證據(jù)，對(duì)村委會(huì)是否有權(quán)處分集體財(cái)產(chǎn)保持應(yīng)有的謹(jǐn)慎，確保合同有效。

對(duì)尚未履行民主程序的農(nóng)村集體物業(yè)租賃合同的補(bǔ)正措施。若承租人簽訂租賃合同時(shí)農(nóng)村集體物業(yè)尚未履行民主程序，則其面臨著合同無效的風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，可對(duì)無效合同予以補(bǔ)正。所謂無效合同的補(bǔ)正，是指當(dāng)事人所簽訂的合同違反了法律禁止性規(guī)定，導(dǎo)致合同不能滿足有效條件，當(dāng)事人可以通過事后補(bǔ)正來使合同滿足有效的條件，促使合同有效。就農(nóng)村集體物業(yè)租賃合同的補(bǔ)正，主要有以下幾種措施：第一，重新召開村民會(huì)議，投票表決農(nóng)村集體物業(yè)租賃事宜；第二，根據(jù)村委會(huì)的議事規(guī)則或章程規(guī)定的補(bǔ)正手續(xù)進(jìn)行補(bǔ)正；第三，讓村民代表在村委會(huì)的資產(chǎn)報(bào)告或財(cái)務(wù)報(bào)表上簽字；第四，由村委會(huì)出具承諾函，書面明確由其自行承擔(dān)合同無效的法律后果。

訴訟時(shí)應(yīng)確保能夠取得的證據(jù)都已在舉證期限前提交法院?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第四十三條第一款規(guī)定，“當(dāng)事人舉證期限屆滿后提供的證據(jù)不是新的證據(jù)的，人民法院不予采納”。那么，何為“新證據(jù)”呢？法律規(guī)定，二審程序中的新證據(jù)包括：一審?fù)徑Y(jié)束后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)；當(dāng)事人在一審舉證期限屆滿前申請(qǐng)人民法院調(diào)查取證未獲準(zhǔn)許，二審法院經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許并依當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)。本案中，規(guī)劃公司在二審審理期間提交了其與村委會(huì)簽訂的《房屋交接備忘錄》、《公證書》、存款歷史交易明細(xì)清單等，因該證據(jù)均可在一審期間取得，故不屬于新證據(jù)的范疇，二審法院不予接納。

綜上，為避免承擔(dān)舉證不能的不利后果，當(dāng)事人應(yīng)重視舉證期限，確保能夠取得的證據(jù)都已在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交法院。同時(shí)承租人應(yīng)特別注意無效合同補(bǔ)正后相關(guān)證據(jù)的保存問題。

李求軍/責(zé)任編輯