合理構(gòu)建農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制分析

龍艷芳

[摘 要]隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)農(nóng)、農(nóng)地荒置的現(xiàn)象早已所見不鮮。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的利用、提高農(nóng)村人口的經(jīng)濟(jì)效益、改善農(nóng)民的生存條件，一直是我國(guó)“三農(nóng)”問題所關(guān)注的。信托制度在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，招商引資、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；蜑檗r(nóng)民構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)上有著建設(shè)性的意義?？偨Y(jié)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建合理的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；信托；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

[中圖分類號(hào)]F323.211 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）07 — 0098 — 02

農(nóng)村土地信托是指農(nóng)民人基于自愿、依法、有償?shù)那疤嵯聦⑼恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托機(jī)構(gòu)，由信托公司按照受托人意愿，以自己的名義為委托人的利益而進(jìn)行處置。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展蓬勃發(fā)展，農(nóng)村大量的勞動(dòng)力棄耕棄荒進(jìn)城務(wù)農(nóng)，農(nóng)地荒置現(xiàn)象嚴(yán)重，土地?zé)o法得到充分利用。2014年中共國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確了在落實(shí)土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的前提下放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

一、我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

一種是由政府出資組織構(gòu)建信托機(jī)構(gòu)。我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)多年來一直是由政府出資建立的信托平臺(tái)來進(jìn)行的，如“浙江紹興”、“湖南益陽”、“福建沙縣”等，紹興模式是由政府設(shè)立信托服務(wù)中心，盤活農(nóng)戶的土地，招商引資，對(duì)土地進(jìn)行集約化的經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶可獲得務(wù)工收入、地租和政府補(bǔ)貼三者收入，提高了村民的收入、改善其生活質(zhì)量。益陽模式則主要通過由政府出資成立建立土地信托托管中心和土地信托流轉(zhuǎn)基金來促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民獲取固定收益，還為托管中的運(yùn)行提供資金，為農(nóng)民繳納醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)。2015年四川眉山市東坡區(qū)通過實(shí)行政府主導(dǎo)、農(nóng)民自愿、市場(chǎng)運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)連片、規(guī)模發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)控制的經(jīng)營(yíng)模式，成立國(guó)有獨(dú)資的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)有限公司，開展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，使全區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到26萬畝、流轉(zhuǎn)率高達(dá)36%。另一種是民間信托公司參與農(nóng)村土地的信托流轉(zhuǎn)。這是從2013年中信信托加入安徽宿州信托計(jì)劃開始的，之后北京信托也開始進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。中信信托與北京信托兩者信托的模式不同，這種新型的土地流轉(zhuǎn)方式得到金融界的廣泛關(guān)注。

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐主要有以下相同點(diǎn)：（1）委托主體農(nóng)戶對(duì)信托財(cái)產(chǎn)不具有所有權(quán)，土地所有權(quán)屬于國(guó)家和集體。實(shí)際上農(nóng)戶是將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)委托給信托公司管理經(jīng)營(yíng)。（2）信托公司在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，不能改變土地的用途，我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定土地的流轉(zhuǎn)只能流轉(zhuǎn)給有資本用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種植大戶或公司企業(yè)，不可改變土地的農(nóng)業(yè)用途。（3）土地流轉(zhuǎn)具有法定最長(zhǎng)年限，最長(zhǎng)不能超過承包戶剩余的承包期限。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)信托實(shí)踐的啟示：信托模式應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況設(shè)計(jì)，尋找適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的最佳模式設(shè)計(jì)，提高農(nóng)民收入，加快農(nóng)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，吸引多元化資本流入農(nóng)村。

二、農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

（一）與傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式相比

現(xiàn)在農(nóng)村大多數(shù)青壯年都選擇進(jìn)城務(wù)農(nóng)來獲取更高的收益，農(nóng)地作為農(nóng)民滿足自己自足的生產(chǎn)要素大多被荒置。作為傳統(tǒng)的一些土地流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包、租賃、等由于搜尋成本過高等原因，其實(shí)農(nóng)民大多是在自村村民或親戚之間流轉(zhuǎn)，大多不帶來什么經(jīng)濟(jì)收益。而且對(duì)于農(nóng)民的一些頭口租用來獲取微薄收益的很容易引發(fā)權(quán)利爭(zhēng)議，不利于農(nóng)地的保護(hù)與農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。而信托是在自愿、依法、有償?shù)那疤嵯?，土地所有者可以將土地的?jīng)營(yíng)權(quán)按照一定的年限，簽訂協(xié)議委托給受托人經(jīng)營(yíng)管理或使用，但收益歸委托人所有的一種土地流轉(zhuǎn)方式。使農(nóng)民的相較于傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式的高成本搜尋，由于信托機(jī)構(gòu)有其廣大的人脈資源，對(duì)于招商引資等方面有著極大的優(yōu)勢(shì)，利于實(shí)現(xiàn)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，而且其流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，保障了農(nóng)民對(duì)土地享有承包權(quán)的同時(shí)通過經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)收益，放活了土地的流轉(zhuǎn)。而且信托機(jī)構(gòu)有其科學(xué)的管理經(jīng)營(yíng)體制，能夠使土地的流轉(zhuǎn)更為安全有效。

（二）由土地信托流轉(zhuǎn)帶來的潛在優(yōu)勢(shì)

首先信托流轉(zhuǎn)土地一般是流轉(zhuǎn)給一些具有實(shí)力的農(nóng)業(yè)大戶，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)充當(dāng)中介，降低土地流轉(zhuǎn)交易成本，利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?。而且農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)需要大量的勞動(dòng)力，就必然帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，對(duì)于農(nóng)民而言就又多了一份收入。而且農(nóng)地由信托機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)也能帶來良好的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于改善農(nóng)民生活、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，解決“三農(nóng)”問題無疑是一個(gè)有利的舉措。

三、農(nóng)村土地信托轉(zhuǎn)機(jī)制的憂患

第一，農(nóng)民認(rèn)知程度低，對(duì)于這種信托流轉(zhuǎn)土地的參加意愿不是很強(qiáng)烈。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)得以推廣的前提就是農(nóng)民要愿意將自己手上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，然而農(nóng)民很有可能由于對(duì)信托機(jī)構(gòu)的了解程度不足，而不愿將經(jīng)營(yíng)權(quán)委托，那么這無疑對(duì)信托流轉(zhuǎn)是極為不利的。因此有可能政府方面要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳。

第二，《信托法》《物權(quán)法》《土地承包法》等法律對(duì)此規(guī)定尚未完善，農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)目前村土地的信托流轉(zhuǎn)沒有得到明文法律的保護(hù)，還僅是處于試點(diǎn)工作階段，農(nóng)戶的利益存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，不利于信托流轉(zhuǎn)的推廣。而且在土地信托登記制度上沒有明確規(guī)定具體如何辦理登記的手續(xù)，只有在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定上有一些簡(jiǎn)單的規(guī)定，相關(guān)管理機(jī)關(guān)的層級(jí)也很低，實(shí)在不利于土地流轉(zhuǎn)的安全。再次關(guān)于信托公司的主體資格方面也存在爭(zhēng)議?！掇r(nóng)村土地承包法》中有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)只能給具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的受讓方。但是信托土地流轉(zhuǎn)就是農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給信托機(jī)構(gòu)，托機(jī)構(gòu)顯然不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力這個(gè)要求，這就與立法上存在矛盾。

四、合理構(gòu)建土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制

（一）設(shè)計(jì)合理的利益分配與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

我國(guó)目前的土地信托流轉(zhuǎn)尚處于實(shí)踐階段，各方面還不是很規(guī)范，立法方面也不是很完善。為避免土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障交易的安全，設(shè)計(jì)合理的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制十分必要。合理分配利益，需要先明確信托關(guān)系人如農(nóng)戶、政府、信托公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司或養(yǎng)殖種植大戶等的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)民根據(jù)自己的意愿決定是否愿意將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓一定期限，獲取固定收益，無須經(jīng)過政府同意。政府通過機(jī)制引導(dǎo)和政策扶持來幫助農(nóng)戶、信托公司和投資者，為信托流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，使土地的流轉(zhuǎn)變得更為便捷。信托公司統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)土地，將其租給大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，使用土地的經(jīng)營(yíng)公司給付一定的地租，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。信托計(jì)劃出現(xiàn)臨時(shí)資金短缺時(shí)，土地信托公司可以通過發(fā)行相應(yīng)規(guī)模的信托募集資金來周轉(zhuǎn)，如果是嚴(yán)重的情況，應(yīng)及時(shí)停止信托計(jì)劃，將流轉(zhuǎn)的土地返還區(qū)政府。

（二）完善與土地信托流轉(zhuǎn)相關(guān)的立法

第一，制定專門法律規(guī)制。關(guān)于信托業(yè)的有關(guān)立法，我國(guó)只有《信托法》這一立法指導(dǎo)。如今信托業(yè)蓬勃發(fā)展，土地信托流轉(zhuǎn)也正在各個(gè)地方試點(diǎn)，因此必須制定專門的相關(guān)立法來規(guī)制土地信托流轉(zhuǎn)，保障交易的安全，促進(jìn)信托業(yè)的安全發(fā)展。在法律中應(yīng)該對(duì)受托人的資格、委托人的資格等進(jìn)行規(guī)定。以往的“益陽”和“紹興”模式，其信托機(jī)構(gòu)都是由政府出資設(shè)立的，當(dāng)遇上天災(zāi)或者農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)的時(shí)候，政府就需要承擔(dān)對(duì)農(nóng)戶權(quán)益損失的彌補(bǔ)，這也就加大了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)際上由民間信托公司流轉(zhuǎn)通過市場(chǎng)資源配置來調(diào)節(jié)，有利于將風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化。而且信托公司與政府信托機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)上顯然也處于不對(duì)等的地位，無法公平競(jìng)爭(zhēng)。在信托人資格方面，應(yīng)尊重農(nóng)民的自主意愿，只要在合法范圍內(nèi)，可以流轉(zhuǎn)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)的期限不得過長(zhǎng)，不然容易出現(xiàn)關(guān)于承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議。在受益權(quán)的流轉(zhuǎn)上也要進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?，保障農(nóng)民的基本生活。

第二，完善土地信托登記制度。土地信托流轉(zhuǎn)有效開展需要擁有較為健全的信托登記制度。而且在《信托法》規(guī)定設(shè)立信托，應(yīng)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)辦理信托登記。但是我國(guó)目前在《土地管理法》、《森林法》等各自對(duì)登記都有不同主管部門，不利于登記工作的開展。因此應(yīng)確定信托登記機(jī)關(guān)，為方面登記、查詢，建議將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)機(jī)關(guān)同時(shí)為信托登記機(jī)關(guān)，同時(shí)明確受托人登記義務(wù)、登記要求等，保障交易安全。

（三）加強(qiáng)政府引導(dǎo)機(jī)制設(shè)立與政策扶持

首先，政府要在加強(qiáng)土地信托流轉(zhuǎn)宣傳，是農(nóng)民了解、相信并愿意將經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托公司，這也是信托公司得以發(fā)展土地信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的前提。設(shè)立信托流轉(zhuǎn)的信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村土地的價(jià)值進(jìn)行合理的評(píng)估，為農(nóng)戶和信托公司提供咨詢，為流轉(zhuǎn)后糾紛的解決提供幫助，這樣既可以提高土地信托的效率又可以防止土地信托爭(zhēng)議的發(fā)生，保證農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)范而有序地運(yùn)行。這種信托服務(wù)機(jī)構(gòu)與各個(gè)當(dāng)事人的利益密切相關(guān)，因此其登記和設(shè)立應(yīng)該首要嚴(yán)格的規(guī)制，由政府本門來引導(dǎo)。

其次，發(fā)展培育一般農(nóng)戶、種植大戶等。土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)的生存與推廣也有賴于尋找到能進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，因此政府可以通過一些優(yōu)惠政策、扶持一些有市場(chǎng)前景的項(xiàng)目來吸引投資。農(nóng)地進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般需要大量的資金投入，而這對(duì)于投資者來說是一種巨大的負(fù)擔(dān)，因此政府通過建立政策性的金融機(jī)構(gòu)放款對(duì)投資者的信貸要求、適當(dāng)減息等，還可以在財(cái)政上為投資者提供一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等。這樣信托才能推進(jìn)土地快速、大量流轉(zhuǎn)。

土地信托流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)制度中的一種新形式，是我國(guó)信托業(yè)金融的創(chuàng)新產(chǎn)品，是深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制的必然需求，在促進(jìn)地區(qū)的招商引資、促進(jìn)城鄉(xiāng)的一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)上都有實(shí)際成效。但是我國(guó)現(xiàn)有的土地信托流轉(zhuǎn)并未得到確定法律的保護(hù)，我國(guó)應(yīng)完善相關(guān)立法，保障土地流轉(zhuǎn)的安全。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：史煥翔〕