公共政策公共性缺失及公眾有序參與對其治理

桑建泉

[摘 要]促成政府與公眾之間關(guān)系的平衡與和諧是現(xiàn)代政治文明追求的發(fā)展目標(biāo)。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的歷史進程中，公共政策成為政府與公眾之間協(xié)調(diào)和互動的中介。公共性是公共政策的本質(zhì)特征，但現(xiàn)實生活中常常出現(xiàn)公共政策公共性缺失的情形。公眾有序參與公共政策的制定和實施可以有效治理公共政策公共性缺失。公眾有序參與對公共政策的完善及政治文明之發(fā)展具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]公眾有序參與；公共政策公共性缺失；治理

[中圖分類號]D63 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0072 — 02

一、公共政策在現(xiàn)代政治生活中的功能作用

隨著人類政治文明的不斷發(fā)展，民主逐漸成為公眾共識，專制思想及其市場日益式微。在現(xiàn)代社會，政治生活的主題是處理政府與公眾之間的關(guān)系，其目標(biāo)是追求二者關(guān)系的平衡與和諧。按照現(xiàn)代政治學(xué)中社會契約論的觀點，政府與公眾之間的角色關(guān)系可以被抽象為“委托-代理”。作為民意的代理人，政府要處理好與公眾之間的關(guān)系，需要和公眾進行必要溝通。在雙向互動的過程中，公眾不再甘心只作默默服從的“傀儡”，而是希望政府能夠不斷強化自身保障公眾正當(dāng)利益訴求的功能，要求政府能夠借助于有效治理工具實現(xiàn)公眾的利益?，F(xiàn)代政治生活中，正是公共政策當(dāng)仁不讓的擔(dān)當(dāng)起了政府與公眾之間協(xié)調(diào)和互動的中介者。在我國，公共政策是黨和政府實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的基本治理工具，也是公眾獲得良善生活的有效保障。

政府與公眾之間的互動關(guān)系，決定了公共政策的回應(yīng)性?；貞?yīng)是指一個組織對公眾提出的政策變化這一要求作出迅速反應(yīng)，也可以說是政府對公眾所提要求作出超一般反應(yīng)的行為?！?〕從本質(zhì)上講，制定公共政策的過程就是對公眾合理訴求進行吸收和整合以及對公共利益做出分配、再分配的過程。公共政策是公共利益分配及再分配的載體，公共政策進行利益分配的過程就是還利于民的過程，是公共政策公共性得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)的過程。但在現(xiàn)實政治生活中，由于存在著公共政策制定主體忽視長遠(yuǎn)利益，相關(guān)法律制度尚不夠完善，公眾參與度不足等各種主客觀原因，公共政策公共性缺失的情形屢見不鮮。

公共政策公共性一旦出現(xiàn)缺失，會直接釀成現(xiàn)實生活中公共利益分配及再分配不均的惡果。特別是在一些具體的公共政策案例中，公眾感覺到自己與政府之間的互動渠道已經(jīng)被破壞，公共政策的中介職能發(fā)生了異化。此時，公眾就會要求直接與政府進行對話，甚至出現(xiàn)一些極端的公眾參與行為。近年來，在一些地方，由于px項目、垃圾處理廠、污水處理廠選址等公共政策事前缺乏與當(dāng)?shù)毓姷某浞譁贤▍f(xié)商，各地出現(xiàn)了不同程度的公眾無序參與?？傮w來講，此種類型的公眾無序公眾參與表現(xiàn)出局部和低頻率的特征，但是其傳播的政治負(fù)能量不可小覷。公眾無序參與不僅會造成公共政策喪失其公共性優(yōu)勢，更為嚴(yán)重的是它會造成政府公信力快速下滑。長此以往，政府就有喪失政治合法性的危險。

二、公共政策公共性缺失的成因分析

（一）公共政策公共性缺失的成因

公共政策的制定和實施受到政治、經(jīng)濟、社會、文化等多種因素的影響，公共政策公共性缺失的成因是復(fù)雜的，既有政策制定者政府的原因，也有參與者社會公眾的影響。

政府對公共政策公共性缺失的影響作用。政府在以下方面的作為釀成了公共政策公共性之流失。第一，部分政府部門在制定公共政策的過程中，存在為了自身局部利益而忽視整體公共利益或者對整體公共利益做出技術(shù)修正從而事實上侵害整體公共利益的行為。第二，部分政府部門在公共政策的執(zhí)行過程中，故意把特定公共利益視為盲區(qū)。之所以會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，有著深刻的歷史及現(xiàn)實動因。首先，盡管政府作為道德體遵循著自身的道德邏輯。但是隨著市場經(jīng)濟對社會普通公眾道德倫理的沖擊，政府的倫理性也會受到?jīng)_擊。政府作為實體，有一定的相對獨立性，但其畢竟是由一個個鮮活的社會人構(gòu)成的。而這些社會人又不可避免的受到市場經(jīng)濟思潮的影響。其次，政府在公共政策制定過程中存在著保護自身利益的傾向。而對政府制定及執(zhí)行公共政策過程的有效監(jiān)督又相對缺乏。長期以來，中國有著官僚政治的傳統(tǒng)，受官僚主義的影響比較大，加上建國以來計劃經(jīng)濟體制慣性的干擾，實際上政府權(quán)力長期以來沒有受到有效的監(jiān)管。這也是長期以來政府尋租現(xiàn)象屢禁不止的一個重要緣由。此外，相關(guān)法律法規(guī)制約缺位，實際存在的監(jiān)管性法律法規(guī)沒得到切實有效執(zhí)行也為權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了場域。

公眾對公共政策公共性缺失的影響作用。政府在制定公共政策的過程中，要主動征求民意已經(jīng)逐步成為共識。然而，作為公共政策的客體，公眾在這一過程中也存在如下的問題。第一，公眾維權(quán)意識不強。中國存在著兩千多年的封建社會，普通公眾尤其是基層公眾長期以來無法感受到自己在政治生活中的影響力，沒有形成維權(quán)的意識和習(xí)慣。在大部分時間，公眾處于一種自我感覺政治效能感較低的狀態(tài)。部分公眾甚至覺得只要危及不到自己的生存利益，就沒有對公共政策提出質(zhì)疑乃至反駁的必要。第二，部分公眾在現(xiàn)實中患有過度政治冷漠的“癥狀”。不可否認(rèn)，在現(xiàn)代政治生活中，一定程度的政治冷漠對維護社會張力暨整個社會的穩(wěn)定是必不可少的。即社會要保持一種和諧的狀態(tài)，適度的政治熱情與政治冷漠可以形成一種恰到好處的社會張力。一旦二者中的一方力量過于強大，這種社會張力就會被打破?；蛘叱霈F(xiàn)政治生活強度過大，社會高度緊張的狀態(tài)；或者出現(xiàn)自私自利盛行，社會缺乏人文關(guān)懷的狀態(tài)。而這兩種社會狀態(tài)都是非健康的。公眾正當(dāng)利益訴求表達的減少會造成公共政策的畸形；過度的政治冷漠同樣會造成公共政策公共性的流失。提高公民的政治知識素養(yǎng)，培養(yǎng)公民政治介入習(xí)慣，增強對公民政治參與的回應(yīng)，提高公民的政治效能感，是進行公民教育，引導(dǎo)公民有序、積極主動地參與政治的有效途徑?！?〕

三、公眾有序參與對公共政策公共性缺失的有效治理

“有序”就是要在參與的過程中，遵守相關(guān)法律制度，實現(xiàn)參與的理性化、規(guī)范化和程序化?！?〕公眾有序參與不僅有公眾“試圖影響政府決策的非職業(yè)行為”〔4〕，更有公眾對公共政策活動的參與，包括公眾在公共政策實施過程中的參與及對公共政策實施后的意見反饋和其它參與行為。公眾有序參與是指公眾的參與符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。公眾有序參與便于公共政策制定主體吸納、整合民意，是公共政策公平性的保障，可以對公共政策公共性缺失做到有效治理。

（一）公眾有序參與對公共政策公共性的制度化保障

公眾有序參與對政治生態(tài)環(huán)境提出了較高的要求。參與渠道的暢通，是有序參與的基本特征。有序參與不僅僅需要參與渠道的多樣化，更需要參與渠道的暢通，而且參與渠道的暢通必須是持續(xù)性的，否則這種有序化的公眾參與就難以為繼。一旦有序參與失去了其正常功能，公眾有序參與就容易演變?yōu)闊o序參與，甚至有可能演變?yōu)樯鐣觼y。公眾參與的有序化需要科學(xué)合理的參與制度作為保障?？茖W(xué)合理的參與制度使公眾可以定期、有規(guī)律的參與到公共政策制定、實施及不斷完善的全過程。同樣，定期有效的公眾有序參與也會促進公共政策公共性的制度化建設(shè)并為其提供保障。

（二）公眾有序參與對公共政策透明化建設(shè)的促進

公眾有序參與實現(xiàn)了公眾尤其是基層公眾對公共政策的有效參與。在這一參與過程中，公眾不僅收獲了大量實際有效的政治知識，同時還學(xué)會了實踐性的有序參與技能。以往政治生活中的大量“細(xì)菌”失去了其賴以生存的環(huán)境，政治生態(tài)環(huán)境得到了凈化。公眾有序參與“作為限制或制約權(quán)力濫用的基本途徑，具有其他途徑所沒有的獨特優(yōu)勢，即群眾性較強，監(jiān)督具有廣泛性” 〔5〕。公眾有序參與決定了公共政策建設(shè)必須朝著透明化的方向邁進。在現(xiàn)代政治生活和國家治理的過程中，公共政策作為客觀存在物，技術(shù)層面可以被視為治理工具，社會層面可以被當(dāng)做公共利益調(diào)節(jié)器，且兩方面的倫理都對公共政策透明化程度提出了很高要求。

（三）公眾有序參與對公共政策回應(yīng)性的提升

對公共政策的回應(yīng)不僅建立在政府對公眾利益自覺關(guān)切的基礎(chǔ)上，而且建立在政府高度的治理自覺性和政策自覺性上。保障公共政策回應(yīng)的可持續(xù)性要正確引導(dǎo)公眾有序參與并促成政府和公共之間有效協(xié)商的制度化，以確保公共利益之實現(xiàn)。此外，公共政策回應(yīng)性的意義還在于甄別公共政策的實施效果是否達到其預(yù)期。公眾對公共政策的回饋當(dāng)然包含有肯定性意見和不足性意見。政府敢于對公共政策進行回應(yīng)并做制度化的改進，本身就是治理能力提高的過程，同時也是政府治理自信進一步增強的表現(xiàn)及外顯。

（四）公眾有序參與對“需求困局”的緩解

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公眾對政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力提出了較高要求，即公眾的需求預(yù)期在社會轉(zhuǎn)型過程中會不斷膨脹。這種趨勢對政府供給能力提出了很高的要求，政府相對較低的供給能力與公眾快速膨脹的需求之間便出現(xiàn)了一個困局。有序參與使公眾可以切實的參與到公共政策制定過程中，了解到公共政策制定的復(fù)雜性和公共利益整合、分配的困難性，能夠有效緩解社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的“需求困局”。

（五）公眾有序參與對權(quán)力尋租現(xiàn)象的防治

公共政策公共性的最直接體現(xiàn)是每個有意愿參與的公眾單位都可能成為公共政策的參與主體。也就是說在政府主導(dǎo)下，公共政策參與主體多元化成為可能。這意味著公共政策主客體的界限不再那么清晰，同樣意味著公眾保障自己的利益成為現(xiàn)實。在公共政策制定的過程中，公眾可以順利表達自己的利益訴求并且能夠?qū)⒆陨砝嬗行逗系焦舱咧小９娪行騾⑴c為特定公共政策制定主體尋求部門不合理利益設(shè)下不可逾越的障礙，為某些特殊群體謀求不法利益建立起防火墻，可以對公共政策制定主體借助公權(quán)力進行尋租做到有效治理。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔美〕格羅弗·斯塔林.公共部門管理〔M〕. 陳憲，等，譯.上海：上海譯文出版社，2003：123.

〔2〕萬斌，等.社會地位、政治心理對公民政治參與的影響及其路徑〔J〕.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2010， （02）.

〔3〕崔浩.馬克思主義政治參與觀及其實踐意義〔J〕.毛澤東鄧小平理論研究，2011，（08）.

〔4〕陳振明，等.“政治參與”概念辨析〔J〕.東南學(xué)術(shù)，2008，（04）.

〔5〕李濤，等.擴大公民有序政治參與，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制〔J〕.政治學(xué)研究，2008，（03）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕