美國(guó)削減警察局預(yù)算績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的啟示

陸關(guān)旺

2010年，圣何塞市審計(jì)局受領(lǐng)削減市警察局預(yù)算的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，在與市警察局進(jìn)行了充分良好的溝通后，提出削減警察局高薪職位的審計(jì)建議，但市議會(huì)最終決定裁減警察隊(duì)伍。下面筆者就這個(gè)案例談一談美國(guó)績(jī)效審計(jì)及對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的啟發(fā)。

績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的選定

本例的立項(xiàng)依據(jù)是市長(zhǎng)要求審計(jì)局就預(yù)算中與警察局削減預(yù)算有關(guān)方案進(jìn)行審核，并就如何在削減支出的情況下最大限度地保持上街巡邏的力度，有點(diǎn)類似于我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)”。在美國(guó)，政府績(jī)效審計(jì)部門一般是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，這類立法機(jī)關(guān)里面有各種的委員會(huì)，大多掌握著各種預(yù)算，所以美國(guó)政府審計(jì)有大量應(yīng)議會(huì)要求而執(zhí)行的項(xiàng)目。

除了這種“領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)”的立項(xiàng)外，美國(guó)績(jī)效審計(jì)的立項(xiàng)，還有法律法規(guī)規(guī)定的審計(jì)，周期性的審計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)分析確定的審計(jì)，以及當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的事項(xiàng)審計(jì)，比較值得一提比較的是通過風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域分析選定審計(jì)項(xiàng)目的方法，審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)審計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行分析，結(jié)合往年的審計(jì)、社會(huì)關(guān)注等因素，列出高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，然后從中選取績(jī)效審計(jì)的項(xiàng)目。

美國(guó)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵

績(jī)效審計(jì)，performance auditing，performance在英文中的本義里與績(jī)效審計(jì)相關(guān)的是“2.履行，執(zhí)行3.表現(xiàn)，行為，成就4.性能，工作情況”，其中的3、4是與我們一般所言的“經(jīng)濟(jì)、效率、效果”3E的定義差不多的，而實(shí)際上，美國(guó)的績(jī)效審計(jì)里面，“2履行；執(zhí)行”的內(nèi)容也非常多。

這是因?yàn)樽h會(huì)的需要對(duì)于政府的績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行考核并據(jù)此決定預(yù)算，審計(jì)部門在某種程度上擔(dān)任一種咨詢者的角色，提供決策參考。就本例而言，由于市財(cái)政吃緊，議會(huì)決定要削減預(yù)算支出，警察系統(tǒng)的開支是大頭，所以議會(huì)打定了要拿警察系統(tǒng)開刀，審計(jì)局接受任務(wù)去從績(jī)效審計(jì)的角度去評(píng)價(jià)這刀應(yīng)該怎樣動(dòng)，才不至于對(duì)社會(huì)治安帶來太大的負(fù)面影響。

績(jī)效審計(jì)的咨詢角色與審計(jì)的客觀性的沖突。根據(jù)績(jī)效審計(jì)提出審計(jì)建議，本身從理論上對(duì)審計(jì)的“獨(dú)立、客觀、公正”造成潛在的損害。因?yàn)閷徲?jì)的角色畢竟是評(píng)價(jià)而不是決策，而尚缺乏明確的邊際和規(guī)范的建議難免帶有影響“決策”的意味，比如，審計(jì)師建議采取某種改進(jìn)措施，而被審計(jì)單位也接受了該項(xiàng)建議，雖然決策依然是被審計(jì)單位作出的，但這個(gè)決策的源起確又是審計(jì)師，如果該決策真的起到了好的效果，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)而言自然可以作為一項(xiàng)業(yè)績(jī)。即便是這樣，無論是審計(jì)師跟蹤審計(jì)意見的落實(shí)情況也好，還是對(duì)同一個(gè)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行再次審計(jì)也好，必然就面對(duì)著如何去評(píng)價(jià)當(dāng)初提出的審計(jì)建議，已經(jīng)成為被審計(jì)審計(jì)對(duì)象的決策的一部分的問題，這就是某種程度上的自己審查自己了，毫無疑問會(huì)損害了審計(jì)的“獨(dú)立、客觀、公正”。更為難堪的是，如果審計(jì)建議實(shí)際上令事情變得更加糟糕呢？審計(jì)師又如何去面對(duì)和評(píng)價(jià)這樣一個(gè)結(jié)果，又該如何缺追究責(zé)任？因此審計(jì)師的專業(yè)就尤為重要，要足夠?qū)I(yè)去提出合理的合適的審計(jì)建議，還需要審計(jì)師與被審計(jì)單位的充分溝通，充分聽取被審計(jì)單位的意見。

本例的審計(jì)報(bào)告沒有對(duì)如何裁員的分析，重點(diǎn)是指出存在太多高薪主管，給市政帶來非常高的成本，建議進(jìn)行管理架構(gòu)重組，削減高薪職位，將部分高級(jí)警官轉(zhuǎn)成巡邏警，警察局同意了市審計(jì)局的審計(jì)建議。

績(jī)效審計(jì)的效用

但是市議會(huì)可能還是覺得審計(jì)報(bào)告建議的措施不夠給力，對(duì)減赤幫助不大，所以還是計(jì)劃大幅裁減圣何塞警隊(duì)350人，而圣荷塞市警察局約有1400名警察，其中1000名是巡警。雖然審計(jì)局提出了相當(dāng)有水平的一系列審計(jì)建議，警察局也全面接受了所有審計(jì)建議，最終卻是審計(jì)報(bào)告仿佛被決策者拋到—邊的結(jié)局。

對(duì)于市審計(jì)局而言，審計(jì)報(bào)告后面附上的警察局的回復(fù)意見，對(duì)于審計(jì)建議是全盤接受的。審計(jì)也并不是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，所以對(duì)于在市審計(jì)局在得到市警察局的配合完成審計(jì)任務(wù)后，依然無法避免的市警察局的裁員局面，市審計(jì)局談不上工作上的失責(zé)或者工作沒有意義。當(dāng)然，如果市審計(jì)局的一份績(jī)效審計(jì)報(bào)告可以換來一個(gè)皆大歡喜的局面，警察局采取審計(jì)建議后不必裁員都可以滿足削減預(yù)算的要求，對(duì)于審計(jì)這個(gè)行當(dāng)來說，無疑是很長(zhǎng)臉。無論如何，審計(jì)還是要端正心態(tài)，做審計(jì)的時(shí)候是不能去質(zhì)疑政策，而做完審計(jì)后也更加不能質(zhì)疑政策。

績(jī)效審計(jì)的績(jī)效

就本例的績(jī)效審計(jì)本身而言，算是比較成功地完成了自身的任務(wù)。但是如果將視野放大，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下，要削減預(yù)算，拿警察局開刀，這種做法本身是否符合合理？如果不合理，也就是說大前提是錯(cuò)的，那么這個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目關(guān)注的只是如何開刀的技術(shù)性的問題，這種績(jī)效審計(jì)嚴(yán)格來說是否達(dá)到促進(jìn)績(jī)效的本源目標(biāo)？

警員數(shù)目大幅減少，最受幫派份子和匪徒的歡迎，因?yàn)樗麄儗⒂袡C(jī)可乘。警方對(duì)罪案作反應(yīng)的時(shí)間將會(huì)減慢，巡邏和調(diào)查將會(huì)減少，對(duì)市民最不利。最好的證明是去年市府取消警隊(duì)的幫派小組后，圣何塞幫派罪案立即暴升，圣何塞近年來發(fā)生的兇殺案大部分就是與幫派有關(guān)。

一個(gè)很簡(jiǎn)單的邏輯是經(jīng)濟(jì)不景氣，失業(yè)人員增加，甚至無家可歸的流浪漢也必然增加，意味著犯罪率有上升的基礎(chǔ)，在這個(gè)時(shí)候本應(yīng)該加強(qiáng)警力，但是經(jīng)濟(jì)的不景氣同樣影響到財(cái)政收入減少，財(cái)政預(yù)算削減，在這種情況下，財(cái)政開支的大頭，警察系統(tǒng)的預(yù)算反而被削減，意味著警察的人手將會(huì)縮減，警察的土氣也會(huì)受影響，此消彼長(zhǎng)，犯罪率焉有不上升之理？犯罪率的上升必然會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)上的損失，反過來又會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)，影響財(cái)政，只能進(jìn)一步削減預(yù)算，進(jìn)一步縮減警察人手，這簡(jiǎn)直是一種可怕的負(fù)循環(huán)。而績(jī)效審計(jì)在這個(gè)負(fù)循環(huán)中似乎起不到太多正面的作用，細(xì)枝末葉的技術(shù)性的績(jī)效審計(jì)對(duì)于整個(gè)大局面而言實(shí)在沒有太大的意義。

如果說美國(guó)人不懂這個(gè)道理也是不可能的，只是在財(cái)政吃緊的情況下，很多支出如社保等又是動(dòng)不了刀子的，只能是柿子挑軟的來捏，無論削哪一方面的方面的支出都有不良后果的，關(guān)鍵時(shí)候，作為政治人物，可能還是更加關(guān)注的是保護(hù)自己代表的利益集團(tuán)的利益，還有保護(hù)選票是正道，這些就是屬于“講政治”的范疇，也是即便是“無所不包”的績(jī)效審計(jì)也實(shí)在包不了的了。

這算是績(jī)效審計(jì)本身的局限和無奈吧。