我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

郝建慧

改革開(kāi)放以來(lái)，我們一直在進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革的探索，雖然取得了一些成就，但是并沒(méi)有從根本上解決國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題。關(guān)鍵就在于缺少一個(gè)高效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，為國(guó)有企業(yè)改革保駕護(hù)航。國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)行到現(xiàn)在，迫在眉睫的是構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理新體制。本文通過(guò)我國(guó)當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理中存在問(wèn)題的分析，找到國(guó)有資產(chǎn)流失的原因及問(wèn)題解決途徑，以便提高我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的管理水平。

十六大明確提出進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也將其作為2003年著重抓好四項(xiàng)改革的首要任務(wù)。這意味著，經(jīng)過(guò)十多年的醞釀，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革終于進(jìn)入了實(shí)施階段。目前，中央層次的改革已經(jīng)展開(kāi)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)已經(jīng)成立，但這并不意味著改革的完成，而僅僅是新一輪國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的開(kāi)始。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立以后，其職能、權(quán)限、管理方式、管理范圍如何確定，中央與地方如何分別履行出資人職責(zé)，法律風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何控制、資本經(jīng)營(yíng)路徑如何選擇等等，都是需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題，本文就國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行討論。

國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問(wèn)題

沒(méi)有完善的法律體系對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范。國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是立法滯后，適應(yīng)新體制要求的法律法規(guī)短缺，沒(méi)有相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)來(lái)調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)關(guān)系、規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行，使國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)缺少必要的依據(jù)。

國(guó)有資產(chǎn)管理辦法過(guò)于單一，管理目標(biāo)不明確。目前我們?cè)趪?guó)有資產(chǎn)管理上，單純以競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理目標(biāo)來(lái)衡量所有資產(chǎn)，沒(méi)有針對(duì)不同類(lèi)型國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行差異化管理和建立不同的管理體系、評(píng)價(jià)體系，從而導(dǎo)致了不同類(lèi)型的國(guó)資管理與其目標(biāo)職能發(fā)生扭曲和錯(cuò)位，在制度的基本層面上為國(guó)有資產(chǎn)管理的低效率現(xiàn)象提供了容留的空間。

國(guó)有資產(chǎn)出資人制度尚未健全。目前的情況是資產(chǎn)形成上渠道多頭、來(lái)源復(fù)雜，資產(chǎn)管理分散，相關(guān)部門(mén)工作缺乏有效協(xié)調(diào)，甚至嚴(yán)重影響規(guī)章制度的建立和有效實(shí)施。因此，必須認(rèn)真研究誰(shuí)在實(shí)際上履行出資人代表的職責(zé)，更好地建立出資人制度。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制不順。由于在建立我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)改革與相關(guān)改革不配套，政企分開(kāi)、政資分開(kāi)沒(méi)有從根本上得到體現(xiàn)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)存在多頭管理、管理職權(quán)交叉重疊的問(wèn)題，在這種多頭管理的情況下，各管理部門(mén)常常要么爭(zhēng)相行使管理職權(quán)，要么推卸責(zé)任，工作出現(xiàn)脫節(jié)或斷檔；

對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)缺乏有效監(jiān)督。目前，我們對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督體系還沒(méi)有很好地建立起來(lái)，部分國(guó)有企業(yè)存在著內(nèi)部管理混亂，會(huì)計(jì)信息失真，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控等現(xiàn)象，有些企業(yè)經(jīng)營(yíng)者盲目投資、輕率擔(dān)保、甚至挪用巨額資金，貪污受賄，造成了國(guó)有資產(chǎn)流失和企業(yè)的嚴(yán)重虧損，尤其在國(guó)有資產(chǎn)的投資等重大問(wèn)題上，缺乏有效的監(jiān)督和約束，很多企業(yè)存在明顯的腐敗行為。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的建議

逐步完善國(guó)有資產(chǎn)法體系，立法規(guī)范國(guó)資管理。①?lài)?guó)有資產(chǎn)法體系應(yīng)當(dāng)反映國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行的中國(guó)社會(huì)主義特色。始終把保障國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行符合全民利益，作為國(guó)有資產(chǎn)法體系的結(jié)構(gòu)據(jù)以定型和變動(dòng)的宗旨。②國(guó)有資產(chǎn)法體系應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行的基本要求。在制定統(tǒng)一適用于各種國(guó)有資產(chǎn)的法規(guī)的同時(shí)，分別制定經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)，并且把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)作為國(guó)有資產(chǎn)法體系的主要組成部分；將確立國(guó)有資產(chǎn)所有者、投資者和占用者的市場(chǎng)主體地位的法規(guī)和保障國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值化、貨幣化、證券化的法規(guī)，置于國(guó)有資產(chǎn)法體系中的突出地位。③國(guó)有資產(chǎn)法體系應(yīng)當(dāng)與國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)相吻合。國(guó)有資產(chǎn)法體系的結(jié)構(gòu)，在具有一定超前性的同時(shí)還要適當(dāng)兼顧國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行的過(guò)渡模式的某些要求；把關(guān)于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、資源性國(guó)有資產(chǎn)作為國(guó)有資產(chǎn)法體系中相對(duì)獨(dú)立的組成部分。

國(guó)有資產(chǎn)有進(jìn)有退，逐步調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)。政府作為公共機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)應(yīng)為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，政府的主要收入來(lái)源不應(yīng)是經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)或收取企業(yè)利潤(rùn)而應(yīng)是稅收，并將收入用于公共建設(shè)和服務(wù)，其目的在于為整個(gè)社會(huì)提供基礎(chǔ)性服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)的平等和整體發(fā)展。

預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)流失，治理企業(yè)腐敗

搞好資產(chǎn)評(píng)估，準(zhǔn)確量化國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)應(yīng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，由市場(chǎng)的供求關(guān)系決定，即在公開(kāi)、公平、透明的原則下，由中介機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)供需情況來(lái)評(píng)估確定。在交易過(guò)程中嚴(yán)格審查參與交易各方的資質(zhì)，充分發(fā)揮律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)、監(jiān)督作用，提高評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性。

規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為。進(jìn)一步落實(shí)產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，建立規(guī)范的交易決策和運(yùn)作制度，防止少數(shù)人權(quán)力過(guò)分集中，搞暗箱操作。有效發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易所和技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易所的作用，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督力度，指導(dǎo)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)有序發(fā)展，為國(guó)有資產(chǎn)的交易提供透明的平臺(tái)。

健全國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者激動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制。明確上市公司對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施股票激勵(lì)制度的股票來(lái)源渠道，應(yīng)允許經(jīng)營(yíng)者將股權(quán)通過(guò)指定的產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行交易，交易價(jià)格由市場(chǎng)決定。

完善國(guó)有大中型企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)作的相關(guān)政策。對(duì)進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)作前存在的不實(shí)資產(chǎn)，可以按規(guī)定進(jìn)行核銷(xiāo)；采取科學(xué)合理的方法，對(duì)國(guó)有資本退出企業(yè)過(guò)程中進(jìn)行的資產(chǎn)評(píng)估，使評(píng)估價(jià)值更接近市場(chǎng)價(jià)值；對(duì)在資產(chǎn)置換過(guò)程中，債權(quán)債務(wù)同時(shí)轉(zhuǎn)移給受讓方的，有關(guān)因轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)行為應(yīng)繳納的增值稅中的地方收入部分，準(zhǔn)予先征后返；對(duì)資產(chǎn)運(yùn)作中企業(yè)直接支付的稅收和費(fèi)用，也作適當(dāng)?shù)慕档秃驼{(diào)整等。

明確國(guó)有資本整體性監(jiān)管的對(duì)象，搞好對(duì)國(guó)有職能資本的整體性監(jiān)管。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高效結(jié)合，保證國(guó)有資本整體的保值和增值。最基本的是要從整體上監(jiān)管好國(guó)有職能資本的營(yíng)運(yùn)。對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，第一位的是調(diào)控好全社會(huì)的職能資本。

健全公司治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)由社會(huì)各階層的人員構(gòu)成，具有多重代表性，不只是政府官員，以避免企業(yè)濫用行政權(quán)力。

區(qū)分企業(yè)特點(diǎn)，實(shí)行分類(lèi)經(jīng)營(yíng)。提出要區(qū)分企業(yè)類(lèi)型特點(diǎn)，在社會(huì)正常狀態(tài)下，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)要突出保值、增值及實(shí)現(xiàn)利益最大化目標(biāo)；對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)應(yīng)以突出社會(huì)效益、體現(xiàn)社會(huì)功能的目標(biāo)，要注重解決現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)的問(wèn)題。