大數(shù)據(jù)時(shí)代下的政府“循數(shù)”治理

羅媛媛

摘 要：信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)為我國政府治理創(chuàng)新提供了新途徑——循數(shù)治理。介紹了大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵；分析了傳統(tǒng)政府治理存在單一隔離的信息資源、各部門不能互聯(lián)互通、決策缺乏民眾的參與和監(jiān)督的問題；提出要實(shí)現(xiàn)循數(shù)治理，需要在行動(dòng)和意識(shí)上打通三關(guān)：樹立正確的“循數(shù)”治理理念；構(gòu)筑“循數(shù)”治理保障體系；提升“循數(shù)”治理能力。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府治理；決策；循數(shù)治理

在十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)下互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等飛速發(fā)展。2015年9月5日國務(wù)院正式發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，系統(tǒng)部署大數(shù)據(jù)發(fā)展工作，其中明確提出：“通過促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國，釋放技術(shù)紅利、制度紅利和創(chuàng)新紅利，提升政府治理能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。” 這是我國第一次把發(fā)展大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)以其“新活、時(shí)實(shí)、全面”等特征在當(dāng)今時(shí)代發(fā)揮著其重要作用，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，對(duì)社會(huì)的影響日益加深，特別是為我國的政府治理創(chuàng)新提供了時(shí)代環(huán)境。

一、大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵

“大數(shù)據(jù)”一詞是由英文“Big Data”翻譯而來的，在介紹時(shí)這一概念往往都側(cè)重強(qiáng)調(diào)了它的“大”，即海量的數(shù)據(jù)。而“大數(shù)據(jù)”之所以叫“大”，不僅僅是因?yàn)樗摹叭萘看蟆?，更重要的是因?yàn)樗梢酝ㄟ^利用這些大規(guī)模的數(shù)據(jù)來完成和解決一些小規(guī)模數(shù)據(jù)無法解決和實(shí)現(xiàn)的事情。其中最重要的技術(shù)是數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，即通過特定的算法對(duì)大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)分析，從而提取出數(shù)據(jù)當(dāng)中隱藏的規(guī)律和趨勢，進(jìn)而創(chuàng)造出新的知識(shí)、大的價(jià)值。而大數(shù)據(jù)有別與一般的數(shù)據(jù)，主要有以下三個(gè)方面的不同：

（一）注重分析數(shù)據(jù)的全面性，而非隨機(jī)抽樣

大數(shù)據(jù)的本質(zhì)不在于它的“大”，而在于它的“全”，在收集和使用大數(shù)據(jù)時(shí)用的是大量的、全面的數(shù)據(jù)，而不是像統(tǒng)計(jì)學(xué)家們?cè)谶^去100多年里所做的那樣，只滿足于少量的數(shù)據(jù)或樣本。一方面，在過去，只對(duì)那些起關(guān)鍵作用的數(shù)據(jù)才會(huì)感興趣，而那些看似“無用”、“垃圾”的數(shù)據(jù)都會(huì)被拋棄?，F(xiàn)在在大數(shù)據(jù)的前提下，那些所謂的“無用”、“垃圾”數(shù)據(jù)都可以成為有價(jià)資源。另一方面，數(shù)據(jù)來源非常廣泛，不僅可以是傳統(tǒng)的資料情報(bào)中心，還可以是各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)、客戶端、搜索引擎、論壇、網(wǎng)站等新渠道。大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)的是開放，全方面、多角度、多維度的來分析各項(xiàng)數(shù)據(jù)，而不僅僅依靠某一項(xiàng)數(shù)據(jù)或者單獨(dú)的某一方面，匯總和聚散廣泛收集到的各方資源信息，讓資源擁有更大的靈活度、自由性，從而達(dá)到資源的有效利用。對(duì)于政府內(nèi)部管理而言，要相應(yīng)的從控制思維變成放權(quán)思維。

（二）重視數(shù)據(jù)的復(fù)雜性，弱化精確性

在信息時(shí)代，所能掌握的數(shù)據(jù)越來越多，也越來越復(fù)雜，視頻、音頻、圖像、文本都是數(shù)據(jù)。而當(dāng)各種數(shù)據(jù)聚集在一起時(shí)，精確性有時(shí)是無法實(shí)現(xiàn)的，所以這時(shí)應(yīng)該著眼于數(shù)據(jù)的復(fù)雜性，而弱化數(shù)據(jù)的精確性。接受數(shù)據(jù)的不完美，反而能夠更好地進(jìn)行預(yù)測和理解世界。相比依賴于精確性和小數(shù)據(jù)的時(shí)代，大數(shù)據(jù)因?yàn)楦鼜?qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的完整性和復(fù)雜性，能進(jìn)一步接近事實(shí)的真相，這種思維方式的變革也將為社會(huì)生產(chǎn)帶來顛覆性的變革。

（三）關(guān)注數(shù)據(jù)的相關(guān)性，而非因果關(guān)系

在小數(shù)據(jù)時(shí)代，關(guān)注和注重的是事物之間的因果聯(lián)系。因此，數(shù)據(jù)的使用目的是單一的、直接的，比如銷售數(shù)據(jù)是為了推銷產(chǎn)品，生產(chǎn)數(shù)據(jù)是為了提高生產(chǎn)力。目的達(dá)成之后，這些數(shù)據(jù)就會(huì)被拋棄掉。但利用大數(shù)據(jù)，不是試圖去弄懂發(fā)動(dòng)機(jī)為什么會(huì)拋錨或藥物副作用為什么會(huì)消失，而是通過收集和分析大量有關(guān)此類事件的數(shù)據(jù)和信息及一切相關(guān)素材，找出可能有助于預(yù)測未來事件發(fā)生的規(guī)律。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的價(jià)值并不是體現(xiàn)在達(dá)成直接目的，而是體現(xiàn)在間接目的上，那些在收集時(shí)看似無關(guān)的數(shù)據(jù)，而在后來分析時(shí)卻可能會(huì)有無與倫比的作用。在傳統(tǒng)思維上，看重的是因果性，覺得一定要找出原因才會(huì)推出結(jié)果，而當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)不確定的時(shí)代，如果非要找出因果關(guān)系后再去辦事情的話可能事情早已發(fā)生變故。知識(shí)的占有曾經(jīng)意味著對(duì)歷史的了解，而現(xiàn)在卻意味著預(yù)言未來的能力。大數(shù)據(jù)有助于回答是什么而不是為什么的問題。

二、傳統(tǒng)政府治理存在的問題

在傳統(tǒng)的政府治理下，一方面，政府扮演了唯一的管理身份，與管理對(duì)象、管理環(huán)境、管理目標(biāo)沒能形成一個(gè)交流互動(dòng)的機(jī)制，上下的信息不對(duì)稱，產(chǎn)生了大量的信息鴻溝；另一方面，公眾只能被動(dòng)的接受政府的管理，導(dǎo)致社會(huì)和民眾無法及時(shí)準(zhǔn)確地表達(dá)自己的意愿，缺少意見反饋的渠道，公眾的智慧也無法有效展現(xiàn)到管理中去，社會(huì)協(xié)同管理的力量也就沒有發(fā)揮的空間。如此，政府治理的效果大打折扣，公共利益也難以得到具體實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）信息孤島：單一隔離的信息資源

大部分的政府信息化平臺(tái)的建設(shè)都是從各個(gè)部門發(fā)展起來的，每個(gè)部門都有自己的專網(wǎng)和信息系統(tǒng)，甚至在同一個(gè)部委下不同的司局還有不同的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，使得行政機(jī)關(guān)各個(gè)部門都無法鏈接在一起辦公，比如知識(shí)結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新的方法，先進(jìn)的管理方式、制度與觀念等都不能進(jìn)行共享。此外，重復(fù)采集、重復(fù)建設(shè)的問題較為突出，這樣不僅造成了大量的浪費(fèi)，也增加了社會(huì)和管理活動(dòng)的成本。各個(gè)管理?xiàng)l塊的分割，行政系統(tǒng)與外界社會(huì)系統(tǒng)的信息分離，社會(huì)的信息資源不能及時(shí)接收，造成信息資源的單一。

（二）各自為營：各部門不能互聯(lián)互通

互聯(lián)互通不僅是指資源放到同一平臺(tái)要達(dá)到“可查”，還要求有關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)必須有嚴(yán)密的邏輯聯(lián)系以便實(shí)現(xiàn)能實(shí)時(shí)更新的“可轉(zhuǎn)”。在傳統(tǒng)的政府治理中，由于各個(gè)部門各自獨(dú)立的信息系統(tǒng)，而這些獨(dú)立的、異構(gòu)的、封閉的系統(tǒng)使得彼此之間難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。比方說，人口信息涉及到公安、統(tǒng)計(jì)、社保、稅務(wù)、衛(wèi)生等多個(gè)部門，但這些部門做數(shù)據(jù)采集時(shí)由于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)計(jì)時(shí)間、統(tǒng)計(jì)范圍等多方面都不一致，往往出現(xiàn)在公安系統(tǒng)查詢到的數(shù)據(jù)格式不適合社保系統(tǒng)的數(shù)據(jù)格式的情況，使得可查可轉(zhuǎn)遇到困難。沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)系統(tǒng)便不能很好的進(jìn)行系統(tǒng)的整合共享、互聯(lián)互通。

（三）粗放治理：決策缺乏民眾的參與和監(jiān)督

由于我國政治體制問題，政府行政一直存在著封閉化管理和不透明操作的現(xiàn)象，政策與決策執(zhí)行程序的透明度不高，政府的治理行為是把內(nèi)部管理文件的制度與規(guī)定作為行使政府職能的主要依據(jù)。政府信息是否公開具有較大的隨意性和偶然性，主要取決于政府主要官員的個(gè)人意志。這是一種以高成本、低效率為標(biāo)志的粗放型治理方式。對(duì)于公眾而言，只能被動(dòng)的接受政府的管理，由于缺少意見反饋的渠道，一方面，自己的意愿無法及時(shí)準(zhǔn)確地表達(dá)，另一方面，對(duì)政府的治理也不能進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督。如此，公眾的智慧無法有效展現(xiàn)到管理中去，社會(huì)協(xié)同管理的力量也就沒有發(fā)揮的空間。

三、循數(shù)治理——政府治理創(chuàng)新的路徑選擇

過去政府的治理方式都是靠權(quán)威發(fā)放紅頭文件，然后讓公眾去服從命令，這樣是注重管治而弱化服務(wù)，追求效益而忽視結(jié)果。決策也往往只是靠政府官員的經(jīng)驗(yàn)做出，屢屢出現(xiàn)問題，也造成權(quán)責(zé)失衡。當(dāng)前，隨著數(shù)據(jù)量的激增和新數(shù)據(jù)載體的出現(xiàn)，公眾獲取的信息量也越來越多，政府不再壟斷著大量的信息知識(shí)，原本在信息鴻溝中處于弱勢的公眾倒逼差政府加快轉(zhuǎn)型。大數(shù)據(jù)帶來的變化對(duì)傳統(tǒng)的治理方式提出了全新的挑戰(zhàn)。在當(dāng)前的大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府的治理創(chuàng)新的路徑選擇應(yīng)該朝循數(shù)治理方向努力，具體到行動(dòng)和意識(shí)上要打通以下“三關(guān)”：

（一）樹立正確的“循數(shù)”治理理念

“作為社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供部門，收集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)，是自古以來全世界政府都在普遍采用的做法?！彼钥梢园选把瓟?shù)”治理理解為政府的一種常規(guī)行為，然而現(xiàn)在正處于大數(shù)據(jù)時(shí)代下，就必須全面把握大數(shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)，客觀評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理系統(tǒng)的影響，及時(shí)將“循數(shù)”治理內(nèi)化到治理舉措中去。大數(shù)據(jù)時(shí)代的開放和權(quán)力的分散與現(xiàn)代政府所強(qiáng)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)化、多元化參與的治理理念具有內(nèi)在一致性。政府在循“數(shù)”洽理方面應(yīng)該積極挖掘大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值，將數(shù)據(jù)治理列為其內(nèi)在責(zé)任，樹立正確的數(shù)據(jù)治理理念，扮演好數(shù)據(jù)的采集者、分析者、使用者的角色，將循數(shù)治理覆蓋到公共治理的諸多舉措中去，以保證治理舉措的客觀性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性、民主性。

（二）構(gòu)筑“循數(shù)”治理保障體系

政府“循數(shù)”治理涉及到數(shù)據(jù)的收集、儲(chǔ)存、分析、使用等環(huán)節(jié)，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要政府提供相應(yīng)的保障與支撐。為了回應(yīng)和滿足數(shù)據(jù)治理對(duì)政府能力提出的要求，一方面，整合人力資源，為“循數(shù)”治理提供智力支持。大數(shù)據(jù)時(shí)代要求建設(shè)智慧政府，而智慧政府必須有強(qiáng)大的智能資源作支撐。數(shù)據(jù)治理需要建立一支由科學(xué)家、計(jì)算機(jī)專家、數(shù)據(jù)分析師、工程師等組成的專家群體。另一方面，建立數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)電子政務(wù)。在政府內(nèi)部，建立上下統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間的信息的無縫對(duì)接，減少信息在上傳過程中被加工或被過濾的可能，也避免信息孤島的產(chǎn)生。在面對(duì)公眾，要實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)民主化就必須保證各項(xiàng)政務(wù)數(shù)據(jù)的公開性，政府要成為政務(wù)信息的主動(dòng)推送者而不是被索要者，所以政府的門戶網(wǎng)站不應(yīng)該是政府的“自留地”，而應(yīng)該是為公眾表達(dá)民生愿望、民主需求的可靠平臺(tái)。

（三）提升“循數(shù)”治理能力

進(jìn)行“循數(shù)”治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要政府具備相應(yīng)的能力。第一、通過搭建公共論壇等強(qiáng)化政府對(duì)公共需求的感知能力；信息技術(shù)的發(fā)展客觀上為政府多角度、寬覆蓋面地獲取公共需求提供了便利，借助信息技術(shù)，政府不同程度地保證了公眾的知情權(quán)，但是要改變公眾被動(dòng)型政務(wù)信息的獲得方式還需要政府建立更為平等、互動(dòng)性更強(qiáng)的公共論壇，實(shí)現(xiàn)問政于民必須疏通公共意愿的表達(dá)通道。第二、規(guī)范政府職能部門責(zé)任，優(yōu)化公共資源配置；在數(shù)據(jù)治理中，各個(gè)政府職能部門均承擔(dān)著政務(wù)數(shù)據(jù)的收集、分析、使用的責(zé)任。數(shù)據(jù)治理離不開信息技術(shù)的支持，因此政府內(nèi)部要注資購置數(shù)據(jù)存儲(chǔ)設(shè)備和引進(jìn)數(shù)據(jù)收集、分析工具和技術(shù)，彌補(bǔ)技術(shù)性缺陷。同時(shí)，為避免資源的重復(fù)性投入和發(fā)揮相關(guān)組織的資源優(yōu)勢，政府也可以與其他具備數(shù)據(jù)治理的技術(shù)的社會(huì)組織和部門建立平等合作關(guān)系。第三、健全政務(wù)數(shù)據(jù)分析體系以增強(qiáng)政府的數(shù)據(jù)運(yùn)用能力。在治理決策方面，政府要盡量減少數(shù)據(jù)信息壁壘，減少數(shù)據(jù)共享的阻礙，就必須將大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、分析工具運(yùn)用到政府決策過程中去，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)“找問題”、“找原因”、“找思路”、“找對(duì)策”、“找方法”的功能，保證決策的科學(xué)性、客觀性、有效性。

四、結(jié)語

大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展已成為當(dāng)今世界上不可阻擋的潮流，政府治理創(chuàng)新是中國社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)政府治理環(huán)境變化的唯一出路。大數(shù)據(jù)具有大容量、多樣性、快速度、大價(jià)值等特點(diǎn)，是取之不盡、用之不竭的富礦，它不僅僅是一場技術(shù)革命，還是政府治理領(lǐng)域的變革。在信息化的今天，如果政府部門還是固守信息資源，小格局小作為，阻礙數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，那將給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來不利影響?，F(xiàn)在，發(fā)展大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將推動(dòng)政府治理的進(jìn)步?，F(xiàn)代政府應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的治理要求必須對(duì)大數(shù)據(jù)形成正確的認(rèn)知，并從保障體系和能力提升角度作出必要努力和準(zhǔn)備，以實(shí)現(xiàn)“循數(shù)”治理的目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。

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