自然資源管理制度改革中的水資源管理

林燕華

摘要：水資源是重要的自然資源，也是生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素。在我國積極深化自然資源管理制度改革，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，水資源管理制度改革也迫在眉睫。梳理了當(dāng)前我國水資源管理的體制和制度現(xiàn)狀，認(rèn)為當(dāng)前我國水資源管理存在著多部門分割管理、水資源產(chǎn)權(quán)制度不健全、水資源生態(tài)功能管理缺乏的主要問題。為了順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和自然資源綜合管理的需要，提出了水資源管理要向水資源綜合管理、水資源產(chǎn)權(quán)制度明晰和“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管控”三位一體管理的趨勢發(fā)展。今后水資源管理的改革，要推進(jìn)水資源管理體制改革，促進(jìn)水資源綜合管理；建立水資源產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)展水資源市場；創(chuàng)新管理理念，促進(jìn)水資源生態(tài)文明建設(shè)；重視基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)水資源管理的信息化建設(shè)；嚴(yán)格水資源管理責(zé)任，完善水資源管理考核制度。

關(guān)鍵詞：水資源管理；水權(quán)；資源綜合管理；水生態(tài)文明

中圖分類號(hào)：S271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）08-226-03

水資源是重要的自然資源，也是生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素。水資源管理是自然資源管理的重要方面，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障和基礎(chǔ)支撐。在我國積極深化自然資源管理制度改革，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，水資源管理制度改革也迫在眉睫。

1 我國水資源管理現(xiàn)狀

1.1 水資源管理的體制現(xiàn)狀 《水法》十二條規(guī)定國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。并且明確了各大流域機(jī)構(gòu)作為水行政主管部門派出機(jī)構(gòu)綜合管理流域水資源的職能及縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門的職能。

《水法》十三條規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。

目前，我國水資源管理仍然是一種統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合，逐步建立了五級(jí)（即中央—流域—省級(jí)—地市級(jí)—縣級(jí)）水資源管理體制[1]。

1.2 水資源管理的制度現(xiàn)狀

1.2.1 逐步完善水資源管理的法律制度。目前，我國初步形成了以《水法》為基礎(chǔ)的，包括《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》等在內(nèi)的4部法律、18件行政法規(guī)、55項(xiàng)部門規(guī)章、700多項(xiàng)地方性法規(guī)的水事法律法規(guī)體系，內(nèi)容涵蓋了水資源保護(hù)和管理的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，為依法管理和保護(hù)水資源提供了法律依據(jù)[2]。

1.2.2 逐步建立水權(quán)管理制度。《水法》第七條規(guī)定國家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，并在《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中明確該制度的具體實(shí)施辦法。同時(shí)，新修訂的《水法》確立了水資源論證制度，規(guī)定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證；在水資源不足地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目加以限制。水資源論證制度的建立，為水資源管理提供科學(xué)的制度保障，同時(shí)保障了民眾保護(hù)水資源的知情權(quán)和參與權(quán)。2007年12月實(shí)施的《水量分配暫行辦法》把原來由國家擁有的水資源的使用權(quán)逐級(jí)明確分配到省、地市、縣市等各級(jí)行政區(qū)域和終端用戶。通過水量初始分配，把水資源使用權(quán)在各個(gè)區(qū)域和用戶間明晰化，可以為用水管理、水權(quán)交易提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)[3]。

1.2.3 實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)[2012]3號(hào)）與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國發(fā)[2013]2號(hào)）確定水資源開發(fā)利用的“三條紅線”——開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線與水功能區(qū)限制納污紅線，明確實(shí)施“四項(xiàng)制度”——用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任和考核制度。同時(shí)指出，要將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，縣級(jí)以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。

2 我國水資源管理存在的問題

2.1 多部門分割管理 盡管新修訂的《水法》規(guī)定國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。但在實(shí)際管理中則存在多個(gè)管理部門分別管理水資源的各項(xiàng)事務(wù)，呈現(xiàn)多部門分割管理。目前，地表水的開發(fā)、利用和保護(hù)主要由水利部門管理，水體的污染與防治則由環(huán)境保護(hù)部門管理，地下水監(jiān)測及地下水污染防治則由國土資源部門管理，城市和工業(yè)用水，城市給排水工程規(guī)劃、建設(shè)和管理由建設(shè)部門管理，農(nóng)業(yè)用水、漁業(yè)水環(huán)境主要由農(nóng)業(yè)部門管理，流域生態(tài)、水源涵養(yǎng)林的保護(hù)與管理則由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，內(nèi)陸航運(yùn)與污染控制由交通部門負(fù)責(zé)。在這種部門分割的管理體制下各涉水部門的管理職責(zé)既有交叉又有缺位，各部門間只有分工缺少協(xié)作，沒有形成多部門管理的整體效益，使我國水資源管理長期處于水量與水質(zhì)、地表水與地下水、流域與區(qū)域、農(nóng)村與城市分割狀態(tài)，不利于開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水害。

2.2 水資源產(chǎn)權(quán)制度不健全 按照《憲法》規(guī)定，水資源屬國家所有，即全民公共所有?！端ā芳啊度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定了依法取得取水權(quán)的條件，原則性地提及取水權(quán)可有條件轉(zhuǎn)讓及變更，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。在《水量分配暫行辦法》將水量分配到各省，但水權(quán)并沒有明晰到微觀終端用戶[3]。此外未對(duì)不同實(shí)體對(duì)水的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)做出其他明確規(guī)定。而對(duì)水流資源的統(tǒng)一確權(quán)登記還未實(shí)施，基于資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的水權(quán)交易制度也只是剛剛起步。

2.3 水資源生態(tài)功能管理缺乏 水資源同時(shí)具有資源性功能和生態(tài)性功能，但目前在對(duì)水資源的管理中沒有把水資源作為重要的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)空間進(jìn)行管理，往往側(cè)重于其資源性功能管理，忽略了水資源生態(tài)功能管理，沒有科學(xué)管控水資源的資源功能與環(huán)境功能，導(dǎo)致出現(xiàn)水源地生態(tài)破壞嚴(yán)重、水體生態(tài)修復(fù)能力下降、水體污染等嚴(yán)重的水環(huán)境問題，直接影響居民生活，限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，威脅民族的生存與發(fā)展。

3 水資源管理發(fā)展趨勢

3.1 水資源綜合管理 水資源作為一種重要的自然資源，有著資源性功能和生態(tài)性功能。水資源管理是一個(gè)包括水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和防災(zāi)等內(nèi)容，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和制造業(yè)等多行業(yè)的復(fù)雜系統(tǒng)。從生態(tài)性功能看，必須把地表水和地下水，內(nèi)陸水和海洋水綜合考慮，形成一個(gè)比較完整的水資源生態(tài)承載空間。另外，水資源不能完全獨(dú)立于作為其載體的土地資源，二者在量和質(zhì)上都相互影響，同時(shí)二者在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等方面有著很多相似之處，可以相互借鑒。而且從世界自然資源管理來看，統(tǒng)一立法、綜合管理正成為趨勢。因此，水資源管理應(yīng)該從過去多部門分割管理向水資源綜合管理發(fā)展，統(tǒng)籌地表水和地下水、內(nèi)陸和海洋、城鎮(zhèn)和農(nóng)村、區(qū)域與流域、水質(zhì)和水量、水資源和土地資源的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)有限水資源優(yōu)化配置和合理利用，發(fā)揮水資源綜合管理的整體效益，促進(jìn)我國自然資源綜合管理體制的建立。

3.2 健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，合理的產(chǎn)權(quán)制度就是明確界定資源的所有權(quán)和使用權(quán)，以及在資源使用中獲益、受益、受損的邊界和補(bǔ)償原則，并規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易的原則以及保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者利益等。產(chǎn)權(quán)的主要經(jīng)濟(jì)功能在于克服外部性，降低社會(huì)成本，從而在制度上保證資源配置的有效性。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！?/p>

明晰界定水資源產(chǎn)權(quán)是水資源有效管理的理論依據(jù)和調(diào)整、創(chuàng)造新的管理體制的前提，是發(fā)展水權(quán)交易制度，促進(jìn)水資源市場化建設(shè)，優(yōu)化水資源合理配置，加強(qiáng)水資源保護(hù)的前提和基礎(chǔ)[4]。

3.3 水資源“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)”三位一體管理 水資源是人類生存發(fā)展不可或缺的一種寶貴資源，具有多種功能和屬性，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)維持和改善具有至關(guān)重要的意義。水資源是生態(tài)文明建設(shè)的核心因素，水資源管理是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障和基礎(chǔ)支撐[5]。

要樹立生態(tài)文明理念，按照尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的要求，將水資源管理從過去單一的水量管理，向統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)關(guān)系，統(tǒng)籌區(qū)域關(guān)系，統(tǒng)籌防御與治理的關(guān)系，統(tǒng)籌自然修復(fù)與人工治理的關(guān)系，更加注重水資源質(zhì)量管理和生態(tài)管控，實(shí)現(xiàn)水資源“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)”三位一體管理。

4 對(duì)策建議

4.1 推進(jìn)水資源管理體制改革，促進(jìn)水資源綜合管理 要順應(yīng)自然資源綜合管理發(fā)展趨勢，將水資源管理納入自然資源綜合管理體制，建立起以土地、礦產(chǎn)和水資源為基礎(chǔ)的自然資源綜合管理平臺(tái)，促進(jìn)自然資源合理利用和有效保護(hù)。

要結(jié)合當(dāng)前中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能的相關(guān)精神，推動(dòng)水資源管理體制改革，打破當(dāng)前多部門分割管理的現(xiàn)狀。充分考慮當(dāng)前我國自然資源管理現(xiàn)狀，國土資源部系統(tǒng)管理著土地資源和礦產(chǎn)資源這兩大類最為重要的自然資源，資源管理基礎(chǔ)深厚，隊(duì)伍健全，技術(shù)完備，平臺(tái)先進(jìn)，同時(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度也在穩(wěn)步推進(jìn)，為自然資源綜合管理搭建平臺(tái)。因此，要積極推進(jìn)符合大部制改革要求的自然資源綜合管理體制，整合涉及資源管理和生態(tài)保護(hù)的有關(guān)部門，成立以國土資源部為主體的自然資源部，將水資源管理納入自然資源部的管理職能，將水資源由多部門管理轉(zhuǎn)變?yōu)閱我徊块T系統(tǒng)管理，理清管理職能，消除多部門職能交叉和缺位，健全部門內(nèi)部水資源管理協(xié)調(diào)機(jī)制，打破多部門間協(xié)調(diào)不利，配合不暢的局面。

要按照自然資源綜合管理的要求，積極推進(jìn)水資源管理職能轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)六個(gè)“統(tǒng)籌”，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)、多級(jí)優(yōu)化綜合管理。一是要統(tǒng)籌地表水和地下水管理；二是要統(tǒng)籌淡水資源和海洋資源開發(fā)與保護(hù)；三是要統(tǒng)籌水量和水質(zhì)管理；四是要統(tǒng)籌區(qū)域和流域管理；五是要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和農(nóng)村用水；六是要統(tǒng)籌土地資源和水資源管理。

4.2 建立水資源產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)展水資源市場 按照十八大報(bào)告關(guān)于“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”的精神，嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，完善定額標(biāo)準(zhǔn)，按照水源屬性和用水戶類型，科學(xué)核定取用水戶的水資源使用權(quán)限，開展確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[6]。在水權(quán)初始配置和流轉(zhuǎn)過程中，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控的作用，建立合理的水權(quán)價(jià)格形成機(jī)制，加快建立完善有利于發(fā)揮市場作用的水權(quán)交易平臺(tái)，明確交易規(guī)則，維護(hù)良性運(yùn)行的交易秩序，建立便于操作的水權(quán)交易制度，共同推動(dòng)水權(quán)市場交易的發(fā)展，進(jìn)一步為發(fā)揮水市場的水資源配置基礎(chǔ)作用提供制度保障。

4.3 創(chuàng)新管理理念，促進(jìn)水資源生態(tài)文明建設(shè) 把生態(tài)文明理念融入水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)與水害防治的各方面。一是繼續(xù)完善和落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。積極落實(shí)“三條紅線”，嚴(yán)格實(shí)行“四項(xiàng)制度”，制定更加完善的管理制度、考核制度、監(jiān)督制度和監(jiān)控體系，保障最嚴(yán)格水資源管理制度有效落實(shí)。二是加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)。要繼續(xù)推行節(jié)約用水的風(fēng)尚，加快節(jié)水技術(shù)的研發(fā)和推廣，積極實(shí)施水生態(tài)修復(fù)工程，落實(shí)水資源保護(hù)任務(wù)。三是健全水資源有償使用制度。樹立“資源、資產(chǎn)、資本”三位一體的管理理念，堅(jiān)持使用水資源付費(fèi)的原則，按照全面反映市場供求、水資源稀缺程度、水生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的要求，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，健全水資源有償使用制度[6]。四是建立和實(shí)施水生態(tài)補(bǔ)償制度。堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，推動(dòng)建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立流域上下游不同區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償[7]。五是積極開展水生態(tài)文明創(chuàng)建工作。加快開展水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)和創(chuàng)建工作，完善水生態(tài)文明建設(shè)的制度體系和建設(shè)模式。

4.4 重視基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)水資源管理的信息化建設(shè) 建立包括土地、礦產(chǎn)和水資源在內(nèi)的統(tǒng)一監(jiān)測調(diào)查評(píng)價(jià)平臺(tái)，加大資金投入，增加監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，優(yōu)化網(wǎng)點(diǎn)布局，重視包括水資源監(jiān)測、水生態(tài)監(jiān)測和城市水文監(jiān)測等在內(nèi)的日常監(jiān)測工作，客觀科學(xué)開展水資源各項(xiàng)調(diào)查評(píng)價(jià)工作，提高自動(dòng)監(jiān)測和服務(wù)管理能力。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強(qiáng)水資源信息化管理建設(shè)，將其納入自然資源管理統(tǒng)一信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高水資源管理的科學(xué)性、有效性，提升水資源管理服務(wù)社會(huì)的能力。

4.5 嚴(yán)格水資源管理責(zé)任，完善水資源管理考核制度 按照自然資源綜合管理的要求，加快水資源綜合管理體制改革，建立完善水資源綜合管理的制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)格落實(shí)水資源綜合管理目標(biāo)責(zé)任。抓緊出臺(tái)最嚴(yán)格水資源管理制度考核實(shí)施方案，完善考核評(píng)價(jià)體系，考核結(jié)果納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系。積極探索建立國家水資源督查制度，對(duì)地方落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行監(jiān)督檢查[6]。探索編制符合自然資源資產(chǎn)負(fù)債表要求的水資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行水資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立水資源水環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

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