“鎮(zhèn)改街”進(jìn)程中城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究

張文翠　李醫(yī)心　康維波

[摘 要]作為我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的重要內(nèi)容，“鎮(zhèn)改街”要與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并能通過行政改革促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在“鎮(zhèn)改街”進(jìn)程中，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨街道工作能動(dòng)性弱化、服務(wù)水平不一、社會(huì)治理難度加大等困境，這就亟需明確權(quán)責(zé)關(guān)系、加強(qiáng)民生保障、協(xié)調(diào)多種力量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]“鎮(zhèn)改街”；城鄉(xiāng)一體化；社會(huì)發(fā)展

[中圖分類號(hào)]F299.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）08 — 0109 — 02

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展功能，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮?！?“鎮(zhèn)改街”既是行政區(qū)劃調(diào)整重要組成部分，也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中一項(xiàng)重要舉措，它對(duì)實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新跨越、基礎(chǔ)功能新提升、公共服務(wù)新加強(qiáng)、群眾生活新改善，具有重大意義和深遠(yuǎn)影響?！版?zhèn)改街”進(jìn)程中社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r如何？居民生活質(zhì)量怎樣？城鄉(xiāng)公共服務(wù)是否跟上？這些是當(dāng)前迫切需要探討的問題。

一、“鎮(zhèn)改街”進(jìn)程分析

（一）“鎮(zhèn)改街”概述

為順應(yīng)我國(guó)城市化發(fā)展趨勢(shì)，“鎮(zhèn)改街”行政區(qū)劃調(diào)整日益普遍，它不僅名是名稱的改變，還牽扯到行政管理體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等各個(gè)方面，是一個(gè)系統(tǒng)的工程。隨著中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，各地以“鎮(zhèn)改街”為依托，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。例如，山東省長(zhǎng)郭樹清提出2015年山東將有序推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道工作。

縱觀大量實(shí)踐案例，可以總結(jié)出我國(guó)目前的“鎮(zhèn)改街”主要有以下三種模式：整建制轉(zhuǎn)換、拆分型模式、保留型析置〔1〕。整建制轉(zhuǎn)換，是“鎮(zhèn)改街”常見模式，即把整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化成街道，也就是“撤一設(shè)一”模式。拆分型模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分成幾個(gè)部分，每個(gè)部分都轉(zhuǎn)化為街道或其中一兩個(gè)部分轉(zhuǎn)化為街道，剩余地域并入其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，在這種轉(zhuǎn)換模式下，“撤一設(shè)二”、“撤一設(shè)三”等形式很普遍。保留型析置，由于原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量農(nóng)村，街道并不適宜覆蓋這些地區(qū)，就會(huì)出現(xiàn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)設(shè)為街道，剩余部分保持原有建制的模式。

（二）“鎮(zhèn)改街”現(xiàn)狀

為提高政府行政效率，方便群眾生活，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多地已經(jīng)完成或正在進(jìn)行著“鎮(zhèn)改街”行政區(qū)劃調(diào)整。

在大城市周邊，此次調(diào)整，改革利好呈現(xiàn)，有些新設(shè)街道是由原來一到兩個(gè)地域相近的小街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分地域構(gòu)成，合并后新設(shè)街道通過整體規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)，提升土地節(jié)約利用水平，增創(chuàng)核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為加快城鄉(xiāng)一體化注入新動(dòng)力。同時(shí)，這次行政區(qū)劃調(diào)整能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，面對(duì)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇、板塊經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大趨勢(shì)，適時(shí)推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，適度擴(kuò)大鎮(zhèn)辦空間規(guī)模，可以有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局由“量多面廣”向“適度集中”轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“高度集約”，進(jìn)一步激發(fā)活力，培育形成特色鮮明、優(yōu)勢(shì)突出、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的特色經(jīng)濟(jì)板塊。此外，新政區(qū)劃調(diào)整后，新設(shè)街道的人口、面積相應(yīng)增多，公共財(cái)政收入增加，經(jīng)濟(jì)總量和調(diào)控能力均得到增強(qiáng)，借助這一強(qiáng)力支撐，能更好地推動(dòng)公共配套統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)公共服務(wù)重心下移，更好地服務(wù)基層、服務(wù)群眾，在共建共享中提高群眾生活水平。

在中小城市近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“鎮(zhèn)改街”調(diào)整可能會(huì)遇到一些阻力。由于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在經(jīng)濟(jì)總量中比重非常大，農(nóng)村集體資產(chǎn)較多，農(nóng)業(yè)可利用土地豐富，就會(huì)出現(xiàn)一系列問題，產(chǎn)生許多矛盾沖突。例如，原有集體資產(chǎn)和土地歸屬問題，一些地方領(lǐng)導(dǎo)存在地方本位主義思想，突然改變以農(nóng)業(yè)為主要考核依據(jù)的慣例，認(rèn)為會(huì)影響其政治前途，不支持“鎮(zhèn)改街”工作。

二、“鎮(zhèn)改街”進(jìn)程中城鄉(xiāng)一體化發(fā)展困境

（一）權(quán)責(zé)不對(duì)稱，工作能動(dòng)性弱化

較之鎮(zhèn)政府，街道是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，不再是獨(dú)立的一級(jí)政府。“鎮(zhèn)改街”進(jìn)程中，街道出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)稱現(xiàn)象。首先，城市化的推進(jìn)，使街道的社會(huì)發(fā)展任務(wù)越來越重，并且，街道與各級(jí)政府的聯(lián)系日益密切，相應(yīng)的事務(wù)性工作會(huì)增多，但街道沒有相對(duì)獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)〔2〕。如果街道轄區(qū)內(nèi)有大型國(guó)有企業(yè)，在平時(shí)的管理中，往往有事權(quán)無管轄權(quán)，出現(xiàn)問題后，很難協(xié)調(diào)與上級(jí)政府部門的利益關(guān)系，使其工作能動(dòng)性降低。其次，在財(cái)政和人員編制上，原有的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)上收，但隨之而來的是事務(wù)的下沉。在此進(jìn)程中，農(nóng)村社區(qū)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，財(cái)政撥款由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付變?yōu)閰^(qū)財(cái)政全額撥款，區(qū)政府與街道的財(cái)政壓力加大。以前農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)或村委會(huì)人員均由選舉產(chǎn)生，沒有編制〔3〕，現(xiàn)在社區(qū)工作人員均要在區(qū)政府備案，行政編制有限，街道不得不啟用臨時(shí)工來完成一些事務(wù)性工作。街道有限職權(quán)與無限責(zé)任矛盾突出，工作協(xié)調(diào)性難度增加，不利于工作效率的提高。

（二）城鄉(xiāng)居民待遇差異，服務(wù)水平不一

“鎮(zhèn)改街”進(jìn)程，是農(nóng)村地區(qū)完全轉(zhuǎn)化為城市地區(qū)的過程。在這期間由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)差異依然明顯，城市居民與農(nóng)村居民待遇有別，一方面，很多農(nóng)村居民通過戶籍制度改革成為城市居民，管轄機(jī)構(gòu)由鎮(zhèn)改為街道，但是這部分居民的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等民生服務(wù)卻沒有及時(shí)跟進(jìn)，城市最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)醫(yī)保等社會(huì)公共服務(wù)的落實(shí)還需要一定的時(shí)間，由地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同帶來的公共服務(wù)基礎(chǔ)差距較大。農(nóng)民“洗腳上樓”，盡管生活空間與居住方式得到改善，但是城鄉(xiāng)之間差異顯著的社會(huì)公共服務(wù)與待遇區(qū)別亟需轉(zhuǎn)變。另一方面，國(guó)家在制定政策時(shí)，針對(duì)農(nóng)村出臺(tái)了一系列的優(yōu)惠政策，有些鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)民不愿意“鎮(zhèn)改街”，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)晉升與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，在現(xiàn)有政策框架下，國(guó)家重視“三農(nóng)”，農(nóng)民享有種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、家電三下鄉(xiāng)等傾向性政策優(yōu)惠，一旦鎮(zhèn)改為街道，原有的優(yōu)勢(shì)將不復(fù)存在，這也是“鎮(zhèn)改街”面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

（三）轉(zhuǎn)型期矛盾增多，社會(huì)治理難度加大

“鎮(zhèn)改街”是把農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)向城市社會(huì)的變革。在此轉(zhuǎn)型期，一是社會(huì)流動(dòng)性大，居民生活空間與社會(huì)關(guān)系不再單一，農(nóng)民、城市化初期的市民、外來打工者、城市近郊上班族等各類人群集聚在一起，文化習(xí)慣、生活方式與社會(huì)認(rèn)同感不同，發(fā)生矛盾沖突的可能性就比較大，這也增加了社會(huì)治理的難度。二是轉(zhuǎn)型后轄區(qū)居民社會(huì)需求與管理體制出現(xiàn)矛盾，街道這種城市管理體制的建立，讓城鄉(xiāng)形態(tài)、生計(jì)模式、社會(huì)規(guī)則有所改變〔4〕，但居民原有的思想觀念、價(jià)值取向、行為方式等舊習(xí)慣沒能與體制變革相適應(yīng)，存在矛盾爆發(fā)的隱患。三是“鎮(zhèn)改街”體制變革會(huì)打破原有利益平衡關(guān)系，會(huì)出現(xiàn)利益的重新分配，面臨一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。例如，原有鎮(zhèn)、村債務(wù)債權(quán)問題、外來流動(dòng)人口管理問題、拆遷戶安置與社會(huì)保障問題等，倘若不能及時(shí)化解潛在的危機(jī)，如果問題被激化，可能出現(xiàn)群體性突發(fā)事件，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三、“鎮(zhèn)改街”進(jìn)程中城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)對(duì)策

（一）明確權(quán)力責(zé)任，激發(fā)工作動(dòng)力

為提高街道的管理效率，在行政體制上，要理順區(qū)級(jí)政府各職能部門與街道的關(guān)系，合理設(shè)置職能權(quán)限，確保出現(xiàn)情況能第一時(shí)間解決；按照權(quán)責(zé)一致的原則，在需多級(jí)政府、多部門共同處理的情形下，賦予街道適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)權(quán)利，減少部門扯皮推諉現(xiàn)象的發(fā)生。在財(cái)政體制上，街道在工作中要發(fā)揮主體作用，主動(dòng)將自身迫切需要發(fā)展的建設(shè)規(guī)劃方案報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)審批，爭(zhēng)取他們的支持。在人員編制上，可以根據(jù)具體情況，選調(diào)大學(xué)優(yōu)秀畢業(yè)生、村官到街道工作，如此以來，不僅可以為基層工作補(bǔ)充新生力量，也可以為這些新人提供鍛煉自我的機(jī)會(huì)。在人員激勵(lì)上，不能僅僅拘泥于職級(jí)的晉升，對(duì)于一些年齡稍大，擁有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員來說，要給予大的晉升機(jī)會(huì)或者在職務(wù)層面得到提升，激發(fā)他們的工作積極性〔5〕。在法律保障上，現(xiàn)有的法律中，專門針對(duì)街道的立法很少，并且不能及時(shí)更新，對(duì)于街道的權(quán)力與責(zé)任，應(yīng)該出臺(tái)新的法律或修訂已有法律，確保工作的合法性，提高管理效能。

（二）加強(qiáng)民生保障，促進(jìn)公共服務(wù)均等化

“鎮(zhèn)改街”行政區(qū)劃調(diào)整的根本目的，就是要實(shí)現(xiàn)群眾生活新改善。區(qū)劃調(diào)整后，要堅(jiān)持把保障群眾權(quán)益和民生改善放在突出位置，切實(shí)提升群眾滿意度。一要強(qiáng)化輿論引導(dǎo)。要廣泛深入、充分有效地做好群眾的思想工作，積極做好正面宣傳和輿論引導(dǎo)，依法及時(shí)公開行政區(qū)劃調(diào)整的相關(guān)信息，做到思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，通過扎實(shí)細(xì)致的群眾工作，切實(shí)增強(qiáng)群眾對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的認(rèn)同感和對(duì)新街道的歸屬感，夯實(shí)行政區(qū)劃調(diào)整平穩(wěn)順利實(shí)施的群眾基礎(chǔ)。二要提升惠民水平。要確保原鎮(zhèn)駐地功能不因區(qū)劃調(diào)整被削弱，加快被合并鎮(zhèn)或街道的社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)與駐地的管理，繼續(xù)完善提升鎮(zhèn)原駐地的生產(chǎn)、生活服務(wù)功能；要確保企業(yè)生產(chǎn)、群眾生活不受行政區(qū)劃調(diào)整影響，根據(jù)屬地管理原則，及時(shí)變更民生相關(guān)的各類信息，統(tǒng)籌做好民生服務(wù)事項(xiàng)，妥善做好相關(guān)檔案、公章的移交保管接續(xù)工作，促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)功能有機(jī)對(duì)接，全域覆蓋，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)。

（三）協(xié)調(diào)多種力量，創(chuàng)新社會(huì)治理

新形勢(shì)下，街道應(yīng)該協(xié)調(diào)各種社會(huì)力量，以合力進(jìn)行社會(huì)治理。第一，“鎮(zhèn)改街”進(jìn)程中，在保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的前提下，街道要積極維護(hù)社會(huì)安定，密切聯(lián)系群眾，為各種社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的服務(wù)環(huán)境與政策環(huán)境，并鼓勵(lì)他們參與社會(huì)治理。第二，重點(diǎn)協(xié)調(diào)企業(yè)和居民社會(huì)治理參與力度，街道要科學(xué)合理引導(dǎo)企業(yè)和居民有序參與社會(huì)基層治理，可以將一些政府項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給信譽(yù)好的企業(yè)，拓寬居民參與社會(huì)治理的渠道，發(fā)揮居民社會(huì)治理的主體性作用，完善原有社區(qū)、新型社區(qū)的治理，進(jìn)而能為街道的社會(huì)治理獻(xiàn)言獻(xiàn)策。第三，側(cè)重矛盾多發(fā)區(qū)社會(huì)治理工作，特別是針對(duì)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、街道交界處〔6〕，在源頭建立社會(huì)預(yù)警制度，定期調(diào)研社會(huì)不安因素，強(qiáng)化人民調(diào)解和信訪工作，拓展社會(huì)各界利益表達(dá)渠道，對(duì)社會(huì)不公平現(xiàn)象要密切關(guān)注，對(duì)居民的不滿情緒要適時(shí)疏導(dǎo)，創(chuàng)新社會(huì)治理方式方法，為街道經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展?fàn)I造良好的氛圍。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕陶濤.新世紀(jì)以來大中城市街道建制改革研究〔D〕.華東師范大學(xué)，2011：22.

〔2〕〔4〕黃菲.“鎮(zhèn)改街”后區(qū)域治理路徑研究-以蘇州工業(yè)園區(qū)婁葑街道為例〔D〕.蘇州大學(xué)，2014：36、31.

〔3〕武陵區(qū)近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道區(qū)劃調(diào)整之我見.〔EB/OL〕.http：//changde.mca.gov.cn/article/dcyj/201206/20120600324866.shtml.

〔5〕肖雪蓮.“鎮(zhèn)改街”后昆明市街道辦事處職能定位研究——以昆明市茨壩街道辦事處為例〔D〕.云南大學(xué)，2013：37.

〔6〕張炳賢.社會(huì)管理創(chuàng)新研究〔M〕.南京：東南大學(xué)出版社，2011：156.〔責(zé)任編輯：史煥翔〕