增長激勵與行為變異：中國環(huán)境污染迷思及破解

馬萬里叢仲花

內(nèi)容提要環(huán)境污染的產(chǎn)生既有市場因素，也有政府方面的因素。政府因素造成的環(huán)境污染主要是由于政府環(huán)境管制動力不足與環(huán)保支出過低。在經(jīng)濟增長型激勵下，地方官員為獲得GDP政績、財稅收入和私人收益而追求經(jīng)濟增長，與中央政府和污染企業(yè)形成“利益鐵三角”，不僅具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動力，而且對于環(huán)境污染治理也缺乏充分的積極性，從而產(chǎn)生環(huán)境污染；而“以官治官”下的地方道德風(fēng)險及標(biāo)尺競爭則使環(huán)境污染成為被過度濫用的“公共池”而進一步惡化。未來的改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對環(huán)境污染治理進行“頂層設(shè)計”，通過更加科學(xué)、更加有效的制度設(shè)計實現(xiàn)地方官員的激勵相容，從而在和諧包容的發(fā)展中重現(xiàn)碧水藍天。

關(guān)鍵詞環(huán)境污染增長型激勵增長親和APEC藍

〔中圖分類號〕F061.3；X196〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2015）09-0050-08

一、問題的提出

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題卻日益嚴(yán)重。例如，2014年入秋以來北京、上海、濟南等全國各大城市相繼出現(xiàn)霧霾問題，再一次為我們敲響了環(huán)境惡化的警鐘。因此，正如習(xí)近平總書記所指出的，“要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”。有效治理環(huán)境污染，保護人民群眾身心健康，既有利于實現(xiàn)社會和諧發(fā)展，也是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康增長的內(nèi)在要求。

不斷惡化的環(huán)境污染會產(chǎn)生諸多不利影響。首先，環(huán)境污染惡化會引發(fā)各種疾病，有害于民眾身心健康；其次，環(huán)境污染會產(chǎn)生強烈的負外部性，造成污染企業(yè)私人邊際成本小于社會邊際成本，從而造成污染產(chǎn)品的過度生產(chǎn)和結(jié)構(gòu)失衡，不利于經(jīng)濟持續(xù)增長；再次，環(huán)境污染不斷惡化容易引發(fā)多種社會沖突，影響社會和諧發(fā)展。因此，如果環(huán)境污染問題得不到有效解決，由此而引發(fā)的多種社會矛盾便會循環(huán)累積，從而對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生多重不利影響。環(huán)境污染這種“一體多面”的特征說明，追求清潔環(huán)境并不只是為了“清潔”本身，也是為了整個社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，使其與個人、社會、經(jīng)濟發(fā)展緊密相連。因此，解決環(huán)境污染問題成了社會需要的公共品，需要政府干預(yù)（見圖1）。在西方國家的歷史上，我們之所以能夠看到一

* 基金項目：國家社科基金重大招標(biāo)項目“深化收入分配制度改革的財稅機制與制度研究”（13&ZD031）；國家社科基金重點資助項目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”（14&AZD023）；中國博士后科學(xué)基金面上項目“中國政府間財政關(guān)系改革：深層梗阻及其破解”（2014M560540）

條“環(huán)境庫茲涅茲倒U曲線”，就是因為這些國家曾經(jīng)進行過一些有利于降低環(huán)境污染的制度變革和政策調(diào)整。然而，具體到中國的實踐，地方政府不是縮小而是加劇了環(huán)境污染。

圖1清潔環(huán)境的重要性及政府干預(yù)的依據(jù)

本文主要是從地方政府角度分析導(dǎo)致環(huán)境污染的政策誘因及其破解。文章認(rèn)為，中國式財政分權(quán)下的增長型激勵是地方政府增長親和及行為變異的激勵根源，地方政府有內(nèi)在傾向放松環(huán)境管制以吸引更多企業(yè)進駐轄區(qū)，這是環(huán)境污染的機制之一；公共支出結(jié)構(gòu)的增長偏向則擠壓了環(huán)境污染治理支出，導(dǎo)致環(huán)境治理支出不足，成為環(huán)境污染的機制之二。文章特別重視在“增長親和”的過程中地方政府、污染企業(yè)和中央政府以及地方政府間博弈對環(huán)境污染的影響。

2015年第9期

增長激勵與行為變異：中國環(huán)境污染迷思及破解

二、環(huán)境污染：中國的迷思與相關(guān)討論

2014年北京APEC會議期間，北京市城六區(qū)PM2.5濃度接近一級優(yōu)水平，天空也逐漸變藍，被市民稱為“APEC藍”。如表1所示，為實現(xiàn)此次APEC藍，中央政府嚴(yán)令北京及周邊省份執(zhí)行嚴(yán)格的減排和停限產(chǎn)等措施，并懲罰相關(guān)責(zé)任人，北京市更是實行調(diào)休、停工等更加全面的治理措施，在多省市的共同努力下，北京在APEC會議期間再現(xiàn)了久違的藍天。

表12014年北京APEC會議期間的空氣治理措施參見http：//baike.baidu.com/link？url=fpvn7zxAZ44r2mmYpmqS7Juj41m5cIag2T-RvDafqbuLdBDY3pDxOTR8qto7I47lmtrQxO5k5-_Z9bHEy6rHra.

實施應(yīng)急減排措施京、津、冀以及內(nèi)蒙、山西、山東等省區(qū)采取了一系列“史上最嚴(yán)”減排措施，使治霾能堅守“最后一公里”。機動車限行與管控北京、河北、天津等八省市采取汽車單雙號限行政策，機關(guān)單位的公車封存70%。燃煤和工業(yè)企業(yè)停限產(chǎn)河北2000多家企業(yè)臨時停產(chǎn)，1900多家企業(yè)限產(chǎn)，1700多處工地停工；河北5個層面的46個督導(dǎo)組到各地督查各項措施的落實情況。北京市的治理措施北京全市行政區(qū)域內(nèi)的所有工地（搶險搶修工程除外）全部停工，同時做好停工期間的施工揚塵治理工作；北京市重點道路加密“吸、掃、沖、收”作業(yè)，基本實現(xiàn)每日沖洗；北京放假調(diào)休6天。督導(dǎo)治理環(huán)保部派出16個督導(dǎo)小組督導(dǎo)治理行動；北京、天津、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古六省（區(qū)）市環(huán)保監(jiān)測部門聯(lián)防聯(lián)控，每日視頻通報空氣質(zhì)量。處理相關(guān)責(zé)任人2014年11月1日至7日，僅石家莊市就處理相關(guān)責(zé)任人29人，另有5家企業(yè)負責(zé)人和4名焚燒責(zé)任人被行政拘留；保定淶水縣原住建局長被免職；安陽市市長被華北環(huán)境保護督查中心約談；太原市也有6名官員被約談。而與“APEC藍”形成鮮明對比的是，2014年10月19日，“2014北京馬拉松比賽”在空氣重度污染中開賽，有選手甚至戴防毒面具參賽，被稱為“馬拉松陰霾”。同樣的北京，為什么會相繼出現(xiàn)“馬拉松陰霾”與“APEC藍”呢？如何解釋中國環(huán)境污染的這種迷思呢？實際上，這與地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為密不可分。

地方政府行為變異是理解中國環(huán)境污染的著力點。環(huán)境污染的產(chǎn)生既有市場因素，也有政府因素的原因。歸因于市場因素的環(huán)境污染是由于經(jīng)濟主體正常的生產(chǎn)活動所導(dǎo)致的，而歸因于政府因素的環(huán)境污染主要是由于政府政策偏好造成的。在西方國家的歷史上，我們之所以能夠看到一條“倒U型”的環(huán)境庫茲涅茲曲線，就是因為這些國家曾經(jīng)進行過一些有利于治理環(huán)境污染的制度變革和政策調(diào)整。然而，具體到中國的實踐，地方政府不是縮小而是加劇了環(huán)境污染，被認(rèn)為是導(dǎo)致環(huán)境污染的重要因素。王永欽等：《中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失》，《經(jīng)濟研究》2007年第1期；張克中、王娟、崔小勇：《財政分權(quán)與環(huán)境污染：碳排放的視角》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2011年第10期；黃國賓、周業(yè)安：《財政分權(quán)與節(jié)能減排——基于轉(zhuǎn)移支付的視角》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第6期。那么，是什么原因?qū)е碌胤秸畬χ卫憝h(huán)境污染缺乏動力呢？“市場維持型聯(lián)邦主義”（MPF）Qian，Yingyi and Barry R.Weingas， “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives，” Journal of Economic Perspectives， vol.11，no.4， 1997， pp.83～92.和“政治錦標(biāo)賽”理論周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。認(rèn)為財政激勵和政治激勵是地方政府推動經(jīng)濟騰飛的激勵基礎(chǔ)，也是理解地方政府行為變異的激勵根源。但是，上述觀點的不足在于過分強調(diào)單向激勵的作用，事實上，財政激勵和政治激勵既相互強化亦互相補充。而且，除了上述兩重激勵之外，地方政府還存在以尋租、受賄等為代表的私人收益激勵，同樣會激勵官員努力推動經(jīng)濟增長而放松環(huán)境管制與治理，這是已有研究未予充分重視的。然而，改革的政策建議卻不能僅僅強調(diào)地方官員的激勵而忽視制度因素的重要性。因此，本研究以地方官員的激勵為起點展開分析，同時，認(rèn)為進一步深化改革的政策建議應(yīng)從激勵機制與制度建設(shè)兩方面著手，從而達到預(yù)期的政策效果。

三、地方政府與環(huán)境污染：理論分析

1.增長親和下地方政府的行為選擇

對地方政府行為選擇的分析必須從地方官員的內(nèi)在激勵著手。如圖2所示，從中央與地方的關(guān)系來看，人事任免權(quán)的高度集中使得中央政府可以通過GDP政治晉升激勵考核地方官員，因此，地方官員為實現(xiàn)晉升自然就會以中央政府的增長考核為工作重心。從地方政府與企業(yè)的關(guān)系來看，一方面，謀求經(jīng)濟增長既能增加地方政府的財稅收入，又能快速增加GDP，由于經(jīng)濟增長主要依靠企業(yè)的貢獻，因此，地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，會降低環(huán)境準(zhǔn)入門檻；另一方面，由于地方官員也是自利人，在缺少有效的制度監(jiān)管情況下，會接受污染企業(yè)的賄賂，Shleifer A. and R.Vishney， “Corruption，” Quarterly Journal of Economics， vol.108，no.3， 1993，pp.599～618.從而與污染企業(yè)合謀，為企業(yè)生產(chǎn)提供保護傘，因此，地方政府具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動力，選擇與企業(yè)合謀以突破中央政府的環(huán)境管制。Lopez R. and Mitra S.， “Corruption，Pollution and the Kuznets Environment Curve，” Journal of Environmental Economics and Management， vol.40， no.2， 2000，pp.137～150.從中央政府和生產(chǎn)企業(yè)的關(guān)系來看，雖然中央政府同樣可以對生產(chǎn)企業(yè)進行環(huán)境監(jiān)管，但與地方政府相比，二者之間的聯(lián)系是間接的。

圖2地方政府增長親和下的環(huán)境監(jiān)管

因此，地方政府對企業(yè)污染行為的影響更為直接和重要。由于嚴(yán)厲的環(huán)境管制意味著政治與經(jīng)濟利益的損失，所以，政治與經(jīng)濟利益的契合使得地方政府具有內(nèi)在的激勵放松環(huán)境管制。

2.標(biāo)尺競爭下地方政府之間的行為選擇

標(biāo)尺競爭理論的主要思想是利用相對績效的比較來解決信息不對稱問題。張晏、夏紀(jì)軍、張文瑾：《自上而下的標(biāo)尺競爭與中國省級政府公共支出溢出效應(yīng)差異》，《浙江社會科學(xué)》2010年第12期。盡管中央政府對地方政府官員的努力和地方經(jīng)濟特征缺乏充分信息，但是相似地區(qū)的存在使得中央政府可以通過比較各地區(qū)的相對經(jīng)濟增長績效來判斷地方官員的能力和努力，進而做出晉升決策。由于晉升機會有限和官員任期的限制使得眾多同級別的地方官員處于一個群體性壓力空間內(nèi)， “標(biāo)尺效應(yīng)”激勵官員展開政治晉升博弈，博弈的結(jié)果就是地方政府職能的過度經(jīng)濟增長導(dǎo)向，而忽視對環(huán)境污染的監(jiān)管和治理等社會管理職能。

地方政府（i）監(jiān)管不監(jiān)管地方政府（j）監(jiān)管不監(jiān)管（3，3）（-1，4）（4，-1）（2，2）圖3標(biāo)尺競爭下的環(huán)境監(jiān)管困境

假定存在i、 j兩個地方政府，中央政府意識到環(huán)境污染的嚴(yán)重性，要求地方政府采取環(huán)境監(jiān)管措施，但地方政府會執(zhí)行中央政府的政策嗎？由于環(huán)境監(jiān)管意味著本轄區(qū)的經(jīng)濟利益受損甚至是影響地方官員的晉升政績，因此，地方政府缺少環(huán)境監(jiān)管動力。如圖3所示，i與j都有兩種選擇，即監(jiān)管與不監(jiān)管。當(dāng)i選擇環(huán)境監(jiān)管時，j的理性選擇是不監(jiān)管，這樣，污染企業(yè)會通過“蒂布特以足投票機制”遷移到j(luò)轄區(qū)，從而j轄區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模擴大，j轄區(qū)既增加了財稅收入，又增加了官員晉升的政治資本，此時二者的收益為（4，-1），i的利益受損；同理，當(dāng)j選擇監(jiān)管時，i的理性選擇是不監(jiān)管，污染企業(yè)會遷移到i轄區(qū)，從而i轄區(qū)經(jīng)濟規(guī)模擴大，此時二者的收益為（-1，4），j的利益受損；而當(dāng)二者同時出于自身利益最大化的考慮選擇不進行環(huán)境監(jiān)管時，此時，（不監(jiān)管，不監(jiān)管）是雙方的納什均衡，其收益矩陣為（2，2），低于社會最優(yōu)的（監(jiān)管，監(jiān)管）時的收益（3，3），產(chǎn)生環(huán)境監(jiān)管困境，從而使環(huán)境污染加劇。

3.地方政府行為變異對環(huán)境污染的影響

馬萬里構(gòu)建了一個包括政治晉升激勵、財政收入激勵和私人收益激勵的增長型激勵機制及其對地方政府行為影響的解釋框架。馬萬里：《中國式財政分權(quán)經(jīng)濟增長導(dǎo)向型特征分析——兼論經(jīng)濟持續(xù)增長與社會和諧發(fā)展的體制約束》，《社會科學(xué)》2014年第9期。由于經(jīng)濟增長主要依賴投資規(guī)模的擴大，因此，放松環(huán)境管制吸引更多企業(yè)進駐轄區(qū)是地方政府的理性選擇，為促進經(jīng)濟增長，地方政府的直接選擇是增加生產(chǎn)性支出，擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，用“自己的資本”促進經(jīng)濟增長；除此之外，地方政府還會通過各種形式的優(yōu)惠政策招商引資，擴大轄區(qū)投資規(guī)模，用“外人的資本”加速經(jīng)濟增長。參見馬萬里：《經(jīng)濟社會非均衡發(fā)展：中國式財政分權(quán)下的“集體行動困境”及其破解》，《經(jīng)濟學(xué)家》2014年第11期。這是環(huán)境污染的機制之一；此外，環(huán)境治理支出周期長、見效慢、經(jīng)濟增長帶動作用不明顯，特別是既定的官員任期限制使地方官員更傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)服務(wù)支出等經(jīng)濟建設(shè)支出直接促進經(jīng)濟發(fā)展，公共支出結(jié)構(gòu)的增長偏向?qū)е颅h(huán)境治理支出不足，成為環(huán)境污染的機制之二（見圖4）。然而，地方政府過度的增長親和除了官員激勵因素異化之外，地方政府行為法治化水平低、公眾監(jiān)督約束缺位等基礎(chǔ)制度支撐體系的不完善以及縱向政府層級間經(jīng)濟增長考核和橫向地方政府之間的標(biāo)尺競爭是造成地方政府職能過度增長導(dǎo)向與環(huán)境監(jiān)管困境的深層次原因，導(dǎo)致地方政府環(huán)境規(guī)制動力不足和環(huán)境污染治理支出過低，從而加劇了環(huán)境污染。

圖4地方政府行為變異下環(huán)境污染的形成機制

四、地方政府與環(huán)境污染：實證檢驗

以上理論分析表明，降低環(huán)境準(zhǔn)入門檻和環(huán)境污染治理支出過低是導(dǎo)致環(huán)境污染加劇的兩個主要因素。為有效證明上述觀點，本部分將通過實際案例和地方財政支出結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗考察進行實證檢驗。

1.地方政府放松環(huán)境監(jiān)管

案例1：沙漠排污

為了加快地方經(jīng)濟發(fā)展，內(nèi)蒙古和寧夏分別在騰格里沙漠設(shè)立騰格里工業(yè)園和中衛(wèi)工業(yè)園區(qū)，園區(qū)內(nèi)引進大量化工企業(yè)，這些企業(yè)為減少排污成本，在沙漠內(nèi)部建立大型排污池，將未經(jīng)處理的化學(xué)污水直接排入沙漠，而沉淀物則埋在沙漠里。而在沙漠低洼地帶，一些黑色橡膠管道直接插入沙土里，通過滲透方式向地下排污，管道周邊細沙呈黑色?！渡衬疁S陷，中國污染新動向？》，http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2909.html.盡管習(xí)近平總書記親自作出批示，內(nèi)蒙古有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門也作出了相關(guān)處理，但據(jù)財新網(wǎng)記者2015年2月的實地調(diào)查，沙漠排污依然肆無忌憚，排污池被偽裝成魚塘，重度污染變本加厲，此外，工業(yè)園區(qū)安排專人組成巡邏隊，以防本地人和外地人接近污染點?！逗脚尿v格里沙漠巨大排污池 盛滿褐色水偽裝魚塘》，http：//wx.sina.com.cn/video/news/2015-02-13/092512231.html.

沙漠排污事件充分說明，地方政府和監(jiān)管部門的保護傘作用是沙漠污染的真正元兇。據(jù)報道，2010年，騰格里工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)GDP 11.59億元，工業(yè)增加值4.59億元，財政收入5252萬元，數(shù)據(jù)來源：http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2909.html.騰格里工業(yè)園也由此被稱為大漠中崛起的奇跡。盡管央視早在2013年就對沙漠排污進行過曝光，但是污染企業(yè)依然在生產(chǎn)。最高檢調(diào)查發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門“保護傘”是沙漠排污的幫兇，騰格里工業(yè)園區(qū)化工廢水處理方式居然獲得了內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳的環(huán)評批復(fù)。對于地方政府而言，在GDP政績和財稅收益面前，環(huán)境保護已顯得蒼白無力。

案例2：廈門PX事件

2007年廈門市計劃在海滄區(qū)興建年產(chǎn)80萬噸對二甲苯（PX）的化工廠，該項目號稱廈門“有史以來最大工業(yè)項目”。盡管PX項目通過了國家環(huán)?？偩值沫h(huán)評報告，但廈門大學(xué)化學(xué)系教授、全國政協(xié)委員趙玉芬則認(rèn)為，PX屬危險化學(xué)品和高致癌物，對胎兒有極高的致畸率，由于在PX項目中心5公里半徑范圍內(nèi)生活的居民超過10萬人，一旦發(fā)生極端事故或者危及該項目安全的自然災(zāi)害乃至戰(zhàn)爭與恐怖威脅，后果將不堪設(shè)想。在趙玉芬等105名政協(xié)委員和廈門市民的共同努力下，PX項目最終遷址?！稄B門PX事件：民意考量政府》，http：//www.zj.xinhuanet.com/website/2008-04/11/content_12944203.htm.

盡管PX項目最后成功遷址，但在該事件的背后卻折射出如下事實：首先，相對于環(huán)境污染而言，經(jīng)濟增長是地方政府首要職能。PX項目預(yù)計工程投資108億元，每年可以帶來800億GDP。數(shù)據(jù)來源：http：//www.zj.xinhuanet.com/website/2008-04/11/content_12944203.htm.其次，在面臨環(huán)境污染的時候，相對于經(jīng)濟增長，政府并未真正“尊民意、關(guān)民生”。盡管國際組織規(guī)定類似于PX這樣的化工項目必須建在距離城市100公里以外的地方，但PX卻落戶到了距市區(qū)僅5公里的區(qū)域。最后，地方政府具有與污染企業(yè)同盟的內(nèi)在傾向。在PX項目備受公眾質(zhì)疑的時候，廈門市政府有關(guān)部門與PX項目所屬企業(yè)騰龍芳烴（廈門）有限公司聯(lián)合在報紙上以答記者問的形式闡述PX項目的安全性，試圖掩蓋項目的危害性。

上述兩個案例充分說明，在短期的晉升政績和經(jīng)濟利益面前，環(huán)境污染并不是地方政府所要考慮的重點，盡管環(huán)境污染與民眾生活和社會可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。

2.地方污染治理支出過低

根據(jù)現(xiàn)行中央和地方環(huán)境治理支出分權(quán)，地方政府是環(huán)境污染治理的主要實施者。2008-2013年地方環(huán)保支出占全國環(huán)保支出的比重依次為95.44%、98.04%、97.15%、97.19%、97.85%和97.08%，上述數(shù)據(jù)說明，過度的環(huán)保支出分權(quán)使地方政府成為環(huán)境污染治理的實際主導(dǎo)者，環(huán)境污染治理效果完全取決于地方政府。然而，嚴(yán)格的環(huán)境管制和大規(guī)模的環(huán)保支出意味著轄區(qū)經(jīng)濟利益的受損，單純依靠環(huán)境污染治理支出周期長、效果不明顯，與GDP增長相比政績效果不突出，而且還會導(dǎo)致經(jīng)濟利益受損，地方政府缺乏內(nèi)在動力治理環(huán)境污染。因此，增長親和下地方政府環(huán)境污染治理支出過低，治理效果不明顯，甚至有加劇環(huán)境污染的可能。已有研究也證明了本文觀點。參見崔亞飛、劉小川：《中國省級稅收競爭與環(huán)境污染——基于1998-2006年面板數(shù)據(jù)的分析》，《財經(jīng)研究》2010年第4期。數(shù)據(jù)顯示，2008-2013年環(huán)保支出占地方財政支出的比重平均僅為3%左右，而經(jīng)濟建設(shè)性支出和行政管理性支出所占比重卻高達近30%。這表明，與經(jīng)濟建設(shè)和部門消費相比，環(huán)境污染治理所受到的重視相對不足。與地方政府環(huán)保治理支出不足的總體趨勢一致，分地區(qū)來看，2007-2012年東部和中部地區(qū)環(huán)保支出占地方財政支出的平均比重在2%～3%之間，東北和西部地區(qū)環(huán)保支出占地方財政支出比重在3%～4%之間。本部分?jǐn)?shù)據(jù)來源：《中國財政年鑒》、財政部網(wǎng)站《全國公共財政決算數(shù)據(jù)》。從四大地區(qū)的數(shù)據(jù)可以看出，盡管東部地區(qū)是中國經(jīng)濟最發(fā)達、環(huán)境污染最嚴(yán)重地區(qū)，具備治理環(huán)境污染的財力基礎(chǔ)，但是其環(huán)境治理支出卻是最低的，這也進一步證明本文的理論假設(shè)，即嚴(yán)格的環(huán)境管制措施會導(dǎo)致本地區(qū)企業(yè)外流進而使本地經(jīng)濟利益受損。分地區(qū)數(shù)據(jù)說明，越是發(fā)達地區(qū)，其環(huán)境治理的動力越是不足。

而通過地方環(huán)境治理支出的結(jié)構(gòu)則能更進一步反映出地方政府的環(huán)境污染治理情況。如表2所示，地方節(jié)能環(huán)?？傊С鲋?，環(huán)境保護支出為2149.07億元，占總支出的比重為64.4%，其中，對環(huán)境污染治理效果最明顯的污染防治和污染減排兩項支出合計1219.39億元，占總支出的比重僅為36.6%。

上述分析證明，在經(jīng)濟增長型激勵下，地方官員不僅具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動力，而且，對于環(huán)境污染治理也缺乏充分的積極性，上述兩個方面綜合影響的結(jié)果就是環(huán)境污染惡化。

表22013年地方環(huán)境治理支出結(jié)構(gòu)考察（單位：億元）

支出類別節(jié)能環(huán)?？傊С?334.89 環(huán)境保護支出

2149.07；64.4%

其中：污染防治與污染減排支出

1219.39；36.6%環(huán)境保護管理事務(wù)161.91環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察39.70污染防治899.29自然生態(tài)保護223.75天然林保護160.51退耕還林281.01風(fēng)沙荒漠治理38.67退牧還草24.09已墾草原退耕還草（款）0.04污染減排320.10能源事務(wù)支出

947.44；28.4%能源節(jié)約利用664.29可再生能源189.87資源綜合利用87.38能源管理事務(wù)5.90其他支出其他節(jié)能環(huán)保支出238.38數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。

五、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展下的政策建議

環(huán)境污染治理是一個復(fù)雜的問題，既有市場經(jīng)濟活動自身所不可避免的因素在內(nèi)，亦有地方政府環(huán)境監(jiān)管不力的政策因素在其中。本文研究認(rèn)為，進一步深化改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對環(huán)境污染治理進行“頂層設(shè)計”，從地方官員的激勵機制與制度建設(shè)兩方面著手，實現(xiàn)地方官員的激勵相容，從而達到預(yù)期的政策效果。

1.基于地方政府的視角

（1）矯正地方官員的激勵機制。改革開放以后，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”成為全黨和全國政治生活的中心，為實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展，中央政府制定了一套以增長為核心的地方官員考核制度，通過經(jīng)濟增長績效評價、決定地方官員的政治表現(xiàn)和政治晉升。參照中央對地方的做法，地方各級政府也依照經(jīng)濟增長績效考核下級官員，從而使經(jīng)濟增長成為從中央到地方各級政府的工作重心。然而，這種“唯GDP主義”的缺陷就是，以環(huán)境污染為代表的增長效果不明顯的工作得不到各級政府應(yīng)有的重視，致使環(huán)境污染成為被過度濫用的“公共池”，結(jié)果是環(huán)境污染加劇。因此，要全面認(rèn)識持續(xù)健康發(fā)展增長的關(guān)系，必須建立科學(xué)的政績考核評價體系，引導(dǎo)各級政府官員樹立正確的政績觀，不要簡單以GDP增長率論英雄。參見中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014年，第58頁。此外，在地方官員的考核中盡量增加轄區(qū)民眾因素，將轄區(qū)社會認(rèn)可和評價指標(biāo)納入官員晉升考核之中，從而增加社會公眾對地方官員的影響，避免地方政府行為的變異。

（2）化解下管一級行政體制與官員道德風(fēng)險的矛盾。中央政府之所以能夠考核地方官員，關(guān)鍵就在于中國的行政管理體制是下管一級而非西方的政治平等，加之缺少“用手投票”機制和應(yīng)有的外部監(jiān)督與制約，導(dǎo)致行政下管一級實際上就是以官治官及其衍生的以官護官。當(dāng)?shù)胤秸疄橥瓿芍醒氲目己四繕?biāo)而推動經(jīng)濟增長時，中央和地方屬于利益共同體，然而，除了中央的考核之外，地方政府還有自身的利益訴求，盡管環(huán)境保護符合中央的利益要求，卻不是地方政府的目標(biāo)，此時，便與中央的利益要求沖突，從而產(chǎn)生地方官員的機會主義和道德風(fēng)險問題。除非中央政府通過行政手段嚴(yán)格要求地方政府，否則的話，地方政府很難真正治理環(huán)境污染。這就是“馬拉松陰霾”和“APEC藍”相繼出現(xiàn)的真正原因。未來的改革必須強化地方官員的責(zé)任機制，除行政手段外，還應(yīng)引入經(jīng)濟和制度機制，強化責(zé)任意識與懲罰力度，避免地方機會主義的產(chǎn)生。

（3）實現(xiàn)地方發(fā)展型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。矯正地方官員激勵機制的同時，地方政府的職能重心也必須重塑，加快轉(zhuǎn)變政府職能，從過分追求經(jīng)濟增長所產(chǎn)生的地方發(fā)展型政府向以促進經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的地方公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，保障地方政府職能的公共服務(wù)導(dǎo)向。

2.基于制度建設(shè)的視角

（1）調(diào)整財政體制，實現(xiàn)合理的環(huán)境支出分權(quán)。地方政府環(huán)境監(jiān)管不力及其所導(dǎo)致的環(huán)境污染惡化與現(xiàn)行財政體制具有一定的關(guān)聯(lián)性。在2008-2013年的中央環(huán)保支出中，中央本級支出所占比重僅為5%左右，對地方環(huán)保支出的轉(zhuǎn)移支付卻高達95%；而中央環(huán)保轉(zhuǎn)移支付占地方環(huán)保支出的比重在50%-70%的區(qū)間內(nèi)。上述數(shù)據(jù)說明，中央政府將原本該由自己承擔(dān)的環(huán)保支出責(zé)任下放給了地方政府，而省級政府同樣下放到市縣基層政府，使市縣基層政府成為環(huán)境污染治理的主體。未來的改革應(yīng)提高中央環(huán)境治理支出的直接支出責(zé)任比重，負責(zé)治理全國性的和跨區(qū)域性的環(huán)境污染；同時，省級政府同樣應(yīng)該承擔(dān)更多的環(huán)境治理支出責(zé)任，負責(zé)協(xié)調(diào)治理省內(nèi)跨區(qū)域的環(huán)境污染。通過財政體制改革，明確環(huán)境污染的治理主體和責(zé)任承擔(dān)者。

（2）強化公共監(jiān)督機制作用。地方政府環(huán)境監(jiān)管不力及其所導(dǎo)致的環(huán)境污染惡化還與地方政府所受到的監(jiān)督問責(zé)有限有關(guān)。應(yīng)加強人民代表大會在地方政府行政中的監(jiān)督問責(zé)作用，由監(jiān)督問責(zé)有限的地方政府向監(jiān)督問責(zé)有效的地方政府轉(zhuǎn)變，以矯正“用手投票”缺失導(dǎo)致的地方政府行為變異。

（3）提高地方政府行為的法治化水平。對于地方政府在環(huán)境監(jiān)管和治理中的腐敗行為必須加強懲治力度，避免地方官員和污染企業(yè)合謀，提高地方政府行為的法治化水平。

上述政策建議說明，環(huán)境污染治理不僅僅是解決地方官員激勵導(dǎo)向問題，也涉及到地方政府轉(zhuǎn)型，還要強調(diào)已有制度完善和制度建設(shè)問題。只有通過更加綜合和有效的政策措施，才能激勵和約束地方官員，防止地方政府放松環(huán)境管制，同時提高環(huán)境污染治理支出的規(guī)模和效率，從而實現(xiàn)環(huán)境治理效果。

六、結(jié)語：在和諧包容的發(fā)展中重現(xiàn)碧水藍天

以高投資、高出口和高耗能為動力的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的一個必然結(jié)果就是環(huán)境的高污染，王小廣：《中國經(jīng)濟發(fā)展模式調(diào)整與戰(zhàn)略思路》，《改革》2010年第8期。導(dǎo)致今日中國之“天不再藍，水不再綠，祖國山河一片霾”，《中東部重霾達81萬平方公里20城重度及以上污染》，《新華網(wǎng)》2014年2月22日。形成環(huán)境污染治理困境。而中國式分權(quán)下地方政府的過度增長親和誘使地方環(huán)境管制行為變異成為環(huán)境污染加劇的政策因素。在經(jīng)濟增長型激勵下，地方官員為獲得GDP政績、財稅收入和私人收益而追求經(jīng)濟增長，與中央政府和污染企業(yè)形成“利益鐵三角”，不僅具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動力，而且，對于環(huán)境污染治理也缺乏充分的積極性，從而產(chǎn)生環(huán)境污染；而“以官治官”下的地方道德風(fēng)險及標(biāo)尺競爭則使環(huán)境污染成為被過度濫用的“公共池”而進一步惡化。

未來的改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對環(huán)境污染治理進行“頂層設(shè)計”，既要設(shè)計一套科學(xué)合理的地方官員考核機制，推動實現(xiàn)地方發(fā)展型政府向地方公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，還要完善現(xiàn)行財政體制，強化人民代表大會的監(jiān)督問責(zé)作用，提高地方政府行為的法治化水平。只有通過更加科學(xué)、更加有效的制度設(shè)計才能實現(xiàn)地方官員的激勵相容，構(gòu)建環(huán)境友好型和經(jīng)濟持續(xù)型發(fā)展模式，在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時更加強調(diào)清潔環(huán)境的重要性，從而在和諧包容的發(fā)展中重現(xiàn)碧水藍天。

作者單位：山東大學(xué)商學(xué)院

責(zé)任編輯：牛澤東