對我國石油天然氣行業(yè)稅費制度改革的思考與建議

張一清 姜鑫民

(山東工商學(xué)院 經(jīng)濟學(xué)院，山東 煙臺264005;國家發(fā)改委能源研究所，北京100038)

0 引言

我國傳統(tǒng)粗放的經(jīng)濟增長方式，導(dǎo)致資源環(huán)境破壞嚴(yán)重，能源效率低下，部分地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達到極限，能源安全形勢嚴(yán)峻。為根本改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式，突破資源環(huán)境瓶頸對經(jīng)濟發(fā)展的制約，黨的十八大報告中提出要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，必須充分利用財稅和價格政策調(diào)節(jié)資源產(chǎn)品，并積極改革現(xiàn)行的資源產(chǎn)品價格及稅費制度。

為合理引導(dǎo)能源投資和消費，促進能源節(jié)約和可持續(xù)利用，必須對我國現(xiàn)有的石油天然氣行業(yè)財稅體制及政策加以改革，以推動石油天然氣價格市場化。我國對能源的管理正逐漸由注重能源供應(yīng)轉(zhuǎn)向供應(yīng)與終端消費并重，管理手段由主要依靠行政手段轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟政策調(diào)控為主。當(dāng)前我國石油天然氣稅費制度主要集中于供給側(cè)。供給側(cè):一方面稅費種類過多，稅、費職責(zé)不清;另一方面資源有償使用制度尚未完善，尚無資源枯竭補償制度，對環(huán)境外部性體現(xiàn)不足，無法反映環(huán)境成本。消費側(cè)稅費種類較少，目前調(diào)節(jié)消費的直接稅種只有消費稅，由于消費稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，其消費端調(diào)節(jié)能力有限。

因此，深入分析我國石油天然氣行業(yè)稅費制度存在的問題，探索進一步改革和完善的方向，不僅能夠合理開發(fā)利用石油天然氣資源，促進石油天然氣行業(yè)健康發(fā)展，也對我國推進資源性產(chǎn)品價格和稅費改革具有重要的參考作用。

1 我國石油天然氣行業(yè)稅費制度現(xiàn)狀

我國石油天然氣行業(yè)執(zhí)行國家統(tǒng)一稅收制度，并設(shè)定了一些專門稅費。

我國石油天然氣行業(yè)一般稅費項目主要有:增值稅、消費稅、關(guān)稅、房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、教育費附加及城市耕地占用稅、維護建設(shè)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、土地增值稅、車輛購置稅、車船稅、企業(yè)所得稅等;涉及到相關(guān)的資源類稅費項目有探/采礦權(quán)價款、探/采礦權(quán)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、石油特別收益金以及資源稅等。我國石油石化行業(yè)稅費制度歸納總結(jié)如表1所示。

表1 石油天然氣行業(yè)稅費制度現(xiàn)狀

按照產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，對我國石油天然氣行業(yè)的相關(guān)稅費進行總結(jié)(見表2，表3)。總體來看，勘探開發(fā)環(huán)節(jié)對應(yīng)稅種數(shù)量明顯多于煉化及銷售服務(wù)環(huán)節(jié)，差別主要在于資源類稅費。例如資源稅、礦區(qū)使用費、石油特別收益金等(見表4)。

表2 石油天然氣行業(yè)上游(勘探開發(fā)環(huán)節(jié))稅種總結(jié)

續(xù)表2

表3 石油天然氣行業(yè)下游(煉油及銷售服務(wù)環(huán)節(jié))稅種總結(jié)

表4 石油天然氣行業(yè)上、下游稅種比較

對我國石油天然氣行業(yè)上、下游稅種做對比，表明石油天然氣行業(yè)稅費主要集中于上游環(huán)節(jié)。

2 我國石油天然氣行業(yè)稅費制度存在的問題

高培勇等認(rèn)為，石油天然氣行業(yè)的稅費制度可以發(fā)揮能源稅收的作用，其主要觀點是市場在一些領(lǐng)域資源配置會失靈，市場化的資源價格機制盡管能夠為稅收等宏觀調(diào)控手段的實施提供體制基礎(chǔ)，但這并不意味著提高市場化程度就能夠解決資源利用率低，達到資源保護的目的，比如環(huán)境污染問題等。只有將資源本身的價格和資源使用后排放廢物的處理費用統(tǒng)一納入調(diào)控范圍，才能形成完整意義上的資源使用代價或資源價格?；蛘哒f資源定價有兩個層次，一是資源附加價格，即反映資源使用外在的社會成本;二是反映資源開采過程中初始利潤價格和成本?；谏鲜雠袛?，其認(rèn)為稅收應(yīng)該在兩個方面起到作用:一是調(diào)節(jié)資源初始價格，相關(guān)稅種包括資源稅、增值稅、消費稅以及企業(yè)所得稅等;二是調(diào)節(jié)資源附加價格，即針對資源使用中污染環(huán)境的行為和產(chǎn)品進行課稅，手段主要包括調(diào)整現(xiàn)有的企業(yè)所得稅、消費稅、營業(yè)稅等，也包括借鑒國外經(jīng)驗開征污染稅、環(huán)境保護稅等新稅種來實現(xiàn)。［1］1－8

當(dāng)前業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，由于在調(diào)節(jié)收益分配、促進環(huán)境保護以及合理開發(fā)資源等方面我國石油天然氣行業(yè)稅費制度未能充分發(fā)揮作用，從而出現(xiàn)了影響該行業(yè)的長期健康發(fā)展的問題。關(guān)于石油、天然氣行業(yè)稅費制度體系構(gòu)建方面，總結(jié)各方觀點，筆者認(rèn)為存在以下的主要問題:

(1)供給側(cè)稅費職能不清且設(shè)置復(fù)雜，種類過多;消費側(cè)稅費調(diào)節(jié)力度有限，種類過少。目前石油天然氣行業(yè)中供應(yīng)側(cè)承擔(dān)石油、天然氣行業(yè)應(yīng)稅的所有稅種，尤其是有些資源費類之間存在定位不清、稅種設(shè)置過多問題;［2］5－9，［3］84－87而消費側(cè)稅種方面，當(dāng)前用于調(diào)節(jié)消費的直接稅種僅有消費稅，該稅種存在對消費端調(diào)節(jié)力度很小以及在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的問題。［3］84－87，［4］5－13，［5］54－56］

(2)當(dāng)前我國石油天然氣行業(yè)稅費制度對外部性體現(xiàn)不足。這主要包括兩個方面:一方面現(xiàn)有稅費制度無法反映環(huán)境成本，缺少針對石油天然氣行業(yè)的環(huán)境類稅費制度;另一方面，現(xiàn)有的資源類稅費制度調(diào)節(jié)能力受限，定位重疊，無石油天然氣資源枯竭補償機制。［6］43－44，［7］，［8］71－72，［9］57－59開發(fā)利用石油天然氣等資源性產(chǎn)品造成的外部成本主要包括前期資源性產(chǎn)品的開發(fā)成本、大氣污染和對環(huán)境破壞帶來的治理成本，以及石油天然氣資源枯竭后的退出成本，而現(xiàn)有稅費制度和價格機制并沒有將上述外部成本完全內(nèi)部化。

(3)石油天然氣稅費征收后，關(guān)于稅費后續(xù)利用方面的制度很少。對石油天然氣稅費的使用范圍和領(lǐng)域存在很大的隨意性，尚無制度約束，從石油天然氣替代生態(tài)補償機制和能源研究的角度看，石油天然氣稅費制度的作用尚沒有充分發(fā)揮。［10］，［11］24－27，［12］49－51，［13］41－42

(4)現(xiàn)有稅費制度沒有體現(xiàn)石油天然氣行業(yè)的特點。現(xiàn)行稅費制度缺少對開發(fā)后期老油田稅費方面的安排，沒有充分反映出石油天然氣行業(yè)的生命周期。［14］20－22，［15］7－11，［16］99－104

(5)我國現(xiàn)行石油天然氣行業(yè)稅費制度中的稅與費結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前石油天然氣行業(yè)有6種費、15種稅，不符合“正稅清費”的改革方向。［17］47－50國家分配社會產(chǎn)品的依據(jù)主要有:一是依靠管理權(quán)力政府征收的費，二是依靠政治權(quán)力政府征收的稅，三是依靠財產(chǎn)權(quán)利政府取得的租。［18］40－43，［19］11－13就石油天然氣行業(yè)而言，就是對石油天然氣資源政府依據(jù)管理者權(quán)力征收的轉(zhuǎn)讓、開發(fā)和勘探等方面的費，對石油天然氣資源政府依據(jù)政治權(quán)力政府征收的資源稅，對石油天然氣資源政府依據(jù)財產(chǎn)權(quán)利政府征收的資源租金。當(dāng)前我國能源資源環(huán)境稅費制度中，以費擠稅、費大于稅、稅費混淆等現(xiàn)象突出，因此，亟需改革現(xiàn)行的石油天然氣稅費制度，理清費稅租關(guān)系，實現(xiàn)費稅租分離。

但在具體問題分析中，由于各自所處角度不同，政府、學(xué)者和企業(yè)往往所持立場存在較大差異。表5從宏觀管理角度和企業(yè)角度對具體稅種存在的問題進行了總結(jié)。

3 推進我國石油天然氣行業(yè)稅費制度改革的政策建議

積極推動石油天然氣資源類產(chǎn)品稅費制度改革，能夠充分發(fā)揮稅收的功能，抑制對石油天然氣過度需求，增加石油天然氣企業(yè)供應(yīng)能力，這對于促進結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源節(jié)約和環(huán)境保護意義重大。

3.1 盡快建立石油工業(yè)專項稅收體系

目前我國還沒有專門針對石油天然氣行業(yè)的稅收法律體系，石油天然氣企業(yè)仍執(zhí)行適用于所有企業(yè)的稅收制度，這與國際上很多國家做法不同。我國所頒布的通用稅法，僅對涉及應(yīng)稅項目的特殊行業(yè)給出簡要規(guī)定(如消費稅中對汽油、石腦油、溶劑油、潤滑油等石油產(chǎn)品消費稅額的具體規(guī)定等)，或者給出相應(yīng)的《管理辦法》(如《油氣田企業(yè)增值稅管理辦法》等)，但此類管理辦法并不具備稅法的地位。因此，除了幾個特殊行業(yè)稅費項目外，石油、煤炭等特殊行業(yè)的涉稅項目往往與一般制造業(yè)存在重疊。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展我國石油天然氣需求不斷增長，當(dāng)前石油天然氣行業(yè)稅費制度中的很多方面已經(jīng)與新的經(jīng)濟環(huán)境不相適應(yīng)，因此我國現(xiàn)有的石油天然氣行業(yè)稅費制度亟需加以改革和完善。所以，逐步建立適應(yīng)我國石油生產(chǎn)規(guī)律、涵蓋石油天然氣領(lǐng)域上中下游的稅費體系，并通過立法建立專門的石油天然氣行業(yè)的稅費制度勢在必行。

3.2 加快推進兩稅改革，簡化稅制，設(shè)置合理稅率，并統(tǒng)一征收

資源稅和消費稅是體現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境的主要稅種。資源稅僅為一種級差調(diào)節(jié)手段，稅額與造成的外部環(huán)境影響無關(guān)，主要取決于開采條件。消費稅不僅稅率偏低，而且環(huán)境的外部成本無法體現(xiàn)。資源稅和消費稅在保護環(huán)境、節(jié)約能源方面發(fā)揮的作用很小。

表5 當(dāng)前石油、天然氣行業(yè)相關(guān)稅費存在的問題

加快推進礦產(chǎn)資源稅改革。我國石油天然氣行業(yè)有三種資源稅費，即礦產(chǎn)資源補償費、資源稅和特別收益金。這種“費稅金”的資源稅費體系過于繁瑣復(fù)雜，無助于促進資源產(chǎn)品價格改革，不利于健全資源有償使用制度。與資源稅改革相比，礦產(chǎn)資源補償費的改革比較遲緩。礦產(chǎn)資源補償費制度是調(diào)節(jié)資源所有者與采礦權(quán)人的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，用貨幣性資產(chǎn)補償已消耗的資源性資產(chǎn)，以獲取國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)收益，是國家向礦業(yè)權(quán)人征收的費用。石油天然氣企業(yè)都應(yīng)當(dāng)繳納資源補償費，以補償耗竭的石油天然氣資源，與企業(yè)是否盈利無關(guān)。礦產(chǎn)資源補償費不是一般行政性收費，在法律意義上其與國際上其他國家征收的礦產(chǎn)資源“權(quán)利金”相同。目前礦產(chǎn)資源補償費存在費率偏低且固定不變、計征方式不靈活、收益分配不合理的問題，隨著礦產(chǎn)資源價格不斷攀升，過低的礦產(chǎn)資源補償費已經(jīng)無法保障國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益。建議將資源稅、石油特別收益金、礦產(chǎn)資源補償費、相關(guān)地方性收費等資源類稅費合并為單一的資源稅，并設(shè)置合理稅率，以統(tǒng)一征收，簡化稅制。

將消費稅改為價外稅。消費稅原則是消費個體承擔(dān)相應(yīng)的消費成本，其特點是“寓禁于征”，以保護環(huán)境和節(jié)約能源。但是現(xiàn)行石油消費稅不僅稅率偏低，由于稅務(wù)部門征管手段不足和為了征管方便等歷史原因，使本來屬于價外稅種的汽油、柴油的消費稅，目前實行價內(nèi)稅，且在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，因此存在以下弊端:一是由于消費地政府得不到稅收分成，難以擴大石油天然氣在當(dāng)?shù)氐南M，這不利于形成公平合理的石油天然氣消費市場;二是消費稅作為流轉(zhuǎn)稅，按照現(xiàn)有稅制將其納入計征教育費附加和城市建設(shè)維護費的基數(shù)，這使得稅種重疊，嚴(yán)重弱化了稅收的調(diào)節(jié)功能，加大了煉油企業(yè)的稅收負擔(dān)。因此，建議將消費稅調(diào)整為價外稅，在銷售環(huán)節(jié)實行從價按率征收，使消費稅成為調(diào)控成品油消費的手段。這既有利于強化消費者的節(jié)能意識，又可以減少石油企業(yè)的稅負，增強企業(yè)的發(fā)展能力。

3.3 逐步建立差別化稅率調(diào)整機制

我國石化行業(yè)現(xiàn)有財稅政策亟需調(diào)整，其主要問題體現(xiàn)在兩個方面:一是石油天然氣稅率沒有考慮國內(nèi)石油天然氣資源的稟賦和油品差異。目前的稅賦對油田的上升期、穩(wěn)產(chǎn)期和遞減期企業(yè)沒有差異，部分企業(yè)要么虧本生產(chǎn)，要么放棄尚未采完的油田;二是對市場變動體現(xiàn)不夠。例如，石油特別收益金起征點是55美元/桶，且多年來不變，并未實行與國際油價的浮動機制，且隨著近年來人民幣對美元匯率攀升，導(dǎo)致石油特別收益金起征點不斷降低。因此應(yīng)根據(jù)我國原油開發(fā)及供求狀況，并借鑒國外經(jīng)驗，積極推進資源稅改革。根據(jù)油田所在區(qū)域、資源條件、開發(fā)階段以及地質(zhì)條件等綜合因素來確定消費稅率水平，并依據(jù)石油價格變化，適時調(diào)整石油稅費，以促進能源節(jié)約。

西方國家如挪威、英國、日本、美國等為補貼優(yōu)質(zhì)柴油普遍對低質(zhì)柴油征收高額稅費，同時這些國家根據(jù)國際原油價格的漲跌，以升降石油消費稅率作為調(diào)控手段，促使消費者改變低質(zhì)油品的不合理消費，達到保護環(huán)境、節(jié)約能源的目的。

建議結(jié)合東北老工業(yè)基地稅收優(yōu)惠的經(jīng)驗，對低豐度油田、枯竭礦山實施不超過30%的幅度內(nèi)降低資源稅適用稅額標(biāo)準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠;為發(fā)揮經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，建議成品燃油稅實行差別稅率。為促進生物能源等新能源發(fā)展，對動力電池、含醇燃料等實行低稅率;為支持公共交通事業(yè)的發(fā)展，對公交車、火車等公共交通運輸所用燃料油實行優(yōu)惠稅率;根據(jù)汽、柴油的不同含硫量實行差別稅率，以促使煉油產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級。

對石油天然氣企業(yè)在節(jié)能投資、環(huán)保投資以及勘探開發(fā)投資等領(lǐng)域?qū)嵭兴枚惖置?對以下三種情況實行資源稅優(yōu)惠或者免征資源稅。具體包括:三次采油的邊際油田、含水率高達90%以上以及中小油田開發(fā)投資;為專項用于石油天然氣資源的勘探和開采，準(zhǔn)許企業(yè)稅前提取“折耗準(zhǔn)備金”;準(zhǔn)許石油天然氣企業(yè)在計提固定資產(chǎn)折舊和回收勘探開發(fā)費用按高比例進行提取。由于原料短缺的瓶頸限制，我國石化工業(yè)發(fā)展日益受到制約，建議比照原油情況對石腦油、凝析油等實行零關(guān)稅，以降低石化企業(yè)的原料成本，緩解石化原料短缺的矛盾。

3.4 優(yōu)化收益分享機制，平衡各方利益

在稅費調(diào)整過程中，國家還應(yīng)綜合考慮煉油企業(yè)、終端消費者的承受能力，搞好綜合平衡。國家調(diào)整成品油稅負，必須妥善處理好國家、消費者和煉油企業(yè)三者之間的關(guān)系。

從長期來看，考慮到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型因素，我國實施低稅負和低油價政策不具有可行性。另外，我國的石油資源匱乏，同時生態(tài)環(huán)境缺乏承載能力，這也使得我國無法實施低油價和低稅負政策。但從短期來看，為保障國內(nèi)經(jīng)濟的增長，我國成品油稅負要保持一定的合理水平，稅負不宜太高。建議為促使我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和節(jié)能減排，在保持國家宏觀調(diào)控前提下，我國應(yīng)逐漸提高成品油的價格稅負。

在稅費改革過程中，需優(yōu)化收益分享機制，平衡好各方利益。一是要推進國有石油企業(yè)改革，打破石油天然氣行業(yè)的壟斷，放開市場，引入更多市場主體進行充分競爭，徹底打破國有石油公司在高油價時賺取高額壟斷利潤，在低油價時靠國家政策性補貼的“怪圈”。二是為增加調(diào)整油價的公開透明，我國應(yīng)逐步建立市場化成品油定價機制，營造正確的輿論氛圍，正確引導(dǎo)公眾的預(yù)期，提高公眾對高油價的心理承受能力。在成品油定價機制上，我國成品油定價應(yīng)該摒棄行政定價的傳統(tǒng)手段，實行價稅分離，由石油企業(yè)自主定價，政府對成品油價格水平進行監(jiān)控，同時通過稅收進行宏觀調(diào)控。當(dāng)油價下跌時，可適當(dāng)提高燃油消費稅，以抑制石油消費的過快增長，減輕車輛增加造成的交通壓力;當(dāng)油價上漲時，可適當(dāng)調(diào)低燃油消費稅，減少對社會經(jīng)濟的沖擊，同時對弱勢群體、農(nóng)業(yè)和運輸行業(yè)進行財政補貼。三是優(yōu)化收益分享，科學(xué)統(tǒng)籌中央地方利益。石油行業(yè)在發(fā)展過程中引發(fā)環(huán)境污染、生態(tài)破壞，治理工作需要付出成本，同時還增加當(dāng)?shù)亟逃?、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)成本。石油行業(yè)發(fā)展引發(fā)的成本應(yīng)在政府與企業(yè)、中央與地方政府之間進行合理分擔(dān)，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前全部由地方政府埋單的局面，完善生態(tài)補償機制，建立一個科學(xué)持續(xù)的收益分享機制。

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