河南省鄭州新鄭綜合保稅區(qū)管理模式之構(gòu)建

摘要：鄭州新鄭綜合保稅區(qū)作為促進河南經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟形式，應(yīng)該在管理模式的構(gòu)建上重點關(guān)注政府和產(chǎn)業(yè)兩個層面。在政府層面需要完善海關(guān)監(jiān)管制度，構(gòu)建政府層面的配套政策、區(qū)港聯(lián)動，實現(xiàn)產(chǎn)城一體化等。而在產(chǎn)業(yè)層面需要明確功能定位，突出特色產(chǎn)業(yè)和特色功能，打造全球化物流中心、提升區(qū)內(nèi)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、促進臨空產(chǎn)業(yè)集聚等措施。

關(guān)鍵詞：綜合保稅區(qū) 自由貿(mào)易區(qū) 管理模式

隨著鄭州新鄭綜合保稅區(qū)的正式封關(guān)運行，意味著河南已經(jīng)有能力承接世界知名企業(yè)和跨國公司，如果它能夠全部實現(xiàn)理論上的九大功能，那么它將對河南經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不可估量的促進作用。因此，它的管理模式的構(gòu)建也受到了省、市、區(qū)等各級政府層面和企業(yè)界的密切關(guān)注。

一、關(guān)于我國保稅區(qū)的性質(zhì)

我國保稅區(qū)是在吸取了世界各自由區(qū)的成功管理經(jīng)驗，并結(jié)合我國的國情又有所創(chuàng)新的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。在性質(zhì)上既具有世界各自由區(qū)的特征，又是我國對外開放、積聚投資、實行投資貿(mào)易便利的特殊區(qū)域。首先，它是自由區(qū)。保稅區(qū)作為我國境內(nèi)的一部分，其貨物及貨物的進出仍處于海關(guān)的監(jiān)管之下，僅在進口稅費上視為“境內(nèi)關(guān)外”。其次，中國保稅區(qū)與國外的自由貿(mào)易區(qū)的性質(zhì)又完全不同。最早在1994年的天津會議上，定義了它的性質(zhì)——“保稅”，所以，從這一點上來看，它既不是經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，更不是經(jīng)濟特區(qū)。之后，隨著一個個保稅區(qū)的設(shè)立，各區(qū)域的地方政府也希望保稅區(qū)作為一個吸引投資、聚集企業(yè)的開放區(qū)，從而在帶動本區(qū)域經(jīng)濟增長上發(fā)揮作用，但它的實質(zhì)和自由貿(mào)易區(qū)還是有本質(zhì)區(qū)別的。

二、鄭州新鄭綜合保稅區(qū)管理現(xiàn)狀

按照河南省委確定的“市管為主、省級扶助”和“兩級三層”的管理體制，成立了省、市兩級鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，省級負責(zé)宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)和推進政策落實，市級負責(zé)實驗區(qū)建設(shè)具體工作；設(shè)立了實驗區(qū)黨工委和管委會，與鄭州新鄭綜合保稅區(qū)管理機構(gòu)進行套合，實行一套機構(gòu)、兩塊牌子，負責(zé)實驗區(qū)各項工作的落實，形成了職責(zé)明確、協(xié)調(diào)聯(lián)動的管理架構(gòu)和運行機制。省市賦予實驗區(qū)享有省轄市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，實施“職能”與“區(qū)域”全覆蓋。管委會內(nèi)設(shè)12個局辦，市直職能部門派駐機構(gòu)3個，還有公、檢、法機構(gòu)3個。另外，鄭州新鄭綜合保稅區(qū)有關(guān)事宜由管委會下屬的口岸局負責(zé)管理，重大事項由管委會決定。

三、鄭州新鄭綜合保稅區(qū)管理模式之構(gòu)建

鄭州新鄭綜合保稅區(qū)成立之初，必定也會面對以往保稅區(qū)所面臨過的各種問題，而解決問題的思路無非兩種：一是保持現(xiàn)有的發(fā)展模式，局部調(diào)整現(xiàn)有的政策；二是為保稅區(qū)重新定位。而鄭州綜保區(qū)只能選擇后者。

（一）政府層面

1、完善海關(guān)監(jiān)管制度

外國投資者在保稅內(nèi)或自由經(jīng)濟區(qū)內(nèi)經(jīng)營，首先考慮的是投資風(fēng)險和投資環(huán)境。是否投資的決定既取決于政策的穩(wěn)定性和經(jīng)濟因素、基礎(chǔ)設(shè)施條件等，也取決于經(jīng)濟法規(guī)與海關(guān)監(jiān)管制度的健全與否。

首先，有效放開一線的監(jiān)管，應(yīng)該以革新現(xiàn)有的“報備程序”為手段。目前保稅區(qū)的一線實行須向海關(guān)報備的程序，而這一程序?qū)嶋H上都是參照普通海關(guān)報送手續(xù)制定出來的，雖然在制定過程中有大部分的精簡，沒有真正體現(xiàn)自己保稅區(qū)的特殊區(qū)域這一特點，所以在程序上和普通海關(guān)幾乎沒有多大的本質(zhì)上的區(qū)別，這導(dǎo)致在實踐過程中很大程度地限制了貿(mào)易流轉(zhuǎn)的效率。由此，我們可以參照《京都公約》中有關(guān)各項海關(guān)業(yè)務(wù)制度，按照其中相關(guān)規(guī)定來簡化報關(guān)手續(xù)，一方面解決了保稅區(qū)在一線上繁瑣的報關(guān)程序，又能融入到國際主流的貿(mào)易規(guī)則。

其次，調(diào)整、改革并完善區(qū)內(nèi)海關(guān)監(jiān)管方式。海關(guān)監(jiān)管方式要改變目前普遍存在的貨物監(jiān)管模式為整個區(qū)域監(jiān)管模式，即：在保稅區(qū)內(nèi)，貨物不用向海關(guān)報備而自由流通，當(dāng)然企業(yè)也無須上交任務(wù)稅費，只有當(dāng)貨物出入保稅區(qū)時才進行監(jiān)管，也就是所說的“管住二線”，將監(jiān)管重心由一線轉(zhuǎn)移到二線上來。特別是在鄭州新鄭綜合保稅區(qū)和航空港區(qū)的聯(lián)動試點的基礎(chǔ)上，可以在全區(qū)內(nèi)避免綜保區(qū)和航空港區(qū)的重復(fù)監(jiān)管，從而實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，并將這一監(jiān)管經(jīng)驗在兩區(qū)全面推廣。

2、構(gòu)建政府層面的配套政策

在綜保區(qū)內(nèi)吸引投資需要有優(yōu)越的投資環(huán)境，而這一環(huán)境的創(chuàng)造離不開政府層面與之相對應(yīng)的配套政策的支持，所以這就要求綜保區(qū)內(nèi)以及上級主管部門的政府層面做到以下幾個方面：

一要健全與完善綜保區(qū)立法。從國際上自由貿(mào)易區(qū)與保稅區(qū)相類似的區(qū)域上來看，我國的保稅區(qū)、綜保區(qū)等區(qū)域在立法層次上是偏低的，而且缺乏全國性的、統(tǒng)一性的立法。目前，全國各地的此類區(qū)域往往各自為政，各自出臺一些區(qū)域性法律規(guī)章，而使對于這些區(qū)域的法律最高指導(dǎo)層次僅僅停留在地方的部門規(guī)章。因此，應(yīng)從國家利益和長遠利益出發(fā)來為保稅區(qū)的功能和作用定位，盡快制定“全國保稅區(qū)管理條例”以及相應(yīng)的其他立法與條件。

二要構(gòu)建各種有利的配套政策。一方面盡快出臺相關(guān)支持保稅區(qū)發(fā)展的意見，在土地資源開發(fā)、審批權(quán)限下放、大項目引進等方面，給予各項優(yōu)惠政策和方便條件，吸引跨國物流企業(yè)、投資企業(yè)等入駐，推動其快速發(fā)展；另一方面積極承接國家開放政策傾斜，積極爭取國家、省內(nèi)在金融、投資、稅收、市場管理、外匯管理等方面的各種政策試點落地，提升區(qū)內(nèi)開放水平。同時，對保稅區(qū)加工運輸出口的貨物免領(lǐng)進出口許可證，實行最簡化的報關(guān)手續(xù)，為企業(yè)節(jié)省時間。

3、區(qū)港聯(lián)動，協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)城一體化

鄭州新鄭綜合保稅區(qū)區(qū)內(nèi)管理的統(tǒng)一性和有效性不僅涉及區(qū)內(nèi)各職能部門之間的協(xié)調(diào)，在向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型過程中還涉及區(qū)港一體化，即綜保區(qū)與鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。內(nèi)陸地區(qū)加工貿(mào)易發(fā)展的成功經(jīng)驗提示我們，在中部地區(qū)開展加工貿(mào)易，必須將“兩頭在外”改變?yōu)椤耙活^在內(nèi)，一頭在外”。鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，正好迎合了產(chǎn)城一體化的要求，實驗區(qū)不僅會成為河南省經(jīng)濟發(fā)展的新板塊，而且將成為中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的龍頭，成為帶動鄭州走向國際、走向世界的平臺，成為鄭州建設(shè)國際化陸港城市，國際性的綜合物流區(qū)，高端制造業(yè)基地、服務(wù)業(yè)基地的載體。目前，鄭州新鄭綜合保稅區(qū)可以通過“區(qū)港聯(lián)動”、“區(qū)港一體”建設(shè)為契機積極探索區(qū)港管理的協(xié)調(diào)機制，可以首先基于共同經(jīng)濟利益基礎(chǔ)上進行一些產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營上的合作，促進經(jīng)濟上的一體化運作；然后，在時機成熟條件下，推進保稅區(qū)與航空港區(qū)管理的統(tǒng)一和協(xié)同管理， 進而實現(xiàn)真正意義上的區(qū)港一體化模式。

（二） 產(chǎn)業(yè)層面

1、明確功能定位，突出特色產(chǎn)業(yè)和特色功能，打造全球物流中心

鄭州綜保區(qū)要想成為拉動我省經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，在功能重構(gòu)上應(yīng)當(dāng)因地制宜，突出特色開發(fā)，與其它保稅區(qū)相比，其最大的優(yōu)勢就是交通便利，使得物流成本能夠大大降低。主要表現(xiàn)在：

一是鐵路樞紐。鄭州處于中原腹地，其鐵路樞紐縱橫交錯、客貨運大小車站相連，是中國十大交通樞紐之一。此外，它是京廣鐵路、隴海鐵路兩大鐵路大動脈，和京港高鐵（世界最長的高鐵線路）、徐蘭高鐵兩大時速350公里及以上高鐵交通大動脈的交會點，是溝通南北連貫東西的交通要沖，居于全國路網(wǎng)中心的重要位置上，具有重要的戰(zhàn)略地位。

二是新鄭國際機場。就航空物流而言，內(nèi)陸和沿海成本差距不大。2008年鄭州機場被國家民航局確定為全國八大區(qū)域性樞紐，是國內(nèi)干線運輸機場和國家一類航空口岸，在全國千萬級機場中位居第一。2011年11月，國家發(fā)改委批準(zhǔn)鄭州新鄭國際機場二期擴建工程。本期工程按滿足2020年旅客吞吐量2900萬人次、貨郵吞吐量50萬噸的目標(biāo)設(shè)計，擴建完工后有望成為國內(nèi)一流的大型國際門戶樞紐機場。

2、提升區(qū)內(nèi)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)

發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)貿(mào)易帶動加工業(yè)以及以加工業(yè)為主導(dǎo)的貿(mào)易型保稅區(qū)，只要策略得當(dāng)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是有可能取得成功的。鄭州在設(shè)立綜保區(qū)的過程中，采用的是“引鳳筑巢”的做法，即先吸引國際電子信息產(chǎn)業(yè)代工巨頭富士康進駐，然后再在國家的大力支持下，批準(zhǔn)設(shè)立了中部地區(qū)唯一一個綜合保稅區(qū)，保稅功能破除了關(guān)稅壁壘，使河南的人力成本優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。從此，河南、鄭州有了一個助推中原經(jīng)濟區(qū)騰飛、給了鄭州都市區(qū)發(fā)展的嶄新平臺。富士康鄭州科技園是河南省積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要成果，對鄭州市乃至全省的電子信息產(chǎn)業(yè)和外向型經(jīng)濟發(fā)展是一個極大的帶動。項目開發(fā)期間，也為地方帶來建設(shè)、銷售等多項稅收收入。隨著相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和上下游廠商的進駐，必將進一步帶動全省電子信息產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，全面提升河南對外開放的質(zhì)量和水平，提升了鄭州對中部地區(qū)的輻射帶動力。

3、促進臨空產(chǎn)業(yè)集聚

近幾年來，我國各地以航空運輸（包括航空貨流和商務(wù)人流）為支撐的臨空經(jīng)濟區(qū)域依托當(dāng)?shù)氐拇笮蛧H機場為樞紐，已經(jīng)取得了不錯的經(jīng)濟發(fā)展成績，各種產(chǎn)業(yè)也因為臨空經(jīng)濟區(qū)域的航空樞紐的巨大吸引力和輻射力在很短時間集聚起來，它不僅引起區(qū)域空間布局的變化，也對本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟帶來很大的帶動作用，并且也推動了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。但與沿海的港口經(jīng)濟相比，由于各地在政策的支持上存在相對的不平衡現(xiàn)象，使它的發(fā)展?jié)摿θ匀挥写M一步擴大和釋放。同時，伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，產(chǎn)業(yè)集群逐步形成，產(chǎn)業(yè)集群中以知識密集、信息密集為特征的高附加值，高技術(shù)含量產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)將成為地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要趨勢和主要增長點，這些產(chǎn)業(yè)的變化都將對企業(yè)交通運輸偏好產(chǎn)生影響。隨著產(chǎn)業(yè)由資源開發(fā)、資源加工向資源配置和資源優(yōu)化功能的轉(zhuǎn)變，在這一過程中，以機場為核心的綜合交通樞紐因其便捷的交通聯(lián)系和廣闊的溝通空間，將成為臨空偏好企業(yè)的主要聚集地。

四、結(jié)論

我國保稅區(qū)、綜保區(qū)等這些特殊區(qū)域在經(jīng)歷了將近20年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一定的規(guī)模，而且在功能開發(fā)模式上也已經(jīng)走出了以天津會議為導(dǎo)向的全國統(tǒng)一模式，轉(zhuǎn)而向因地制宜的功能開發(fā)模式發(fā)展。同時，隨著世界經(jīng)濟一體化的繼續(xù)深入，建立自由貿(mào)易區(qū)成為世界經(jīng)濟發(fā)展的主流，而綜保區(qū)只是在我國存在的一種具有我國國情的特殊形態(tài)，它最終只是一種過渡性區(qū)域，向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型是它今后發(fā)展的主流趨勢。因此，鄭州新鄭綜合保稅區(qū)雖然設(shè)立時間不長，但應(yīng)該注意到各地保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型動向，應(yīng)以規(guī)范和完善保稅功能為基礎(chǔ)，追求差異化發(fā)展為目標(biāo)，探索出一條具有鄭州特色的保稅區(qū)域發(fā)展道路，占據(jù)全國保稅區(qū)域體制創(chuàng)新和擴大開放的制高點。

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〔本文系2014年河南省社科聯(lián)課題《鄭州新鄭綜合保稅區(qū)與中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)比較研究》（SKL-2014-2891）階段性研究成果〕

（劉院麗，1980年生，經(jīng)濟學(xué)碩士，鄭州工業(yè)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院商學(xué)院講師、經(jīng)濟師。研究方向：經(jīng)濟史、經(jīng)濟管理、教育）