上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)行政法治研究

□康勇

2013年9月29日，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自貿(mào)區(qū)”）正式掛牌成立。根據(jù)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）可知，本次成立自貿(mào)區(qū)的總體目標(biāo)在于“力爭(zhēng)建設(shè)成為具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，并把它打造為在全國(guó)范圍內(nèi)可復(fù)制、可推廣的新型對(duì)外開(kāi)放模式。此次改革開(kāi)放新模式是我國(guó)在處于改革深水區(qū)期的一次大膽的創(chuàng)新與嘗試，其必然面臨著許多適法性以及多種利益、法律關(guān)系如何調(diào)配的問(wèn)題，甚至其還必須面對(duì)一些“保守派”人士的批判與曲解以及改革開(kāi)放30多年形成的縱橫交錯(cuò)的既得利益集團(tuán)的利益固化格局的阻礙。鑒于此，我們需要從立法、行政、司法的體系架構(gòu)上為自貿(mào)區(qū)的可行性、可復(fù)制性提供理論支撐，為自貿(mào)區(qū)改革的可持久性、可借鑒性保駕護(hù)航。

一、立法先行——自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新立法的探索

自貿(mào)區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放領(lǐng)域的一個(gè)新生事物。因此，其面臨著改革創(chuàng)新與合法性論證的矛盾與沖突問(wèn)題。即“要處理好先行先試與依法辦事的關(guān)系，尤其是要注重善于利用法治思維和法治方式來(lái)加以推動(dòng)改革”。[1]我國(guó)在改革開(kāi)放過(guò)程中，由于新生事物的不斷涌現(xiàn)以及利益格局的不斷調(diào)整，黨中央及各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)具有前瞻性以及開(kāi)創(chuàng)精神。但由于法律的滯后性以及保守性，改革開(kāi)放不免可能走入法律的禁區(qū)。因此，我們需要為創(chuàng)新性改革與開(kāi)放提供合法性支撐?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確規(guī)定“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。那么，“重大改革于法有據(jù)”與自貿(mào)區(qū)改革的開(kāi)創(chuàng)性關(guān)系如何？

本文認(rèn)為，此次自貿(mào)區(qū)改革與“重大改革與法有據(jù)”的法治思想是不謀而合的。實(shí)際上，“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”是對(duì)“重大改革與法有據(jù)”的解釋與論證，二者的本質(zhì)是相通的。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》、《上海市人大常委會(huì)關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》通過(guò)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的有關(guān)行政審批程序?qū)ψ再Q(mào)區(qū)內(nèi)“負(fù)面清單”之外的投資項(xiàng)目的可適用性，改事前的審批制為事前的備案制與事中、事后的監(jiān)管制，從而明確了自貿(mào)區(qū)改革的合法性。雖然一些學(xué)者對(duì)此次改革的立法層面的正當(dāng)性提出質(zhì)疑，如傅蔚岡教授認(rèn)為“全國(guó)人大常委會(huì)自身是否具有‘暫停法律實(shí)施’的權(quán)限還存在疑問(wèn)，國(guó)務(wù)院不具有作為‘暫停法律實(shí)施’的被授權(quán)主體的正當(dāng)性”。[2]另外，范進(jìn)學(xué)教授亦對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)提出批判。然而，亦有學(xué)者對(duì)此次的授權(quán)提供合法性論證，如有學(xué)者認(rèn)為，“根據(jù)《憲法》第89條兜底條款的規(guī)定，人大常委會(huì)作出的授權(quán)決定具有憲法依據(jù),授權(quán)依據(jù)不存在問(wèn)題”。[3]學(xué)者對(duì)其合法性與否的見(jiàn)解都只是在對(duì)法律的解釋意義上展開(kāi)的，根據(jù)不同的解釋方式與標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)得出立意方向完全相反的解釋主張。因此，即便存在一些學(xué)者基于學(xué)術(shù)研究的需要對(duì)自貿(mào)區(qū)改革立法層面的合憲性提出質(zhì)疑，但是這并不能掩蓋自貿(mào)區(qū)改革的法律先行的重大意義，不能抹殺法律的調(diào)整與開(kāi)創(chuàng)性改革相映成趣之勢(shì)。

面對(duì)中央層面法律調(diào)整的強(qiáng)大之勢(shì)，地方的試驗(yàn)性立法也不應(yīng)落后。根據(jù)《憲法》第8條、第64條的規(guī)定，在法律、行政法規(guī)闕如的情況下，地方省級(jí)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本地的實(shí)際情況的需要制定地方性法規(guī)。但是，由于自貿(mào)區(qū)改革涉及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)等領(lǐng)域，基于法律保留原則，地方的試驗(yàn)性立法是否存在違憲性的危險(xiǎn)？本文認(rèn)為，對(duì)此不應(yīng)持有過(guò)度的悲觀態(tài)度。首先，雖然自貿(mào)區(qū)改革涉及一些應(yīng)當(dāng)由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一立法的領(lǐng)域，但是其必定還涉及大量的無(wú)關(guān)乎國(guó)家立法的領(lǐng)域，如行政監(jiān)管模式變革、投資領(lǐng)域的開(kāi)放，地方性法規(guī)可以對(duì)此先行立法；其次，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《方案》明確了“上海市要通過(guò)地方立法，建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度”，從某程度上來(lái)說(shuō)，這體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院對(duì)上海市先行立法的授權(quán)，肯定了地方立法先行先試的可能性；最后，“根據(jù)我國(guó)改革開(kāi)放歷史經(jīng)驗(yàn)，只有在地方先行先試，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明是符合國(guó)情的、成熟可行的基礎(chǔ)上，國(guó)家立法才能取得最好效果”。[4]

然而，上海市政府不能以地方政府規(guī)章的形式對(duì)自貿(mào)區(qū)的改革開(kāi)放提供創(chuàng)新性立法上的支撐，即上海市政府不能在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下染指開(kāi)創(chuàng)性立法?！稇椃ā返?3條對(duì)地方政府規(guī)章的范圍與制定依據(jù)作出明確的規(guī)定，其只能對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行具體化，不能突破上位法的現(xiàn)有規(guī)定。雖然上海市政府針對(duì)自貿(mào)區(qū)改革發(fā)布了一些法律文件，但是這都以上位法為立法依據(jù)；雖有一些比較新穎的法律制度規(guī)定，但這并沒(méi)有突破上位法的原則性、框架性的限定。如雖然《自貿(mào)區(qū)管理辦法》中出現(xiàn)了“管委會(huì)”機(jī)構(gòu)，但是由于其作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，上海市政府有權(quán)力設(shè)置此類(lèi)機(jī)構(gòu)。并且自貿(mào)區(qū)管委會(huì)只是將上海外高橋保稅區(qū)管理委員會(huì)、洋山保稅港區(qū)管理委員會(huì)、上海綜合保稅區(qū)管理委員會(huì)的職責(zé)予以統(tǒng)一化行使。因此，這種貌似新穎性的規(guī)定還是被限制在上位法已有規(guī)定之內(nèi)。因此，上海市政府可以通過(guò)一些立法手段為自貿(mào)區(qū)改革提供立法上的支撐，然而具有重大創(chuàng)新意義的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由上海市人大及常委會(huì)以地方性法規(guī)的形式作出規(guī)定。否則，改革將有違《憲法》之嫌?！傲夹赃`憲”不可取。

二、行政開(kāi)拓——自貿(mào)區(qū)的行政管理體制改革

自貿(mào)區(qū)的成立實(shí)際上既是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放歷程中的一個(gè)新的起點(diǎn)，又是我國(guó)行政管理體制改革浪潮中的冰山一角。《方案》、《自貿(mào)區(qū)管理辦法》等其他法律文件涉及了大量的行政管理體制改革方面的內(nèi)容。我們可以將其歸納為以下幾個(gè)主要方面：由分散式監(jiān)管向集中式監(jiān)管轉(zhuǎn)變（自貿(mào)區(qū)管委會(huì)以及管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的成立）；由事先的較高標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入門(mén)檻向降低準(zhǔn)入門(mén)檻，提高事中、事后的監(jiān)管力度轉(zhuǎn)變（“負(fù)面清單”的制定，審批制向備案制轉(zhuǎn)變）；由信息閉塞向信息公開(kāi)、流通轉(zhuǎn)變（政府的管理信息以及企業(yè)的信用信息、經(jīng)營(yíng)信息公開(kāi)以及政府各部門(mén)之間監(jiān)管信息共享機(jī)制與平臺(tái)的建立）；便民化、自由化服務(wù)機(jī)制的建立（“一表申報(bào)、一口受理”工作機(jī)制的確立）；優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)（推進(jìn)實(shí)施“一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)安全高效管住”制度）。此次自貿(mào)區(qū)管理體制改革的深層動(dòng)力背景是提升國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的原則性要求。“自貿(mào)區(qū)法律監(jiān)管制度的改革，應(yīng)按照‘市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用’的要求”，[5]以市場(chǎng)之內(nèi)無(wú)監(jiān)管為宗旨，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)部貿(mào)易和投資便利化。這也是自從十八屆三中全會(huì)召開(kāi)過(guò)后，我國(guó)黨中央以及地方各級(jí)政府在行政體制改革中所遵循的基本路線(xiàn)與指導(dǎo)原則。

自貿(mào)區(qū)行政管理體制改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措是將審批制改為備案管理制。該事前準(zhǔn)入門(mén)檻設(shè)置模式的轉(zhuǎn)變意味著在“負(fù)面清單”之外，外商可以自由在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行投資、貿(mào)易，打破了先前以高標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入門(mén)檻為手段限制外商資金自由流入我國(guó)的束縛。但是，從上海市政府頒布的四類(lèi)《備案管理辦法》來(lái)看，此次審批制改革并不是非常的成功，其存在的瑕疵可能導(dǎo)致備案制再次“異化”為審批制的危險(xiǎn)。首先，在四類(lèi)備案管理中，申請(qǐng)人都需要向管委會(huì)提交申請(qǐng)材料，而這與審批制中申請(qǐng)的提出并無(wú)太大的不同。那么備案制與審批制在申請(qǐng)材料的提交上區(qū)別到底何在？其次，管委會(huì)的備案程序作為后繼行政行為的前置行為，若管委會(huì)不予備案，企業(yè)的自由貿(mào)易行為將受到限制與禁止。那么，這與審批制下的國(guó)內(nèi)外企業(yè)資金自由流通受限又有何種不同？管委會(huì)若同意相關(guān)企業(yè)的備案申請(qǐng)，那么其會(huì)向申請(qǐng)人或出具備案意見(jiàn)、或制發(fā)《企業(yè)境外投資證書(shū)》、或送達(dá)《備案證明》。企業(yè)只有憑借這些備案結(jié)果證明才能向后續(xù)的國(guó)家機(jī)關(guān)辦理相關(guān)手續(xù)，并獲得國(guó)家的相關(guān)優(yōu)惠政策的支持?？梢?jiàn)，備案制亦可以限制企業(yè)的營(yíng)業(yè)、貿(mào)易自由權(quán)，這與審批制具有的限制效果并無(wú)不同。那么，我們應(yīng)當(dāng)警惕備案制的功效被扭曲化的危險(xiǎn)，防止行政機(jī)關(guān)以一種新的、隱形的貿(mào)易限制手段來(lái)代替已經(jīng)被飽受詬病的、暴露出諸多弊端的審批制的限制。這種警惕并不是無(wú)病呻吟。因?yàn)檫@種類(lèi)似現(xiàn)象在我國(guó)已經(jīng)頻繁地發(fā)生。我國(guó)存在的大量的具有較高創(chuàng)新性的制度已經(jīng)被扭曲化的事實(shí)使我們不能不對(duì)此保持防備。鑒于此，相關(guān)法律文件應(yīng)當(dāng)對(duì)備案制進(jìn)行更為完善化地設(shè)置，填充備案制“異化”為審批制的縫隙與漏洞。

三、司法保障——自貿(mào)區(qū)法律糾紛解決機(jī)制的建立

自貿(mào)區(qū)改革是否成功的一個(gè)重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在于私人與私人之間、私人與政府機(jī)關(guān)的利益糾紛是否被司法機(jī)關(guān)公正、有效地裁決?！盁o(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”的法彥是在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立一套完整的、體系化的司法保障體制的強(qiáng)有力的理論支撐?！斗桨浮分忻鞔_提出“完善投資者權(quán)益有效保障機(jī)制，建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解、援助等解決機(jī)制”。針對(duì)不同類(lèi)型的權(quán)益糾紛，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)此給予不同的救濟(jì)渠道保障。對(duì)于商事糾紛而言，他們既可以向人民法院起訴，也可以按照約定，申請(qǐng)仲裁或者商事調(diào)解。對(duì)于行政糾紛而言，他們可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。為了完善自貿(mào)區(qū)法律糾紛解決機(jī)制，本文對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題展開(kāi)討論。

第一，備案行為是否屬于司法審查的范圍之內(nèi)？有學(xué)者認(rèn)為，“備案行為屬于行政事實(shí)行為，外資企業(yè)的備案并不會(huì)影響自身權(quán)利義務(wù)的取得或喪失”。[6]但是，另有學(xué)者認(rèn)為，“備案行為構(gòu)成了后續(xù)行政行為的前置條件，這種備案帶有一定的行政許可實(shí)際效果，應(yīng)當(dāng)屬于可訴范圍”。。[7]本文認(rèn)為，備案行為應(yīng)當(dāng)屬于可訴范圍。根據(jù)上文所述，備案制可能由于程序、效力等內(nèi)容設(shè)計(jì)不當(dāng)具有“異化”為行政審批制的潛在性。雖然備案行為并沒(méi)有直接設(shè)定管委會(huì)與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但作為行政事實(shí)行為的一種，“它間接地影響了行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)對(duì)法律關(guān)系的承認(rèn)與認(rèn)可，為創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)和作出行政法律行為提供提前”。[8]不予備案，確實(shí)造成申請(qǐng)人的可得利益、預(yù)期利益受損以及后續(xù)的自由貿(mào)易行為受限。2000年3月10日，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第1條第1款以“行政行為”代替“具體行政行為”作為司法審查的對(duì)象，從某種程度上來(lái)說(shuō)，肯定了行政事實(shí)行為的可訴性。2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《行政訴訟法》第12條拋棄了“具體行政行為”這個(gè)法律概念，破除了“具體行政行為”對(duì)相對(duì)人起訴行為的限制。第1款第11項(xiàng)以“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”為兜底條款，變舊的《行政訴訟法》規(guī)定之“權(quán)利”為“權(quán)益”，擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍。鑒于此，我們不能再否認(rèn)行政事實(shí)行為的可訴性。

第二，管委會(huì)是否具有準(zhǔn)司法權(quán)以及如何保護(hù)該權(quán)力順利運(yùn)行？“一個(gè)具有準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)與準(zhǔn)行政權(quán)的權(quán)威性、獨(dú)立性的委員會(huì)制的監(jiān)管機(jī)關(guān)是監(jiān)管成功的關(guān)鍵”。[9]一個(gè)有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其必須具有獨(dú)立性以及權(quán)威性，避免上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)形成不正當(dāng)干預(yù)；其必須具有準(zhǔn)立法權(quán)，對(duì)復(fù)雜的、多樣化的行政事務(wù)進(jìn)行隨機(jī)應(yīng)變性的立法規(guī)范；其還必須具有準(zhǔn)司法權(quán)，對(duì)屬于自身行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的法律爭(zhēng)議作出司法性的裁決，以提高行政監(jiān)管職權(quán)的運(yùn)行效果。自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為上海市政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著“具體落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)”?？梢?jiàn)，管委會(huì)應(yīng)當(dāng)具有準(zhǔn)司法權(quán)，才能保障其監(jiān)管職責(zé)順利履行以及自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政事務(wù)的處理得心應(yīng)手。準(zhǔn)司法權(quán)主要包括行政裁決權(quán)與行政復(fù)議權(quán)、行政調(diào)解權(quán)以及行政仲裁權(quán)。然而，“法律沒(méi)有規(guī)定直轄市政府可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，只規(guī)定其可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的設(shè)立有違法之嫌”。[10]因此，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)定位是混亂的。這決定了其獨(dú)立性大打折扣。那么，管委會(huì)的準(zhǔn)司法權(quán)的運(yùn)行必將受挫。（比如屬性定位的混亂導(dǎo)致其是否享有行政復(fù)議權(quán)出現(xiàn)疑問(wèn)？若屬于派出機(jī)構(gòu)，其不享有行政復(fù)議權(quán)；若是派出機(jī)關(guān)，其享有行政復(fù)議權(quán)）。因此，上海市人大及其常委會(huì)或上海市政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)范性法律文件，對(duì)管委會(huì)的屬性、功能、職責(zé)等事關(guān)準(zhǔn)司法權(quán)獨(dú)立性行使的內(nèi)容重新進(jìn)行定位，以求得管委會(huì)能夠承擔(dān)起解決自貿(mào)區(qū)爭(zhēng)端、糾紛的重要職責(zé)。這也是一個(gè)有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所必備的內(nèi)在職權(quán)。

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