構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民主體長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

劉燦

依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院的一個(gè)重大發(fā)展戰(zhàn)略。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的核心理念是城鄉(xiāng)居民地位相同，權(quán)利平等，保障均等，共創(chuàng)共享改革發(fā)展的成果。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鄉(xiāng)一體化面臨的最大挑戰(zhàn)是城鄉(xiāng)差距，特別是沿江不發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民家庭財(cái)產(chǎn)占有和收入差距。從城鄉(xiāng)居民家庭收入結(jié)構(gòu)看，城鄉(xiāng)差距主要表現(xiàn)在社會(huì)福利差距和財(cái)產(chǎn)差距上。如2012年，城鄉(xiāng)居民家庭轉(zhuǎn)移性收入比是9.27∶1，財(cái)產(chǎn)性收入比是2.84∶1。現(xiàn)階段，我國(guó)居民財(cái)產(chǎn)分布的不平等程度已經(jīng)比較嚴(yán)重，城鄉(xiāng)之間存在著巨大差距；財(cái)產(chǎn)分布差距擴(kuò)大幅度超過(guò)了收入分布差距；中等收入人群比重嚴(yán)重偏低，而且其中64%來(lái)自城鎮(zhèn)住戶；從5%富裕家庭的城鄉(xiāng)分布來(lái)看，按資產(chǎn)和凈資產(chǎn)計(jì)算91%以上都在城市，按收入計(jì)算也有85%在城市。從農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以估計(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)慢、農(nóng)村居民金融資產(chǎn)缺少是產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距的三大因素。

因此，必須讓農(nóng)村居民獲得實(shí)在的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加其財(cái)產(chǎn)性收入。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了一個(gè)從土地私有（農(nóng)民擁有土地所有權(quán)）——土地集體公有（所有權(quán)與使用權(quán)合一）——土地集體公有（所有權(quán)與使用權(quán)分離）的過(guò)程，農(nóng)戶擁有的土地使用權(quán)逐漸得到強(qiáng)化，但土地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的含義并沒(méi)有充分體現(xiàn)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能也不完整，現(xiàn)行土地使用權(quán)制度的“用益物權(quán)”還顯得名不符實(shí)。其主要問(wèn)題，一是土地所有權(quán)主體虛位，土地所有權(quán)與使用權(quán)的權(quán)屬邊界模糊，造成土地用益物權(quán)人的權(quán)能受到限制；二是土地使用權(quán)缺乏穩(wěn)定性，產(chǎn)權(quán)激勵(lì)并提供長(zhǎng)期收入預(yù)期的作用難以發(fā)揮；三是土地使用權(quán)缺乏可分解性和可交易性，難以發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用；四是土地權(quán)利的資本屬性受到限制，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)收益缺乏制度保障。

我們?cè)诔捎鍍傻剡M(jìn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革有一些經(jīng)驗(yàn)，包括土地確權(quán)頒證、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（增減掛鉤、重慶的地票交易制度等）、農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（“土地入股、村企合一”“兩股一改、股份合作”“三化模式”和農(nóng)業(yè)BOT等）、基層民主和鄉(xiāng)村治理等，其意義在于：通過(guò)確權(quán)賦能，把集體經(jīng)濟(jì)組織所有、農(nóng)戶使用的土地權(quán)利變?yōu)橛谰眯晕餀?quán)，使它們能流轉(zhuǎn)交易；保護(hù)農(nóng)民分享土地增值收益，以此建立農(nóng)民的長(zhǎng)期保障，防止政府和其他強(qiáng)權(quán)的侵害。

成都、重慶的改革畢竟只是在國(guó)家認(rèn)可的試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)，在國(guó)家或地方政府層面允許先行先試的情況下進(jìn)行的，而目前遇到的現(xiàn)實(shí)困難是：農(nóng)地使用權(quán)的私人物權(quán)化還未得到法律和政策層面上的確認(rèn)；宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押已超出現(xiàn)行法律的規(guī)定；農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還沒(méi)有被認(rèn)為是一種“資產(chǎn)”，還不能以“土地股份”進(jìn)行工商企業(yè)登記注冊(cè)，不能以“土地股份”融資；農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地統(tǒng)一入市還存在諸多困難。

“十八屆三中全會(huì)”《決定》已經(jīng)明確深化農(nóng)村土地改革的指向是解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，這需要從法律上確權(quán)，建立所有權(quán)和使用權(quán)制度，并在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利的獲益問(wèn)題。要構(gòu)建一個(gè)基礎(chǔ)性的制度結(jié)構(gòu)，即構(gòu)建以用益物權(quán)為內(nèi)涵屬性的農(nóng)村土地使用權(quán)制度。讓土地用益物權(quán)成為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不僅可以確認(rèn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更重要的是賦予農(nóng)民完整的具有作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的能力，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，在農(nóng)村建立長(zhǎng)久穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。