晚清的海關(guān)航政管理與船只檢查

本刊記者 曹 凜

晚清政府（1840年—1911年）時(shí)期，雖然航政權(quán)大部分被西方列強(qiáng)蠶食，但仍制訂了一些相關(guān)政策和船只查驗(yàn)章程。同時(shí)，清政府對(duì)海關(guān)船只的檢查、收稅和管理工作也比較重視，盡管中國(guó)五大海關(guān)被西方列強(qiáng)占據(jù)，改為五大洋關(guān)。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前的廣州城停靠的船舶

晚清政府對(duì)新舊海關(guān)的船舶管理

中國(guó)海關(guān)始設(shè)于1684年（康熙二十三年），至1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前，清政府負(fù)責(zé)港航管理事務(wù)權(quán)的片戰(zhàn)爭(zhēng)。當(dāng)時(shí)世界上最強(qiáng)大的國(guó)家——英國(guó)，向晚清政府大量走私鴉片，1838年冬，道光帝派林則徐往虎門硝煙。英政府因此于1840年6月派艦船47艘封堵住廣東珠江口，史稱“鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)”。清政府戰(zhàn)敗后，于1842年7月簽訂了《南京條約》（又稱《江寧條約》）。《南京條約》除將香港島割讓給英國(guó)，還賠款2100萬(wàn)白銀，開(kāi)放了上海、廣州、廈門、寧波、福州等中國(guó)五大通商口岸。

晚清政府失去了關(guān)稅自主權(quán)，但海關(guān)管理權(quán)部分仍被中國(guó)海關(guān)所掌握。當(dāng)時(shí)的新關(guān)歸洋人管理，各地舊關(guān)還是歸屬清政府管理。但洋關(guān)發(fā)展很快，至晚清末年的1910年，中國(guó)五大洋海關(guān)的工作人員已達(dá)1.9萬(wàn)多人。

自1840年中國(guó)進(jìn)入近代社會(huì)，晚清的港航管理體制，已呈現(xiàn)出具有港航監(jiān)督和船舶管理兩大功能的特點(diǎn)。

船舶檢驗(yàn)方面，晚清的民間船型依然延續(xù)我國(guó)古代船型，各級(jí)政府通過(guò)保甲制度負(fù)責(zé)船只登記、船舶編號(hào)和檢丈工作。西方侵略者強(qiáng)奪我海關(guān)權(quán)后，五大洋關(guān)的一些重要港口的理船廳，承擔(dān)當(dāng)?shù)刂型廨啓C(jī)構(gòu)是海關(guān)和相關(guān)地方管理機(jī)構(gòu)。

康熙于1684年在“江、浙、閩、廣”設(shè)立四海關(guān)，取代之前各朝沿江沿海的市舶司航政管理機(jī)構(gòu)。各海關(guān)的長(zhǎng)官為海關(guān)監(jiān)督，負(fù)責(zé)“海關(guān)復(fù)稅梁頭”等航政管理與抽稅監(jiān)管工作（《清史稿》卷一百二十五《食貨六》）。因?yàn)槭杖〈悾覈?guó)古代各朝代的管理港航事務(wù)的機(jī)構(gòu)，積累了大量船舶檢查與丈量的經(jīng)驗(yàn)。其對(duì)維護(hù)國(guó)家利益，保證航行安全，推動(dòng)我國(guó)造船和航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。

1840年，中國(guó)遭遇第一次鴉船的登記和檢丈工作。至同治十年（1871年），江漢關(guān)理船廳開(kāi)始兼理200擔(dān)以上載重量的國(guó)內(nèi)木帆船的統(tǒng)計(jì)和檢查工作。直至光緒三十二年（1907年），清政府成立郵傳部，屬下的航政司，成為我國(guó)船只的專業(yè)管理機(jī)關(guān)，掌管全國(guó)航政工作，包括對(duì)民間木帆船進(jìn)行登記、丈量和質(zhì)量檢查。

海關(guān)方面，1843年11月17日，上海江海關(guān)為了監(jiān)管中外輪船與大型木船等，設(shè)盤驗(yàn)所于洋涇浜北岸，這相當(dāng)于一個(gè)臨時(shí)設(shè)置的海關(guān)檢船收稅分支機(jī)構(gòu)。

1843年，粵海關(guān)通知對(duì)進(jìn)口船按所載噸位征收碇泊稅，改變了自宋至明以來(lái)一直沿用的按船只寬長(zhǎng)尺度，征船鈔的規(guī)定。

1851年清政府頒布《上海港口管理章程》共6條，規(guī)定了中國(guó)方面江海關(guān)河泊所港務(wù)長(zhǎng)的航政管理職責(zé)。其中第二條規(guī)定港務(wù)長(zhǎng)的職權(quán)：“為外國(guó)船只指泊，監(jiān)督外國(guó)商船的停泊于開(kāi)航，已停泊的外國(guó)商船未經(jīng)港務(wù)長(zhǎng)的同意，不得擅自移動(dòng)?！钡诹鶙l：“章程若要修改，應(yīng)由道臺(tái)與領(lǐng)事共同協(xié)商辦理?！?/p>

航政管理方面，1845年，江海關(guān)的中國(guó)海關(guān)監(jiān)督，根據(jù)南京條約和英國(guó)領(lǐng)事巴富爾的要求，新開(kāi)設(shè)了“西洋商船盤驗(yàn)所”，年底改為“江海北關(guān)”，負(fù)責(zé)辦理商輪關(guān)稅業(yè)務(wù)?！敖１标P(guān)”漸漸有取代清政府江海關(guān)的趨勢(shì)。

由于江海關(guān)的部分職權(quán)旁落，清政府將江海關(guān)長(zhǎng)官——海關(guān)監(jiān)督一職，改稱為“護(hù)理江南海關(guān)道”。

江海關(guān)的幾大新舊稽查關(guān)卡雖然名義上還由我國(guó)官員負(fù)責(zé)管理：“江海北關(guān)”由江蘇蘇松太兵備道統(tǒng)管。根據(jù)清代的官階制度：蘇松太兵備道道臺(tái)是?。ㄑ矒帷⒖偠剑┡c府（知府）之間的地方長(zhǎng)官。但很多具體業(yè)務(wù)已被西方勢(shì)力所插手。如1851年，清政府委派外國(guó)專業(yè)人士擔(dān)任江海關(guān)河泊所的港務(wù)長(zhǎng)，不久河泊所正式改名為理船廳，業(yè)務(wù)權(quán)限也漸漸清晰，即清廷規(guī)定的指泊、維序、征收碇泊稅和監(jiān)督船舶進(jìn)出等幾項(xiàng)基本海關(guān)管理職責(zé)。

晚清政府重視船只檢查與管理

咸豐十一年（1861年），清政府設(shè)立總理衙門，成為晚清政府開(kāi)展洋務(wù)及外交事務(wù)而特設(shè)的中央管理機(jī)構(gòu)?？偫硌瞄T官員有總理大臣、總理大臣上行走、總理大臣上學(xué)習(xí)行走、辦事大臣等。光緒二十七年（公元1901年），總理衙門撤換為外務(wù)部，但還位列六部之上。

總理衙門的下屬之一是北洋大臣。北洋大臣是具體負(fù)責(zé)海關(guān)事務(wù)的總理衙門下屬官員，又稱為三口通商大臣（及五口通商大臣）。

三口通商大臣駐天津，管理牛莊、天津、登州三口對(duì)外通商（包括外交）事務(wù)。同治九年（1870年）改三口通商大臣為北洋通商大臣，簡(jiǎn)稱北洋大臣，負(fù)責(zé)三口地區(qū)的外交、海防、關(guān)稅及官辦軍事工業(yè)等事宜。擔(dān)任過(guò)北洋大臣的有李鴻章、王文韶、榮祿、袁世凱等。北洋大臣后期多由直隸總督兼任。

1868年，直隸總督李鴻章兼任北洋大臣期間，“驗(yàn)收”海運(yùn)夾板船的運(yùn)輸漕糧和船質(zhì)，并令下屬“酌擬輪船章程”，獲批。“本年（同治七年（1868年））夏間，臣于驗(yàn)收海運(yùn)之暇，遵照總理衙門函示，商令浙局總辦海運(yùn)委員知府朱其昂，酌擬輪船章程……，疏入，報(bào)可”（《清史稿》卷一百五十《交通二·輪船》）。

1874年，江蘇官員提議訂立《華商造船章程》，未獲批準(zhǔn)?！肚迨犯濉ぽ喆罚骸埃ㄍ危┦辏櫿掠质柩裕骸巴伍g曾國(guó)籓、丁日昌在江蘇督、撫任，迭據(jù)道員許道身、同知容閎創(chuàng)議華商造船章程，分運(yùn)漕米，兼攬客貨。曾經(jīng)寄請(qǐng)總理衙門核準(zhǔn)，飭由江海關(guān)道曉諭各口商人試辦。日久因循，未有成局。”

1872年，輪船招商局成立，朝廷有大臣認(rèn)為輪船會(huì)妨礙河船生意，直隸總督認(rèn)為河北河船幾十年間已從三千多只減為四百余只，影響不大。《清史稿》卷一百五十《交通二·輪船》：“同治十一年，直隸總督李鴻章建議設(shè)輪船招商局，論者謂妨河船生計(jì)。鴻章謂當(dāng)咸豐間（1851年～1861年）河船三千馀艘，今僅存四百艘?！?/p>

輪船招商局總部設(shè)在上海，分局設(shè)在天津、牛莊（遼寧）、煙臺(tái)、漢口、福州、廣州、香港以及國(guó)外的橫濱、神戶、呂宋、新加坡等處。輪船招商局是官督商辦的股份制民船企業(yè)，為中國(guó)第一家近代輪船航運(yùn)公司。

同治十一年（1872年），由清政府李鴻章授意，漕運(yùn)局總辦朱其昂、朱其韶等官員共同擬定了《輪船招商局章程》19條，1881年印行刊發(fā)。相關(guān)船只建造質(zhì)量和質(zhì)量檢查內(nèi)容的，包括第12條：“輪船機(jī)器一切，由商局隨時(shí)監(jiān)察，以集精思而防損壞也。輪船倘行駛稍遲或煤油稍費(fèi)，準(zhǔn)由商局隨時(shí)仿照洋人便捷輪船式樣，繪圖呈請(qǐng)續(xù)造，以期精益求精。至機(jī)器一切，該商局應(yīng)隨時(shí)查察……”（《海防檔》，甲，購(gòu)買船炮，（三），P911 ～ 915）。

《輪船招商局章程》第16條是相關(guān)船只牌照登記和船體質(zhì)量檢查、維修內(nèi)容：

“給發(fā)牌照，以憑各口照驗(yàn)也。輪船既經(jīng)招商貿(mào)易，所有貨物稅銀應(yīng)仍照新關(guān)章程完納。其往來(lái)各口，須由商局稟請(qǐng)，給發(fā)牌照，以憑照驗(yàn)。請(qǐng)先知照各口新關(guān)，一體查照。倘官有調(diào)用，即由商局留照聽(tīng)調(diào)，租者免其租價(jià)，自置者由官給其租價(jià)。倘有碰壞之處，亦由官修理完固，歸還。如不堪修理，歸還造價(jià)，或仍由機(jī)器局照樣造還”（同上，P911～915）。

同治十一年十二月，招商局內(nèi)一艘名為“伊敦”的漕運(yùn)輪船，“核裝漕米七千石”，由香港來(lái)到上海，經(jīng)保險(xiǎn)行相關(guān)人員的質(zhì)量檢查，合格后在海關(guān)領(lǐng)到船照：

“伊敦”輪船“由香港行駛抵滬，當(dāng)即請(qǐng)保險(xiǎn)行詳細(xì)察看船身，詢屬堅(jiān)固，準(zhǔn)其保險(xiǎn)。所有該船應(yīng)升旗號(hào)，其主旗援照上海機(jī)器局兵輪船用黃羽紗，上繪青龍式樣。至應(yīng)領(lǐng)船牌，查照同治六年所定華商買用火輪夾板等船章程第二款，向海關(guān)領(lǐng)給中國(guó)牌照之案，業(yè)經(jīng)援照辦理，并遵繳照費(fèi)銀兩，試往廣東之汕頭貿(mào)易”（《招商局檔案》抄件《同治同治十一年十二月，朱其昂稟復(fù)商局輪船花名價(jià)目暨現(xiàn)辦情形，并送輪船運(yùn)漕章程清折》）。

1874年，清政府李鴻章批示通過(guò)了招商局江浙一帶輪船到滬進(jìn)行船質(zhì)檢查的文件：“將來(lái)輪船到滬□驗(yàn)，與合同不符，或以舊船油飾冒充新船，應(yīng)如何退還議罰之處，……俟船將到，再請(qǐng)核示船名，……仰即照式刊刻，分送至上海機(jī)器局，新造夾板船號(hào)□合同”（《招商局檔案》復(fù)印件《同治十三年九月，李鴻章批示文稿》）。

同年三月，招商局相關(guān)部門還檢查了平安輪船的機(jī)器質(zhì)量：

“查有平安輪船一號(hào)”，“茲查該船機(jī)器一切，未能堅(jiān)固，業(yè)經(jīng)退租。所有前請(qǐng)護(hù)照，相應(yīng)移還，為此合移貴道，請(qǐng)煩查照，飭將護(hù)照涂銷”（《招商局檔案》復(fù)印件《同治十三年三月二十七日，招商局移文江海關(guān)道》）。

1885年，輪船招商局?jǐn)M定了《用人章程十條》，其中第3條記載：幫辦董事股份分為八股，包括攬載股、運(yùn)漕股、銀錢股、保險(xiǎn)股、修驗(yàn)股等八股。

修驗(yàn)股的成立，表明輪船招商局有了專門負(fù)責(zé)船舶質(zhì)量檢驗(yàn)和修理的部門。

輪船招商局隨時(shí)代的變遷而發(fā)展，1949年招商局被中國(guó)政府接管，1951年2月1日，招商局（上?？偣荆└慕M為中國(guó)人民輪船總公司，香港招商局歸中國(guó)人民輪船總公司領(lǐng)導(dǎo)。

道光二十九年（1849年），清政府派大員“查勘“往來(lái)上海的中國(guó)商船船質(zhì)，以分類登記：

“據(jù)商牙等稱，向來(lái)各處沙船往來(lái)上海者，本有三千余號(hào)。近年商賈力微，腳價(jià)太賤，船商無(wú)力修艌，以致朽壞者居多。自今寬大堅(jiān)固沙船，通計(jì)不過(guò)一千二三百號(hào)，……現(xiàn)在停泊浦口未開(kāi)之船，頃于二月二十六日查勘，除裝四五百石不能遠(yuǎn)涉重洋之小船，不計(jì)外，其自八九百石，至一千二三百石之大、中兩號(hào)沙船，實(shí)只存八十余只”（玉溪、齊學(xué)裘《見(jiàn)聞隨筆》第二卷《道光廿九年，奉委赴上海查辦海運(yùn)事宜通稟各憲稿》）。

晚清政府還于同治五年（1866年）設(shè)福建船政大臣一職，簡(jiǎn)稱“船政大臣”，主管福建船政局，主要負(fù)責(zé)福建船政局造船管理方面的專折奏事。原江西巡撫沈葆楨1866年首任福建船政大臣。光緒十六年（1890年）以后，福建船政大臣多由閩浙總督或福州將軍兼任。

船政大臣主管的福建船政局于1866年由閩浙總督左宗棠創(chuàng)建，當(dāng)時(shí)左宗棠和沈葆楨都認(rèn)為，法國(guó)制造輪船、英國(guó)的航海技術(shù)比較先進(jìn)。左宗棠在《擬購(gòu)機(jī)器雇洋匠試造輪船先陳大概情形折》中認(rèn)為：“設(shè)局監(jiān)造輪船……輪船成，則漕政興，軍政舉”（《左宗棠全集》書(shū)牘卷七）。

于是聘請(qǐng)法國(guó)人日意格與德克碑為正、副監(jiān)督，并從法國(guó)雇請(qǐng)51名洋師、洋匠和工人，從英國(guó)聘請(qǐng)30名駕駛與管輪技術(shù)人員，教導(dǎo)中國(guó)工匠造輪船，船政學(xué)堂分制造和駕駛兩個(gè)專業(yè)。船政局學(xué)堂著重學(xué)習(xí)計(jì)算、設(shè)計(jì)船體功能和尺寸，制造零件，并能依圖放樣。

福建船政局對(duì)船只建造規(guī)范等提出要求：“保令外國(guó)員匠教導(dǎo)中國(guó)員匠，按照現(xiàn)成圖式、造船法度，一律精熟，均各能制造輪船”（見(jiàn)與日意格訂立的5年“保約合同”），以達(dá)到船政局人員“通一切船主之學(xué)，能自監(jiān)造、駕駛”。

福建船政局重視管理工作的“行政自主權(quán)”，正、副洋監(jiān)督、洋員、洋匠必須聽(tīng)從清政府船政大臣的指令和調(diào)遣，不合格者船政大臣可以報(bào)請(qǐng)清廷撤之。福建船政局包括船只建造的鐵廠、輪機(jī)廠、船廠、鐵肋廠、合攏廠、魚(yú)雷廠、帆纜廠等及木工車間、裝配車間、鍋爐車間、模型車間、安裝車間、翻沙車間、軋材車間、帆具車間等。

晚清政府海關(guān)江浙區(qū)的船只檢查圖

1873年，清政府官員內(nèi)閣學(xué)士宋晉奏請(qǐng)朝廷福建船政局暫停造船，李鴻章對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈，上奏反對(duì)，表明中西方戰(zhàn)船質(zhì)量差距巨大，應(yīng)該堅(jiān)持投資造船，“船愈堅(jiān)大，則費(fèi)愈來(lái)多”，并舉例上海負(fù)責(zé)船政的道員馮浚光上西方艦船“察看”船質(zhì)情況，說(shuō)明福建船政局需學(xué)習(xí)的地方：“該道等往觀水線之上鐵甲厚十寸，內(nèi)櫬木板厚十八寸，船幫均系夾層，中可藏人，即轟破外層，而里鐵未穿外水不能灌入，機(jī)器、鍋爐及兩層巨炮，均在厚鐵甲之中……”（《李鴻章奏折》（《交通史航政篇》第五冊(cè)《第四章·工程》P2298 ～ 2302））。

幾年后，福建馬尾從一個(gè)濱水小村莊成為當(dāng)時(shí)“遠(yuǎn)東最大的造船基地”和“中國(guó)海軍人才的搖籃”。1882年，我國(guó)北洋、南洋海軍初具規(guī)模。后李鴻章建立北洋、南洋、福建和廣東4個(gè)水師。至1894年止，4水師共有106艘船艦，其中自制44艘中有32艘為福建船政局制造。

晚清政府的船只查驗(yàn)章程

清光緒二年（1876年），清政府總管福建、浙江軍民政務(wù)的閩浙總督針對(duì)當(dāng)?shù)卮耙蚴鹿识h浮、擱淺的“勘驗(yàn)、救護(hù)”，特制訂了《閩省救護(hù)中外船只章程》5條，發(fā)布兩省執(zhí)行（P1269 ～ 1271）?！堕}省救護(hù)中外船只章程》的制訂，對(duì)兩省中外遇險(xiǎn)船只進(jìn)行“勘驗(yàn)、救護(hù)”，提供技術(shù)維修，有力保障了當(dāng)?shù)氐拇坏暮叫邪踩?/p>

光緒十三年（1887年），清政府通過(guò)了李鴻章相關(guān)黑龍江流域小輪和龍船船式規(guī)定的奏折：

“查松花江上抵黑龍江之水道淺處不過(guò)四五尺，小輪吃水當(dāng)以四尺為度，可期往來(lái)適用。并擬制造十二槳之小長(zhǎng)龍船四只，以濟(jì)輪船之不及。”

1888年，清政府訂立了《湖南內(nèi)湖輪船章程》15條，對(duì)內(nèi)湖輪船的航政、船只管理與登記，設(shè)立內(nèi)湖輪船局等做了相關(guān)規(guī)定。如第12條：“民船及官眷船，有須輪船拖帶，以期迅速者，并按照船只深淺、長(zhǎng)短尺寸，照章繳納水腳?！?/p>

光緒三十二年（公元1906年）四月，清代中央政府特設(shè)一個(gè)管理稅務(wù)的官署——稅務(wù)處，負(fù)責(zé)洋海關(guān)的各項(xiàng)稅務(wù)管理。稅務(wù)處官員有“督辦稅務(wù)大臣”，由戶部尚書(shū)擔(dān)任；“會(huì)辦稅務(wù)大臣”（宣統(tǒng)三年改為副大臣），由外務(wù)部右侍郎擔(dān)任；屬官有提調(diào)、幫提調(diào)、分股總辦、幫辦等職，分別由外務(wù)部、度支部的官員兼充。

稅務(wù)處的管理實(shí)權(quán)在洋人擔(dān)任的總稅務(wù)司手中。英國(guó)人長(zhǎng)期擔(dān)任總稅務(wù)司一職，實(shí)際把持著新關(guān)航政管理的大權(quán)?？偠悇?wù)司負(fù)責(zé)管理海關(guān)控制下的理船廳。洋官的船舶進(jìn)出口檢查、簽證、放行及其他港政、船政、航道管理事宜，都由理船廳負(fù)責(zé)。

1906年，清政府的農(nóng)工商部成立商船公會(huì)。商船公會(huì)在上海、蘇州、寶山、通州、無(wú)錫、鹽埠、泰興、如泰、清江、窯灣、南京、揚(yáng)州等港埠設(shè)立分會(huì)。清政府的商船公會(huì)還在宿遷江、正陽(yáng)關(guān)等處設(shè)立支會(huì)；廣東成立廣州韓江各內(nèi)河商船總會(huì)等。

各總會(huì)及分會(huì)任命熟悉船舶業(yè)務(wù)的人擔(dān)任各分會(huì)與分會(huì)支會(huì)的總理協(xié)理?？偫韰f(xié)理的主要職責(zé)為：

“檢查船只（質(zhì)量）良莠、編列船只號(hào)數(shù)”等事務(wù)，并由農(nóng)工商部制訂船旗和船牌格式。

光緒三十二年（1906年）三月初二日，農(nóng)工商部還下發(fā)了《商船公會(huì)簡(jiǎn)章》，其中規(guī)定了船只管理與檢查方面的內(nèi)容：

“第五條：商船公會(huì)應(yīng)辦之事如左一、調(diào)查船只之種類、籍貫、編列號(hào)數(shù)。二、檢查船只之良莠。三、編制航業(yè)商人名簿。……”。

“第六條：商船公會(huì)有直接保護(hù)商民船只之責(zé)，應(yīng)制備船旗、船牌，發(fā)給船戶收?qǐng)?zhí)，其格式由臣部頒定。”

1908年以后，晚清政府還派代表參與了總部設(shè)立在布魯塞爾的萬(wàn)國(guó)航業(yè)會(huì)召開(kāi)的航業(yè)會(huì)議，清政府參與了相關(guān)海運(yùn)保安之策、內(nèi)河航業(yè)與水利實(shí)用如何兼顧、海道行船與漁業(yè)港岸兼顧、江路河道船只機(jī)器運(yùn)用的規(guī)則及研究等政策的研究與條規(guī)制訂。