簡論國外執(zhí)政黨執(zhí)政體制建設的經驗及啟示

毛蔣楠

[摘 要] 中國共產黨執(zhí)政體制已成為學界關注的重點之一。面對錯綜復雜的國內外環(huán)境，我們必須將執(zhí)政體制的研究放在全球視野中，總結國外一些執(zhí)政黨以政治與法律為準繩、周旋各方關系、重視媒體力量的做法，給我們在完善法律制度、培育社會組織、直面媒體挑戰(zhàn)等方面帶來重要啟示。

[關鍵字] 中國共產黨 執(zhí)政體制建設 國外執(zhí)政黨 執(zhí)政體制改革

近年來，中國共產黨執(zhí)政體制的研究已成為學術界和理論界的重點和熱點問題之一，并取得了十分豐碩的階段性理論成果。為了能夠更快地適應政治民主化的全球大勢，提升中共的全局治理乃至日后之國際觀瞻與駕馭能力，將理論的視角放置在全球視閾中，加強對國外一些長期執(zhí)政的執(zhí)政黨的執(zhí)政體制建設經驗的研究，在當今開放性的國際環(huán)境下顯得尤為必要。

一、執(zhí)政體制的內涵

1.執(zhí)政體制建設問題的提出。執(zhí)政體制的最早提出是在2004年6月29日胡錦濤同志在中央政治局第十四次集體學習時的講話，在講話中首次提出：黨的執(zhí)政理論建設是一項系統(tǒng)工程，包括執(zhí)政理念、執(zhí)政基礎、執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式、執(zhí)政資源等六個主要方面。之后，在紀念鄧小平同志誕辰100周年大會上，胡錦濤明確指出：以黨的執(zhí)政能力建設為重點，從黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政基礎、執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式、執(zhí)政資源和執(zhí)政環(huán)境等方面進行努力，全面加強和改進黨的思想、組織、作風和制度建設。中國共產黨十六屆四中全會審議通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中強調，必須“全面加強和改進黨的建設，使黨的執(zhí)政方略更加完善、執(zhí)政體制更加健全、執(zhí)政方式更加科學、執(zhí)政基礎更加鞏固”[1]P12。這是執(zhí)政體制概念首次出現在黨的正式文件中。構建科學、有效的執(zhí)政體制，是中國共產黨推進政治體制改革和建設社會主義政治文明的必然要求，也是提高執(zhí)政效率、降低執(zhí)政成本、規(guī)范執(zhí)政行為、落實執(zhí)政功能、優(yōu)化執(zhí)政模式、增強執(zhí)政活力、提升執(zhí)政合法性、實現執(zhí)政目標的根本保證和有效途徑。

2.執(zhí)政體制的概念與內容。學術界基于不同的視角對執(zhí)政體制的內涵進行了深入探討與科學分析。歸納起來，主要有這樣一些比較具有代表性和典型性的觀點：第一種觀點認為，黨的執(zhí)政體制就是黨在執(zhí)政過程中政黨、國家、社會政治團體之間政治權力的配置及其形成的規(guī)章制度和行為規(guī)范的總和[2]。執(zhí)政黨的執(zhí)政體制，就是執(zhí)政黨執(zhí)掌、運作政權所涉及的機構、機構職權的配置、權力運行模式及其三者的制度化狀態(tài)的總和[3]。第二種觀點認為所謂執(zhí)政體制，可以認為是執(zhí)政黨獲取、影響、控制和運行公共權力的組織制度的總稱。從制度上表現為執(zhí)政黨與其他政治資源和國家權力機關的權限劃分結構，它的實質在于對執(zhí)政資源的配置方式[4]。第三種觀點認為，執(zhí)政體制是執(zhí)政黨組織和領導國家機關的一整套方法、手段和途徑的總稱[5]。中國共產黨的執(zhí)政體制，主要涉及黨內關系、黨際關系、黨政關系，即黨與人大、政府和司法的關系，還有黨同社會團體的關系[6]。第四種觀點認為，在現代政治學語境上，執(zhí)政體制是指民主政治條件下特定政黨對國家政權的介入、執(zhí)掌乃至控制和支配運用的制度設計和制度安排[7]?；蚴窃趫?zhí)政活動中各政黨之間、政黨和政權之間形成的關系和網絡[8]。綜合上述幾種觀點，筆者認同執(zhí)政體制是指從政黨與外界的關系著手，即指作為執(zhí)政黨為實現既定的執(zhí)政理念，圍繞著整個執(zhí)政活動運行的客觀要求，與國家政權之間的相互關系及其職權劃分的制度化設計與規(guī)定。其核心和本質在于從制度安排的角度對黨占有、控制和支配、影響國家政權的方式及相關活動的機構設置、運作程序、職權關系等做出規(guī)范和定位[9]。執(zhí)政體制的構成一般包括政黨、國家和社會三大要素，因此，理順黨的執(zhí)政體制需要理順三種關系，即黨與國、黨與政、黨與其他組織的關系。

二、國外執(zhí)政黨加強執(zhí)政體制建設的經驗

新世紀以來，一場金融危機席卷了多數發(fā)展中國家，各國在長達數年的經濟快速增長后，普遍遇到了發(fā)展的瓶頸期與困頓期。國際關系紛繁復雜，社會信息化趨勢不可扭轉，多元價值取向的碰撞，民眾對高品質的生活方式的迫切需求等，無一不是考驗各國執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重大戰(zhàn)略問題。對于各國執(zhí)政黨而言，核心問題便是如何能夠保證自己穩(wěn)定、高效地執(zhí)政，而解決此問題的關鍵便是各國執(zhí)政黨不斷通過自身的進化以完善執(zhí)政體制的建設。在現代民主政治環(huán)境中，政黨的競爭就是建立在對執(zhí)政能力的概括與解析的政綱之中。一些國家的執(zhí)政黨穩(wěn)定了自身的執(zhí)政地位，而另一些則喪失了執(zhí)政地位甚至分崩離析，這其中的一些經驗與教訓是值得我們借鑒的。

1.以政治與法律為準繩，加強自身執(zhí)政體制建設。當今絕大多數國家的政治都是政黨政治。按馬克思主義的階級歷史觀來區(qū)分，世界上主要有三種形態(tài)的政黨：無產階級政黨，資產階級政黨，小資產階級政黨。按各國的運作方式又可分為一黨制、多黨制及兩黨制。各個國家執(zhí)政黨對于自身執(zhí)政體制的構建都建立在充分結合本國的歷史特點與政治環(huán)境的基礎上，一旦脫離本國特點，執(zhí)政體制便會水土不服。因此，一國之法律、制度對于規(guī)范各國政黨的活動極其重要。各國執(zhí)政黨的執(zhí)政體制設計都必須以各國憲法為準繩，以法律為框架。憲政是現代政黨謀取執(zhí)政合法性的基本準則。較為合理的執(zhí)政體制便是依照法律章程來理順執(zhí)政黨與議會、執(zhí)政黨與政府、執(zhí)政黨與第三部門的關系。

聯邦德國在吸取魏瑪共和國多黨林立的教訓后，在選舉制度上采取了限制小黨參政的措施。聯邦德國1953年《選舉法》規(guī)定了5%的限制性條款，即政黨只有在全國范圍內獲得5%的選票或3個直接議席的情況下，方可進入聯邦議院。如果政黨在全國所獲得的第二票有效票數低于各政黨全國所獲第二票有效票總數的5%或在單一選區(qū)未獲得三席以上，則喪失進入聯邦議會及參加比例分配議席的資格。這就是著名的5%限制性條款。同時，為了更好地規(guī)范政黨的活動，聯邦德國制定了《政黨法》，這在全世界范圍內尚屬首次。因此在德國，執(zhí)政黨的執(zhí)政一方面具有憲法及法律的嚴格保障，以使其執(zhí)政方略能夠順利推行;另一方面，事無巨細皆有法律對其嚴格限制，使其執(zhí)政規(guī)范化、法治化。正是這些，保證了德國執(zhí)政黨的執(zhí)政體制能夠平穩(wěn)運行。endprint

新加坡人民行動黨在幾十年的連續(xù)執(zhí)政，都是通過合法選舉，在國會中獲得多數議席進而順利組閣，實現該黨通過政府來對國家和社會進行管理。依照新加坡憲法及相關法律，形成了獨具特色的新加坡執(zhí)政體制，也被稱作新加坡模式。雖然近些年來，其一黨獨大的威權式執(zhí)政頗受爭議，也備受挑戰(zhàn)，但在新加坡經濟平穩(wěn)運行數十年、民眾生活水平不斷提高的事實面前，其執(zhí)政模式仍具有強大生命力。在黨內，其不斷強化執(zhí)政黨的法制意識。嚴格組織紀律，只有稱之為干部黨員的黨員才具有提名議員的資格，群眾黨員只能投票和擁護。能夠進入議會的干部黨員都是人民行動黨的翹楚，是推行其執(zhí)政理念的先鋒和骨干，他們在法律程序的基礎上，將黨的意志上升為國家意志，推動政府施政。雖然人民行動黨一黨獨大，但其與政府是分開的，政府是獨立的國家機構。政黨與政府的關系是規(guī)范的，符合法制的。

西方國家執(zhí)政黨的執(zhí)政體制與資本主義法律制度相適應，執(zhí)政黨權力受到憲法和法律的嚴格制約，執(zhí)政體制雖然與本國政治體制緊密相關，但它表現出來的是執(zhí)政黨如何掌控和運作政權的具體模式[10]。西方國家通過權力的相互制約和法律制度的規(guī)范來決定執(zhí)政黨的執(zhí)政體制。執(zhí)政黨受議會制約，組閣的政府權力有限，憲法賦予了各方監(jiān)督的權力。

2.周旋各方關系，保障執(zhí)政體制運行通暢。在冷戰(zhàn)后的今天，西方各國資產階級政黨的階級屬性已逐漸淡化，意識形態(tài)已不斷弱化，各派政黨在競爭日益激烈的大選中，已不再將階級作為競選籌碼考量，而是比拼公共政策的吸引力，誰的政策蛋糕能夠吸引較多的民眾，誰便是勝利者。因此，今天的政黨已經成為各方利益訴求的“火鍋”，充斥著各式各樣的方案。各種形式的新型政黨也應運而生，比如綠黨、茶黨、無核黨。這些政黨的出現已大大擴張了政黨的屬性，反映出政黨的政綱已日趨潮流化。在西方國家，議會具有至高無上的權威，議會是對執(zhí)政黨執(zhí)政的最大制約，而諸多反對黨可以以議會為平臺，在財政、外交、國防預算案等諸多問題上與執(zhí)政黨叫板。與此同時，執(zhí)政黨還必須接受司法系統(tǒng)的監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督和民眾監(jiān)督等。因此，任何一個想要獲得執(zhí)政地位的大黨都必須盡量拉攏與自己相近的小黨而打壓主要對手，在獲得執(zhí)政地位后還必須時刻團結本黨及聯盟議員與反對黨進行周旋，最顯而易見的便是2013年9月底美國聯邦政府關門案，正是因為民主、共和兩黨對財年預算久久不能達成協議，導致聯邦政府的相關職能停擺。直接影響民眾的日常生活。執(zhí)政黨為了能夠保證執(zhí)政體制運行順利，就必須贏得議會的絕大多數，同時盡可能地限制反對黨，上文提到的德國5%的限制條款便是很明顯的限制措施。

除了積極處理好與議會和反對黨的關系外，充分發(fā)揮非政府組織、非盈利組織的作用，對于執(zhí)政黨的執(zhí)政也尤為重要。西方的資產階級政黨通常都會有附屬或支持自己的各種協會和基金會，黨內也設有專門的機構對外聯絡。例如，德國社民黨下屬的艾伯特基金會，美國洛克菲勒基金會，美國數以萬計的各種政治行動委員會，等等，這些機構大多都是為各自的政黨進行大選而服務的。目的只有一個：盡可能地拉攏民眾，獲得選票。擁有這些支持，在執(zhí)政黨將來的執(zhí)政過程中，對執(zhí)政體制的順暢運行是有保障的。而在日本，情況有所不同，日本的議會選舉雖然沒有這些組織的身影，但更多活躍的是各式政治家族、財閥，一個獨立候選人在沒有家族靠山或財閥支持下基本是沒有獲勝幾率的。正是背后的財閥與強勢家族勢力的支持，使得日本自民黨能夠長期執(zhí)政40多年之久，從而能夠確保其執(zhí)政體制健康運行。

3.重視媒體力量，推進執(zhí)政體制改革創(chuàng)新?，F代社會人們獲取各類信息、參與政府決策、監(jiān)督政府活動都離不開媒體為中介，隨著媒體的網絡化、大眾化，其日益成為政黨依靠的對象。一方面，媒體網絡的發(fā)展改變了政黨原先的宣傳和發(fā)動民眾的渠道;另一方面，政黨的領袖人物能夠通過媒體塑造自己的正面形象。媒體日益成為執(zhí)政黨探索自身形象和維護執(zhí)政地位的工具，怎樣讓媒體在最大限度上為自己所用，是各國執(zhí)政黨普遍所關注的問題。特別是在應對突發(fā)問題時，執(zhí)政黨的處理方式通過媒體的傳播能夠對民眾起到最直接的導向作用。及時、全面、積極、主動的處理方式能夠得到廣大民眾的認同，將事件的影響降到最低;而如果反應遲緩、處置不力、故意隱瞞，透過媒體的大肆渲染，執(zhí)政黨的形象便會大大受損，直至影響執(zhí)政地位。所以，必須依托自身執(zhí)政體制的積極變革，充分發(fā)揮媒體對執(zhí)政黨執(zhí)政的正功效，從而使執(zhí)政黨適應信息化條件下的諸多挑戰(zhàn)，推動執(zhí)政方式的與時俱進，實現執(zhí)政理想。

三、加強黨的執(zhí)政體制建設的啟示

1.完善法律制度，突出憲法作用。首先，中國共產黨為了鞏固執(zhí)政地位，永葆勝利果實的長青，就必須嚴格依法執(zhí)政，一切以法律為準繩，并通過法律手段強化黨的執(zhí)政體制。同時要與人大處理好關系。如果處理不好黨與人大的關系，便會出現多頭主義、相互爭權、扯皮的現象。如何從實質上提升人大的地位，使其充分發(fā)揮國家權力機構的應有作用，并能夠在此基礎上監(jiān)督黨及黨員干部的行為，使國家權力與黨的領導權實現無縫隙的平衡，使得人民民主能夠依托人大充分保障、充分實施，這些不僅需要執(zhí)政者有敢于破釜沉舟的勇氣和決心，也要有勇于創(chuàng)新、積極探索的開拓能力。其次，如果執(zhí)政體制缺乏法理支撐，也不可能存在下去。蘇共的悲劇就在于自己將領導地位拱手讓出，從憲法中取消了蘇共的永遠執(zhí)政的地位。這便告誡我們，無論怎樣創(chuàng)新法制，無產階級的領導權丟不得。

2.充分發(fā)揮民間力量，培育社會組織。社會主義國家的執(zhí)政黨必須密切聯系群眾，要為人民謀利益。雖然我國有工會、婦聯、青年聯合會等等組織，但如何保證這些組織獨立、有效、廉潔、透明地運行，需要執(zhí)政黨下定決心進行改革，將這些組織交予社會去檢驗。同時，要大力支持民間組織的發(fā)展，不僅僅限于公益慈善類;要搭建平臺、建立長效的溝通制度，積極引導各類組織參政獻策，監(jiān)督政府。

3.直面媒體挑戰(zhàn)，提升執(zhí)政黨危機公關的能力。中國共產黨始終強調加強對意識形態(tài)領域的領導和對新聞媒體的管理，這對于我們警惕西方國家和平演變策略、應對西方媒體的輿論攻擊具有積極作用。但與此同時，在執(zhí)政過程中，應廣泛聽取媒體聲音，建立長期的以互聯網為平臺的黨民互動機制，接受媒體的批評與質疑;要提高黨員干部的危機公關意識，培育專業(yè)的公關隊伍，制定有效的危機公關應急預案。在此基礎上對執(zhí)政體制進行大膽創(chuàng)新，才可保證黨的執(zhí)政能力與時俱進。創(chuàng)新是改革的靈魂，改革是執(zhí)政體制建設的重要途徑?！?/p>

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責任編輯 馬永義endprint