教育督導(dǎo)：以人民滿意為使命

譚菊妹

教育督導(dǎo)是我國現(xiàn)代教育管理體系的重要組成部分。國家建立督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)體系，針對教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，認(rèn)真開展專項(xiàng)督導(dǎo)，促使問題有效解決。教育督導(dǎo)必須堅(jiān)持督政與督學(xué)并重、監(jiān)督與指導(dǎo)并重，方能真正督出實(shí)效。

令人耳目一新的督導(dǎo)新舉措

2013年開始，長春市不少學(xué)校門口都多了一塊小牌子，上面有照片、姓名、聯(lián)絡(luò)方式。這個小牌子上的人，就是學(xué)校的責(zé)任督學(xué)，他將對學(xué)校的招生、管理、課程設(shè)置、師德建設(shè)、學(xué)生的減負(fù)等問題進(jìn)行經(jīng)常性督導(dǎo)。有學(xué)生家長把責(zé)任督學(xué)形容為教育“片兒警”。

2014年年初，江西省撫州市、縣兩級人民政府教育督導(dǎo)室共聘任了212名責(zé)任督學(xué)和3名責(zé)任督學(xué)助理，向他們頒發(fā)了聘任書和責(zé)任督學(xué)證，并按要求在503所中小學(xué)校（幼兒園）實(shí)行了掛牌督導(dǎo)。在江西，撫州首先全面完成了中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)的工作任務(wù)，而且覆蓋到了職業(yè)學(xué)校、幼兒園和部分民辦學(xué)校。

責(zé)任督學(xué)掛牌在各地實(shí)施，此舉是為了學(xué)校師生和社會各界人士隨時與責(zé)任區(qū)督學(xué)溝通信息，投訴舉報。同時，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)舉報郵箱，公示市、縣、區(qū)教育熱線電話，以便暢通群眾訴求渠道，強(qiáng)化社會監(jiān)督，增強(qiáng)責(zé)任區(qū)督學(xué)工作的針對性和實(shí)效性。

對于教育“片兒警”，不少家長給予了高度期待。期待他能成為一座橋梁，時時了解人民群眾對于教育的期盼，并將心聲傳遞到學(xué)校與教育主管部門；期待其能成為一位“質(zhì)檢員”，以專業(yè)的視角和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，審視和評判學(xué)校的教育教學(xué)是否符合教育規(guī)律。

鄭州市建立督學(xué)責(zé)任區(qū)制度始于2003年。全市劃分為13個市級督學(xué)責(zé)任區(qū)、15個縣級督學(xué)責(zé)任區(qū)、131個校級督學(xué)責(zé)任區(qū)，每個市級督學(xué)責(zé)任區(qū)一般聯(lián)系兩個縣（市）區(qū)，每個縣級督學(xué)責(zé)任區(qū)一般聯(lián)系2～3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個校級督學(xué)責(zé)任區(qū)一般聯(lián)系8～10所學(xué)校，同時配備兩名督學(xué)，其中要有1名熟悉學(xué)校管理，1名熟悉學(xué)科教學(xué)。這樣，就建立起了市、縣、校三級教育督導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，形成了對所有學(xué)校的全覆蓋，做到上情下達(dá)，下情上報。同時，嚴(yán)格選拔，加強(qiáng)培訓(xùn)，建立一支嶄新的責(zé)任區(qū)督學(xué)隊(duì)伍。每月組織責(zé)任區(qū)督學(xué)進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和工作交流，不斷提高督學(xué)的專業(yè)化水平。此外，定期對責(zé)任區(qū)督學(xué)進(jìn)行調(diào)整，使責(zé)任區(qū)督學(xué)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理，充滿生機(jī)。

上海市政府教育督導(dǎo)室于2011年開展了國家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目課題“上海市完善義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)、考核和評估機(jī)制的研究”。該項(xiàng)目研究具有重要的理論創(chuàng)新價值和重大戰(zhàn)略意義，通過將研究與解決問題、促進(jìn)工作相結(jié)合，有效地推進(jìn)了上海義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)、考核和評估機(jī)制的改革創(chuàng)新，為上海義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了重要的制度和組織保障。2014年3月間，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室組織督查組的評估結(jié)果顯示，上海17個區(qū)（縣）政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作均達(dá)到了國家規(guī)定要求，公眾滿意度調(diào)查結(jié)果均在88%以上。

天津市在建立教育管辦評分離新機(jī)制的同時，按照國家規(guī)定著力推進(jìn)督導(dǎo)全覆蓋，建立由督政、督學(xué)和質(zhì)量監(jiān)測組成的教育督導(dǎo)整體工作格局。由49名熟悉高校教學(xué)規(guī)律、具有較高學(xué)術(shù)水平、教學(xué)和管理經(jīng)驗(yàn)豐富的專家組成的天津市普通高校教育教學(xué)質(zhì)量督導(dǎo)委員會，探索建立保障教學(xué)質(zhì)量不斷提高的長效機(jī)制，有力推動了全市義務(wù)教育高水平均衡化發(fā)展。

杭州市下城區(qū)教育局成立了公眾教育督導(dǎo)團(tuán)。公眾教育督導(dǎo)團(tuán)采用本人自薦、學(xué)校推薦、社會推薦相結(jié)合的方式，由學(xué)生家長、人大代表、社區(qū)工作者等213位社會各界人士組成，每屆聘期為兩年。公眾教育督導(dǎo)團(tuán)將采用現(xiàn)場察看、聽課、參與活動、聽取學(xué)校介紹等方式，對學(xué)校規(guī)范辦學(xué)五項(xiàng)指標(biāo)、學(xué)校辦學(xué)特色及校風(fēng)情況、家長感興趣且又為社會關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)等進(jìn)行督評。公眾教育督導(dǎo)團(tuán)的督評結(jié)果納入中小學(xué)辦學(xué)水平綜合督導(dǎo)評估以及中小學(xué)績效管理考核。

精心打造督學(xué)責(zé)任區(qū)工作模式

督學(xué)責(zé)任區(qū)工作模式是教育督導(dǎo)工作的一個全新課題。為此，鄭州市啟動了“責(zé)任區(qū)教育督導(dǎo)鄭州模式的實(shí)踐與研究”的科研課題。按照慣例，教育督導(dǎo)室每三年要對學(xué)校進(jìn)行一次終結(jié)性評估，但僅靠三年一次的終結(jié)性評估，不能及時、準(zhǔn)確地掌握學(xué)校日常工作，也不能滿足基層學(xué)校對督導(dǎo)工作的需求。因此，需要建立一套動態(tài)的督導(dǎo)工作制度、一個信息反饋靈敏的監(jiān)控體系和網(wǎng)絡(luò)，以便及時指導(dǎo)學(xué)校的工作。

為了保證課題研究的實(shí)施與落實(shí)，鄭州市教育局課題組將其設(shè)計(jì)為“責(zé)任區(qū)教育督導(dǎo)工作模式”職能和作用的研究等四個子課題，由教育督導(dǎo)室牽頭，分別組織督學(xué)開展研究。通過課題的研究和引領(lǐng)，不斷創(chuàng)新督學(xué)責(zé)任區(qū)工作方法，構(gòu)建了“責(zé)任區(qū)教育督導(dǎo)工作模式”，即“三進(jìn)、三聯(lián)、二化解、一交流”。

三進(jìn)。一是進(jìn)班。了解教師的常規(guī)教學(xué)與課改情況，了解學(xué)生的學(xué)習(xí)情況，了解學(xué)校的各項(xiàng)管理情況。二是進(jìn)組（教研組）。了解教師的教學(xué)研討與科研情況，了解依法辦學(xué)依法執(zhí)教的情況，了解教師進(jìn)修培訓(xùn)的情況。三是進(jìn)宿舍和食堂。了解學(xué)生生活習(xí)慣的養(yǎng)成教育情況，了解安全、衛(wèi)生和健康情況，了解學(xué)校的收費(fèi)管理情況。

三聯(lián)。一是聯(lián)系學(xué)生。集體座談、班級問卷、個別交談。二是聯(lián)系家長。電話交流、家長座談、網(wǎng)絡(luò)溝通。三是聯(lián)系教師。部分座談、深入課堂、分析指導(dǎo)。

二化解?；鈨蓚€矛盾。一是化解師生間的矛盾，二是化解家長與學(xué)校間的矛盾。

一交流。在督學(xué)責(zé)任區(qū)內(nèi)各學(xué)校間建立起一種新的交流渠道，使好的經(jīng)驗(yàn)和做法得到及時交流、學(xué)習(xí)、推廣。督學(xué)責(zé)任區(qū)制度建立起對所有學(xué)校全覆蓋的督導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，架起了社會與學(xué)校之間的橋梁；學(xué)校教育現(xiàn)代化督導(dǎo)評估讓教育“飛”得更高。

鄭州市自實(shí)施督學(xué)責(zé)任區(qū)以來，各位責(zé)任區(qū)督學(xué)不辭辛苦，不計(jì)報酬，按要求積極開展隨訪督導(dǎo)工作。

鄭州市開展規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為專項(xiàng)督查工作以來，市責(zé)任區(qū)督學(xué)重點(diǎn)督查了群眾和家長反映較多的周六補(bǔ)課、辦重點(diǎn)班、收復(fù)讀生以及走讀生安排早晚自習(xí)且下課時間晚等熱點(diǎn)問題。通過督導(dǎo)，周六補(bǔ)課、辦重點(diǎn)班、收復(fù)讀生等不規(guī)范辦學(xué)行為明顯減少。

責(zé)任區(qū)督學(xué)把打造高效課堂、深化課程改革、全面實(shí)施素質(zhì)教育作為督導(dǎo)的重要內(nèi)容，引導(dǎo)教師改進(jìn)教學(xué)方法，積極推行自主、合作、探究多種學(xué)習(xí)方式，產(chǎn)生了不少成功課改范例。責(zé)任區(qū)督學(xué)在隨訪督導(dǎo)的過程中與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、師生座談，一起和學(xué)校分析查找規(guī)范辦學(xué)、課改、實(shí)施素質(zhì)教育等方面存在的問題，然后制訂方案，幫助被查學(xué)校認(rèn)真進(jìn)行整改，督查過程變成學(xué)習(xí)的過程、交流的過程和提高的過程。

通過加強(qiáng)師德的培養(yǎng)、監(jiān)督和教育，鄭州市廣大中小學(xué)教師基本能做到不從事或參與有償家教、有償補(bǔ)課的活動。大部分中小學(xué)校不再組織學(xué)生統(tǒng)一征訂教輔資料，教輔資料混亂的現(xiàn)象得到了有效遏制。

隨著督學(xué)責(zé)任區(qū)工作模式將教育督導(dǎo)關(guān)口前移，變事后整改為事前參與和監(jiān)督，將督導(dǎo)評估以結(jié)果為主變?yōu)檫^程與結(jié)果并重，使教育督導(dǎo)有了明顯的改觀：

一是“行政”與“督導(dǎo)”兩輪驅(qū)動的教育管理格局已經(jīng)形成。長期以來教育管理體系“行政強(qiáng)、督導(dǎo)弱”的局面發(fā)生了徹底改觀，為教育發(fā)展增強(qiáng)了監(jiān)督保障力量，教育管理執(zhí)行力和效能大幅提升。

二是大力推動了區(qū)域教育均衡發(fā)展。督學(xué)責(zé)任區(qū)全方位開展對學(xué)校的督導(dǎo)，指導(dǎo)薄弱學(xué)校努力突破薄弱環(huán)節(jié)，注重挖掘、推廣片區(qū)典型經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)片區(qū)中小學(xué)校校際互通、交流和共享，促進(jìn)了片區(qū)校際間的均衡發(fā)展。

三是社會各界參與對教育工作的評價，及時化解教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，有效提升了人民群眾對教育的滿意度，促進(jìn)教育事業(yè)和諧發(fā)展。

督導(dǎo)改革助推教育治理現(xiàn)代化

2012年10月1日起正式施行的《教育督導(dǎo)條例》標(biāo)志著我國教育督導(dǎo)正式進(jìn)入了規(guī)范化、法制化軌道。在新形勢下，教育督導(dǎo)工作面臨著一系列改革、發(fā)展、創(chuàng)新等重大問題需要研究，提出方案。

不久前，一項(xiàng)針對國家教育行政學(xué)院第36期全國省地督學(xué)培訓(xùn)班近百名學(xué)員的問卷調(diào)查顯示，當(dāng)前我國教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)和督導(dǎo)方式，仍然難以適應(yīng)教育改革發(fā)展的新任務(wù)、新要求，表現(xiàn)在督導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)不到位，督導(dǎo)內(nèi)容、對象缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用不夠規(guī)范等方面。

多年的督導(dǎo)實(shí)踐表明，監(jiān)督作用的發(fā)揮需要教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政部門既保持緊密聯(lián)系又要有相對獨(dú)立性。《教育督導(dǎo)條例》規(guī)定設(shè)立國務(wù)院教育督導(dǎo)團(tuán)承擔(dān)全國的教育督導(dǎo)實(shí)施工作，督導(dǎo)團(tuán)成員由發(fā)改委、公安部、財政部等10個部委組成，既能夠有效凝聚整合各方力量，形成合力，又避免了教育行政部門既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，彌補(bǔ)了自己評估自己的缺陷，保證了督導(dǎo)結(jié)果的客觀公平。但是，目前地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)仍然缺乏獨(dú)立性。

九成以上的教育督導(dǎo)室實(shí)際上由屬地教育局管理。國家有關(guān)部門組織的專項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有57.5%的督導(dǎo)室作為屬地教育局內(nèi)設(shè)科室，37.9%由屬地教育局代管，僅有4.6%的教育督導(dǎo)室由同級人民政府直接管理。66.2%的教育督導(dǎo)室領(lǐng)導(dǎo)由教育局各級領(lǐng)導(dǎo)兼任且與教育局合署辦公。

教育督導(dǎo)工作專業(yè)化是世界各國教育發(fā)展的必然趨勢，也是我國教育督導(dǎo)發(fā)展的目標(biāo)與方向，督導(dǎo)隊(duì)伍的專業(yè)化程度是重要基礎(chǔ)。目前，全國范圍內(nèi)已建立起中央、省、市、縣四級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了一支專兼職結(jié)合的督學(xué)隊(duì)伍，督導(dǎo)人員近5萬人，其中專職近2萬人，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足教育改革發(fā)展的實(shí)際需求。

督導(dǎo)室編制少，工作多。接受有關(guān)調(diào)查的地市教育督導(dǎo)室轄區(qū)平均有716.74所學(xué)校、43.13萬名學(xué)生，但只有5.04個專職工作人員、3.57個專職督學(xué)、28.25個兼職督學(xué)，專、兼職督學(xué)比例為1∶8，40.2%的專職督學(xué)平均年齡在50歲以上。每位專職督學(xué)平均要負(fù)責(zé)200多所學(xué)校的督學(xué)工作，還要加上督政。

教育督導(dǎo)作為重要的教育監(jiān)督反饋系統(tǒng)，其價值不僅體現(xiàn)在督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的高層次、督導(dǎo)流程的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)确矫妫鼮橹匾氖嵌綄?dǎo)結(jié)果的使用。督學(xué)撰寫的督導(dǎo)報告中提出的合理化建議能否得到教育行政部門和學(xué)校的采納決定了督導(dǎo)工作的權(quán)威性。遺憾的是，部分督導(dǎo)工作并沒有體現(xiàn)其應(yīng)有的價值。

當(dāng)前，推進(jìn)教育督導(dǎo)改革有三個重要任務(wù)：一是健全和完善政府履行教育職責(zé)的督政制度，二是健全和完善學(xué)校依法自主辦學(xué)督學(xué)制度，三是健全和完善教育發(fā)展?fàn)顩r和教育質(zhì)量監(jiān)測評估制度。2014年2月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室出臺了《深化教育督導(dǎo)改革 轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》。為貫徹國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室這一文件精神，多位教育學(xué)者提出：

督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立化。盡快出臺相關(guān)文件，對縣級以上人民政府的教育督導(dǎo)室的行政級別、人員編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等作出明確的規(guī)定。否則，地方教育督導(dǎo)工作在實(shí)踐中會因?qū)俚攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度不同而出現(xiàn)巨大差別，很難真正實(shí)現(xiàn)對教育工作的“監(jiān)督規(guī)范”，僅僅停留在配合地方教育局和人民政府的工作“大局”上。

督導(dǎo)人員專業(yè)化。參照教師準(zhǔn)入制度設(shè)立全國統(tǒng)一的督學(xué)資格考試（審核）準(zhǔn)入制度，明確督學(xué)在職業(yè)發(fā)展、工資待遇、在職培訓(xùn)等方面的政策，確定督學(xué)數(shù)量與學(xué)生（學(xué)校）數(shù)量的比例，專、兼職督學(xué)的比例以及兼職督學(xué)的工作內(nèi)容要求。只有通過督學(xué)準(zhǔn)入制度、職級制度、在職培訓(xùn)制度才能幫助督學(xué)隊(duì)伍更好地實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。只有專業(yè)化，教育督導(dǎo)才能真正實(shí)現(xiàn)對教育實(shí)踐工作的“專業(yè)指導(dǎo)”。

督導(dǎo)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。 《教育督導(dǎo)條例》第十一條原則上提出四大類督導(dǎo)內(nèi)容，但因缺乏操作性較強(qiáng)的執(zhí)行細(xì)則與評價指標(biāo)，致使地方在督導(dǎo)工作實(shí)踐中隨意性太大，影響教育督導(dǎo)監(jiān)督、評價的科學(xué)性與客觀性。建議出臺有關(guān)教育督導(dǎo)條例的實(shí)施細(xì)則，對督學(xué)、督政的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、督導(dǎo)工作流程作出指導(dǎo)性的規(guī)定。

督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用規(guī)范化 ?！督逃綄?dǎo)條例》第二十三條規(guī)定“督導(dǎo)結(jié)果必須向社會公開”，但通過何種途徑、公開到什么程度并未說明。建議盡快出臺相關(guān)文件，規(guī)定督導(dǎo)結(jié)果在當(dāng)?shù)毓_媒體上公布的具體細(xì)則?！督逃綄?dǎo)條例》第二十四條雖規(guī)定“縣級以上人民政府或者有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)將督導(dǎo)報告作為對被督導(dǎo)單位及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核、獎懲的重要依據(jù)”，但因缺乏對考核、獎懲內(nèi)容的具體界定，缺乏對“重要依據(jù)”的具體解釋，導(dǎo)致實(shí)踐中重視程度不夠。建議規(guī)定督政結(jié)果作為組織人事部門考核黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，督學(xué)結(jié)果作為教育系統(tǒng)干部考核、獎懲的首要依據(jù)，對督導(dǎo)整改意見落實(shí)不到位的地方政府和學(xué)校實(shí)行問責(zé)制度。

引入第三方評價機(jī)制。健康的教育生態(tài)，不應(yīng)由辦教育者來評價教學(xué)效果，而應(yīng)有獨(dú)立的第三方來充分發(fā)揮督導(dǎo)和評估的作用。以往評價教育辦得好不好，主動權(quán)掌握在主管教育的地方政府手中，甚至于在學(xué)校手中。這種機(jī)制使得教育出了問題，教育質(zhì)量不高，公眾無從反映，地方政府或者學(xué)校也不會主動追究自己的責(zé)任。因此，讓社會評價，引入第三方評價機(jī)制，是教育督導(dǎo)的重要目標(biāo)，也是教育發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，更是我國教育未來發(fā)展的重要方向。（作者單位：江西省永新縣第二中學(xué)）