從“兩案”看我國周邊海洋權益斗爭面臨的國際司法干預挑戰(zhàn)

葉強

2015年3、4月間，根據《聯合國海洋法公約》設立的國際仲裁庭和國際海洋法法庭分別對兩起案件作出了裁決和咨詢意見——毛里求斯訴英國“查戈斯群島海洋保護區(qū)仲裁案”（以下簡稱“查戈斯案”）和次區(qū)域漁業(yè)委員會提交的“專屬經濟區(qū)非法捕魚的船旗國責任問題咨詢意見案”（以下簡稱“咨詢意見案”）。兩起案件分別牽涉兩大國際法前沿問題：領土、海洋混合型爭端案件的管轄權困境，國際海洋法法庭的咨詢權能問題。針對這兩大難題，國際仲裁庭和海洋法法庭的裁決反映出法官們對自身權力所持立場不盡相同。立場沖突背后隱藏的是當前國際爭端解決機構在“權力自限”與“權力擴張”的博弈。這種權力擴張傾向已經開始侵蝕國家這一國際社會最主要行為體希望通過主權行為決定的事項，甚至于不知不覺中重塑著國際秩序?！八痉ǜ缮妗弊鳛閲H司法和仲裁機構對“平權”國際社會結構形成挑戰(zhàn)，應引起我國高度關注。

查戈斯案背后的國際司法干涉傾向

查戈斯案始于2010年。它之所以引起關注，是因為毛里求斯將其與英國之間圍繞查戈斯群島的領土主權爭議“包裝”成了海洋管轄權問題，仲裁庭如何裁決，關乎英、毛兩國的利益，關乎仲裁庭如何看待自身的權力界限，也預示著國際仲裁庭未來如何對待類似案件。

查戈斯群島是英國在印度洋上的領地，位于印度洋中部，最早由葡萄牙航海家達·伽馬在15世紀發(fā)現，18世紀初被法國占領，1810年被英國占領。1814年，該群島被法國根據《維也納和約》正式割讓給英國，成為英屬毛里求斯的一部分。1965年，作為獲得獨立的附加條件，毛里求斯“同意”該群島從英屬毛里求斯的領土中分離出去成為英屬印度洋領地，英國則承諾毛里求斯仍可在該海域享有捕魚權，當該群島不再具備軍事作用時，英國將向毛里求斯歸還該群島。

毛里求斯獨立后，一直通過各種渠道催促英國歸還該群島，英國不僅置若罔聞，還驅逐了島上原住民以建設軍事基地。2010年4月，英國外交部宣布，在查戈斯群島建立世界最大的海洋保護區(qū)，范圍覆蓋自該群島向外200海里的全部海域，禁止商業(yè)捕魚、深海采礦等行為。毛里求斯對此表示“憤怒”，2010年12月根據《聯合國海洋法公約》就英國設立海洋保護區(qū)合法性問題提起國際仲裁。在訴訟請求中，毛里求斯不僅要求仲裁庭裁定英國設立海洋保護區(qū)的行為侵犯了毛里求斯的合法權利，還要求裁決英國不是有關海域“沿岸國”，無權劃設海洋保護區(qū)。

不可否認，英國在殖民主義時代所推行的政策——諸如隨意分裂殖民地國家固有領土，極大傷害了第三世界國家的主權權益。在非殖民化及國際關系民主化之后，英國依然憑借其在國力等諸多方面的優(yōu)勢，在關乎其重大國家利益的事項上拖延履行國際義務。但這些問題并不是根據《聯合國海洋法公約》所設立的仲裁庭能夠加以評判的。仲裁庭只能審議并裁決《公約》所規(guī)定的事項，即各締約國對海域的管轄權及其在海上活動的權利義務，對超越上述范圍的事項均不能行使管轄權。

在審理查戈斯案過程中，五位仲裁員對此產生了分歧。部分仲裁員宣稱，仲裁庭不僅在判斷查戈斯群島主權歸屬的問題上不超越權限，而且還應該對非殖民化時代英國在國際事務中的所作所為的合法性加以判斷。如果按照美國法學家凱爾森的說法，“國際司法機構是具有法庭性質的國際機構”，那么，部分仲裁員的觀點不僅漠視了仲裁庭“國際機構”的特點，而且模糊了其“法庭性質”。實際上，持這種立場是危險的。

首先，國際機構不是“世界政府”。國際機構在國際法上的地位是與主權國家平等的，它們的職權范圍是各個成員國通過締結“組織協定”的方式確定的。如果這些機構超越“組織協定”規(guī)定的權限，就違背了成員國組建該機構的目的，其權力擴張必將破壞既有秩序的和諧穩(wěn)定。

其次，國際司法和仲裁機構不是一般的國際機構，應在行使職權過程中承擔更多的謹慎義務，即“司法節(jié)制”原則。這是因為，司法具有被動性的特點，司法機構不能主動尋找社會糾紛進行裁判，不能像行政機關那樣“路見不平就出手”，只能根據當事方的請求受理案件，案件的審理也必須遵循嚴格程序。即使有權對案件作出裁判，還要考慮案件是否適于通過司法判決加以解決。國際司法機構在傳統(tǒng)上都傾向于拒絕審理那些由嚴重政治矛盾或軍事對立引發(fā)的爭端。

最終，審理查戈斯案的仲裁員以3比2的投票結果拒絕受理可能對群島領土主權作出裁定的訴訟請求，也沒有對英國在非殖民化過程中相關主權行為的合法性問題作出評判。這一結果總體符合“司法節(jié)制”的原則，但由于仲裁庭在該案法律論證過程中不可避免地涉及對群島領土地位的看法及英國在20世紀60年代向毛里求斯所作承諾的性質，也就賦予了毛里求斯一些對其未來領土主權主張有利的司法實踐依據。從這個角度看，仲裁庭已在很大程度上擴張了自身權力，只不過并未明確聲稱其擁有審議領土問題的權力罷了。所以，對這一裁決結果，英國保持沉默，毛里求斯表示“歡迎”。

咨詢意見案反映的法庭權力異化

相較于仲裁庭處理查戈斯案的總體謹慎，國際海洋法法庭在咨詢意見案上要激進得多。20余位不同國籍的法官一致認為法庭具備所謂“咨詢管轄權”。

咨詢管轄權是與訴訟管轄權并列的國際法庭的基本權能。顧名思義，它的存在并非是為了審理爭端當事方的訴訟，而是就國際機構所提出的“法律問題”進行解答和指導，以便各國和國際組織能“依法辦事”。值得注意的是，所有司法機構都具備訴訟管轄權，但只有少部分司法機構，根據“組織協定”的明確授權，才具備咨詢管轄權。這是因為，咨詢管轄權在實際運用過程中容易突破“國家同意原則”，成為一國不經另一國同意就將它們之間的爭端交由法庭裁判的“簡便工具”。故而，必須由各成員國在締結條約時明確約定，法庭方可行使這一權力。

1982年《聯合國海洋法公約》中沒有任何條款賦予法庭行使咨詢管轄權的權力（海底爭端分庭除外），然而法庭出人意料地于1997年在自己制定的《法庭程序規(guī)則》中指出其擁有該權力。自此之后，十多年來并未有國家主動觸碰這一“敏感神經”，直至2013年一個名不見經傳的西非國際組織“次區(qū)域漁業(yè)委員會”向法庭遞交了首例咨詢案，要求法庭對如下問題作出判斷：若懸掛某一國旗幟的船只在另一國專屬經濟區(qū)內從事非法捕魚行為，該船所屬國家應承擔何種義務和責任。

這并不是一個限于西非漁業(yè)組織的問題，而是牽涉全世界所有沿海國和船旗國權益的一般國際法問題。一旦法庭確認自身具備咨詢權能，并對本案行使管轄權，也就意味著法庭權力運行突破了締約國的授權范圍，預示著越來越多的國家將失去“安全感”。

因此，次區(qū)域漁業(yè)委員會的訴訟請求引起眾多國家警覺，美國、中國、英國、法國、澳大利亞等多個國家均明確反對法庭行使咨詢管轄權。但法庭仍在最后發(fā)表的咨詢意見中確認其具備咨詢管轄權，給出的理由卻很難令各國信服。在對法庭權力界限存在嚴重分歧的情況下，即使作出判決也無法很好地執(zhí)行，最終損害的將是法庭公信力。

國際爭端解決機構往往以解決爭議為形式，同時承載著實現正義的職能，也就是古希臘哲學家亞里士多德所稱的“矯正正義”。但“主持正義”的前提必須是以特定社會條件下社會成員所能接受為限度。近代國際法體系確立以來，國際司法和仲裁作為一種正式的爭端解決方式，被明確載入《聯合國憲章》，并被大量國際多邊條約確立為可資利用的爭端解決途徑。一些擁有眾多締約國的國際公約，比如《關稅及貿易總協定》、《解決投資爭端國際公約》，以及前述兩個案件所涉及的《聯合國海洋法公約》，均是如此。根據這些公約組建的世貿組織爭端解決機構、解決投資爭端國際中心以及國際海洋法法庭和國際仲裁庭等自成立至今已審理了數十乃至數百起案件，成功解決了當事國之間的不少爭議，對促進世界和平、維護國際關系穩(wěn)定產生了積極作用。但與此同時，在涉及國家核心利益特別是關乎國家生死存亡的問題上，任何法律與道德可能都是脆弱的，正如美國社會生物學開創(chuàng)者威爾遜所言“沒有什么道德義務比生存本能更加優(yōu)先”。在國際司法和仲裁的歷史上，部分涉及領土問題的案件宣判后很難得到執(zhí)行，甚至爭端繼續(xù)擴大。再如，盡管美國自18世紀起就大量利用國際司法和仲裁途徑解決與他國的爭端，但當上世紀80年代尼加拉瓜以美國對其軍事滲透違反國際法為由將美國告上國際法院、而國際法院堅持審理此案并作出對美國不利的判決后，美國收回了其同意將管轄權授予國際法院的概括性承諾。

就國家而言，決定是否選擇國際司法和仲裁的方式來解決爭端，除了案件獲勝之外，參與條約時的承諾、國際信譽、對外開放和參與國際合作的利益等，都是考慮因素。而國際法官們所應考慮的，則是在既定法律框架和政治秩序下，如何“以事實為依據、以法律為準繩”對具體糾紛進行裁判，實現個案公正。如果法官們過多地考慮政治問題，甚至主動謀劃國際政治格局，在當前的國際社會結構條件下注定要掀起波瀾。

“兩案”對我國處理周邊海洋權益爭端的啟示

就咨詢意見案而言，中國政府一直反對國際海洋法法庭單方面行使咨詢管轄權，形成這樣的立場主要是擔心周邊國家有可能將南?；驏|海爭議提交咨詢，這顯然與中國堅持的由直接當事國談判解決爭端的主張相抵觸。

查戈斯案對我國具有更加直接和現實的意義。菲律賓于2013年單方面將南海爭議提交國際仲裁，本質上就是把中菲之間的南海島礁主權爭議“包裝”成海洋管轄權問題，對此中國政府一直反對仲裁庭行使管轄權。值得注意的是，南海仲裁案菲方代理律師——來自美國的保羅·萊克勒正是查戈斯案毛里求斯一方的代理律師。而在中菲南海仲裁案中，菲方指派德國籍的魯迪格·沃爾夫盧姆法官為仲裁員，此人正是查戈斯案仲裁庭成員，致力于推動仲裁庭權力的擴張。

一段時間來，中國通過庭外法律斗爭的方式應對南海仲裁案，取得了一定成效，仲裁庭決定2015年7月開庭先行審理對案件的管轄權問題。如果仲裁庭能夠尊重查戈斯案判決的先例，理應裁決不對菲律賓提交的訴訟請求行使管轄權。但本案也有不容樂觀的一面。除了菲律賓的法律顧問團隊會從查戈斯案吸取教訓、沃爾夫盧姆法官可能更加強勢外，我國目前的處境也不可與當年的英國同日而語：作為運用國際法進行國際斗爭最富經驗的國家，英國出庭參加了仲裁程序并提交了大量書面抗辯。

長遠來看，應當考慮多種途徑化解國際司法和仲裁機構因權力擴張而對我形成的司法干涉風險。首先，在外交層面，盡可能與一些國家特別是大國形成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，對國際司法機構權力界限問題達成共識，在國際組織中采取必要外交手段限制國際司法機構權力擴張。其次，適當加大參與國際司法和仲裁機構的力度，推動相關機構《規(guī)約》和《程序規(guī)則》的修訂完善。作為政治大國，中國在重要國際司法機構中一直選派有法官。但不可否認的是，在這些國際機構中，中國籍國際職員的數量嚴重不足，阻礙了中國法律和政治文化在相應國際機構中顯示影響。另外，也要加強對國際訴訟和仲裁制度以及英美普通法制度和文化的學習研究。國際司法和仲裁在實踐中借鑒了大量英美法制度。如果中國在積極參與全球化的道路上不想被排除在這一領域以外，不想背負“敗訴”的巨大風險，那么主動學習研究、敢于親身實踐終將是必不可少的。

（作者為中國南海研究院、中國南海研究協同創(chuàng)新中心助理研究員）