我國環(huán)境影響評價公眾參與制度的梳理與思考

李衛(wèi)波，侯可斌，楊 芳，李 楠

（1.山東賽飛特集團有限公司，山東 青島 266071；2.北京市環(huán)境影響評價評估中心，北京 100089；3.北京市環(huán)境保護局，北京 100048）

1979年9月13日，第五屆全國人大第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。這是我國第一部關于保護環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害的綜合性法律，也是中國環(huán)境保護的基本法，標志著我國的環(huán)境保護工作走上了法治軌道。在《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》中，確立了環(huán)境影響評價制度[1]，但沒有公眾參與的規(guī)定。1993年，在國家計委、國家環(huán)?？偩帧⒇斦俊⑷嗣胥y行聯(lián)合發(fā)布的《關于加強國家金融組織貸款建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中，首次明確了公眾參與的相關要求，由此，公眾參與納入環(huán)境影響評價制度在我國得到認可。1998年的《建設項目環(huán)境保護管理條例》將公眾參與的范圍進一步擴大至環(huán)境影響報告書類項目，至2002年《環(huán)境影響評價法》出臺，公眾參與制度以法律的形式確定下來[2]。

隨著我國經(jīng)濟的高速增長，社會利益矛盾沖突日益顯現(xiàn)，在環(huán)境領域，環(huán)境群體性事件以年均29%的速度遞增[3]。環(huán)境群體性事件中，尤以環(huán)境影響評價公眾參與（以下簡稱“環(huán)評公參”）引發(fā)的占大多數(shù)。

本文對現(xiàn)行的環(huán)評公參制度進行了梳理，探究公眾關心的環(huán)評公參問題，提出合格的環(huán)評公參標準，可為建設項目環(huán)評公參工作提供參考。

1 我國的環(huán)評公參制度

1.1 環(huán)評公參暫行辦法

2006年頒布執(zhí)行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是目前我國環(huán)評公參執(zhí)行的基本準則，該辦法規(guī)定了環(huán)評公參的范圍、程序、環(huán)評信息公示、公眾意見調查方法等內容。

（1）環(huán)評公參的程序

《暫行辦法》規(guī)定了建設項目環(huán)評公參的程序要求，總體可以劃分為三個階段，如圖1所示。

圖1 環(huán)評公參流程

（2）環(huán)評公參的范圍

《暫行辦法》第二條給出了適用該辦法的建設項目范圍，包括三類：1）編制環(huán)境影響報告書的建設項目；2）重新報批環(huán)境影響報告書的項目；3）重新審核環(huán)境影響報告書的項目。該辦法對編制環(huán)境影響報告表的項目沒有作出相關規(guī)定。

（3）公眾意見調查方式

《暫行辦法》給出了5種公眾意見調查方式，包括：調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會，但沒有明確這幾種方式之間的推薦順序，由建設單位或其委托的環(huán)評機構自行選擇調查方式。

（4）實施主體

《暫行辦法》第五條明確“建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構在編制環(huán)境影響報告書的過程中，環(huán)境保護行政主管部門在審批或者重新審核環(huán)境影響報告書的過程中，應當依照本辦法的規(guī)定，公開有關環(huán)境影響評價的信息，征求公眾意見”。環(huán)評公參涉及2個主體，分別為建設單位和環(huán)保部門，環(huán)評機構屬于受建設單位委托開展公參工作，其責任主體仍為建設單位。

（5）環(huán)評信息公開的方式

對于建設單位或其委托的環(huán)評單位，其信息公開的方式主要包括三種：1）在建設項目所在地的公共媒體上發(fā)布公告；2）公開免費發(fā)放包含有關公告信息的印刷品；3）其他便利公眾知情的信息公告方式。但《暫行辦法》并沒有明確必須采取哪種方式或必須是哪幾種方式的組合，只要能夠達到信息公開的目的即可。對于環(huán)保部門，《暫行辦法》要求“在其政府網(wǎng)站或者采用其他便利公眾知悉的方式，公告環(huán)境影響報告書受理的有關信息”。

1.2 規(guī)范性文件

近年來，環(huán)保部陸續(xù)下發(fā)了有關環(huán)評公參的規(guī)范性文件，主要有：1）《關于進一步加強環(huán)境影響評價管理，防范環(huán)境風險的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕77號），該通知強調了環(huán)境風險項目的環(huán)評公參工作的重要性；2）《關于切實加強風險防范，嚴格環(huán)境影響評價管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕98號），首次提出了環(huán)評公參“四性”（程序合法性、形式有效性、對象代表性、結果真實性）的要求；3）環(huán)保部公告2012年第51號《建設項目環(huán)境影響報告書簡本編制要求》，規(guī)范了環(huán)評報告簡本內容要求；4）2013年《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》（以下簡稱《信息公開指南》），提出了環(huán)評文件全本信息公開的要求；5）《關于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》（環(huán)辦〔2014〕48號），完善了公眾在環(huán)評公參中的權利規(guī)定。這些文件從不同層面對環(huán)評公參工作提出了新的要求，完善了環(huán)評公參制度。

1.3 導則標準

環(huán)評技術導則是指導環(huán)評工作的科學指南[4]。根據(jù)《環(huán)境影響評價技術導則 總綱》，建設項目環(huán)評導則體系由總綱、專項環(huán)評技術導則和行業(yè)技術導則構成，專項導則包括環(huán)境要素和專題導則兩類。目前，環(huán)保部正在制定的專項導則中包括公眾參與導則（作為專題導則），該導則于2011年首次發(fā)布征求意見稿之后，尚未出臺正式的版本。行業(yè)技術導則目前共有11項，其中《環(huán)境影響評價技術導則 民用機場建設工程》（HJ/T 87-2002）、《環(huán)境影響評價技術導則 水利水電工程》（HJ/T88-2003）、《環(huán)境影響評價技術導則 城市軌道交通》（HJ453-2008）和《環(huán)境影響評價技術導則 制藥建設項目》（HJ611-2011）均有關于該行業(yè)環(huán)評公參工作操作的相關要求。

目前，我國的環(huán)評公參體系以環(huán)評法為基礎，以《暫行辦法》為基本準則，通過規(guī)范性文件不斷修正完善，在實際操作中，對于有行業(yè)標準的應同時執(zhí)行行業(yè)標準相關要求，由此構成了完整的環(huán)評公參制度（如圖2）。

圖2 我國的環(huán)評公參體系

2 現(xiàn)行環(huán)評公參評析

《暫行辦法》執(zhí)行8年以來，社會上、行業(yè)內的爭議不斷，主要集中于以下幾點。

（1）關于調查范圍

《暫行辦法》沒有明確環(huán)評公參調查范圍，在第十九條關于問卷發(fā)放范圍要求中提到“問卷的發(fā)放范圍應當與建設項目的影響范圍相一致”。在實際操作中，建設單位或環(huán)評機構通常以環(huán)評確定的評價范圍作為“影響范圍”。在一些敏感性項目中，評價范圍外的公眾通常對該做法持有反對意見。

（2）關于調查比例

《暫行辦法》沒有給出敏感點應調查多少份數(shù)的要求，在第十九條中對于問卷發(fā)放量作出如下規(guī)定“綜合考慮環(huán)境影響的范圍和程度、社會關注程度、組織公眾參與所需要的人力和物力資源以及其他相關因素確定”。應當說，該條目的規(guī)定沒有給出實質性的要求，導致不同利益主體的理解通常從爭取自身利益最大化的角度出發(fā)，無法達成一致。

（3）關于調查代表性

在很多群體性事件中，公眾對建設單位或其委托的環(huán)評機構的公眾意見調查對象提出了質疑，認為所調查的對象是經(jīng)過“挑選”的，或者認為沒有對其進行調查。公參調查的代表性在《暫行辦法》中并未提及，這是環(huán)評公參實踐多年后，逐漸提出的概念性要求。因此，通過《暫行辦法》，無法給出調查對象代表性的判斷依據(jù)與方法。

（4）關于反對率

同意率、反對率達到多少，環(huán)評公參才能通過，這是很多決策層想要知道的數(shù)據(jù)，但是《暫行辦法》對此沒有規(guī)定。對于公眾的反饋意見，《暫行辦法》要求建設單位或其委托的環(huán)評機構“應當認真考慮公眾意見，并在環(huán)境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明”；環(huán)保部門可組織專家咨詢委員會對報告書中公眾意見采納情況進行審議，“在作出審批決定時，應當認真考慮專家咨詢委員會的處理建議”?！巴饴?、反對率”并未在《暫行辦法》中出現(xiàn)，應當說，這兩個詞的出現(xiàn)，是很多并不理解環(huán)評公參的人對公參的誤解。根據(jù)《暫行辦法》的條文，公眾的反饋意見是行政決策需要認真考慮的要素，反對率的高低與決策沒有直接關系。

上述四點爭議，均涉及環(huán)評公參的實際操作，因《暫行辦法》未予以明確解釋，導致很多人對《暫行辦法》的實行有爭議?？陀^來看，《暫行辦法》規(guī)定了環(huán)評公參的規(guī)則，屬于程序性辦法，因此，沒有給出具體的操作方法，這也是該《暫行辦法》制定的初衷。由于環(huán)評涉及的建設項目類型復雜多樣，調查對象千差萬別，無法給出統(tǒng)一的指標性要求，因此，《暫行辦法》的這種“模糊”處理符合科學的原則。

對于《暫行辦法》產生的爭議，很多是緣于在環(huán)評公參執(zhí)行過程中，社會、公眾對其賦予了更多的“期盼”，希望環(huán)評公參成為利益表達通道，并能夠提供參與決策的“機會”。因此這些所謂的反對率、調查比例均屬對《暫行辦法》的誤讀。

但是，隨著環(huán)保逐漸得到社會的重視，環(huán)評已成為各利益相關方發(fā)揮其效能的“抓手”，環(huán)評公參有“騎虎難下”的趨勢。面對這種現(xiàn)實，還是應當分析如何更好地利用環(huán)評公參服務于環(huán)境保護，而不是將環(huán)評公參演變成利益糾葛的利用工具。

3 環(huán)評公參的合格標準

什么樣的公參才是合格的公參，這是很多決策層面關心的問題。簡單來說，符合《暫行辦法》要求的公參就是合格的公參。具體來說，包括程序性符合和內容性符合。

（1）程序性符合

環(huán)評既是一種科學方法，也是一項法律制度。從制度性來看，環(huán)評公參屬于環(huán)評的程序性要件。從環(huán)評公參的程序要求來看，需要滿足3個階段的工作要求（如圖1），階段之間不能并行或交叉，階段時限要滿足《暫行辦法》規(guī)定（均以工作日計）。

（2）內容性符合

一方面，建設單位或其委托的環(huán)評機構在信息公開過程中，應嚴格按照《暫行辦法》、《建設項目環(huán)境影響報告書簡本編制要求》、《信息公開指南》要求的條目進行信息公告，無遺漏；另一方面，要求公參過程不得造假，這既包括信息公開內容不得造假，也包括公眾意見調查過程不得造假（如向被調查對象刻意隱瞞重要環(huán)評信息或提供虛假信息、假問卷等）。

在現(xiàn)行《暫行辦法》的框架下，滿足上述兩項要求的公參即是合格的公參。然而，對于反對率，需要建設單位進行仔細甄別，哪些屬于環(huán)境問題，哪些屬于非環(huán)境問題；環(huán)保部門應針對公眾提出的環(huán)境問題，判斷報告書提出的解決方案是否合理，從而給出決策的判斷，對于非環(huán)境問題，因更多涉及其他政府部門，可以考慮建立政府部門間的溝通渠道，將民情信息進行傳遞。

4 結語

環(huán)評公參走在社會輿論的風口浪尖，體現(xiàn)了時代特征，也是經(jīng)濟社會發(fā)展，各項配套制度不斷完善、磨合過程中必然產生的現(xiàn)象。公眾希望通過環(huán)評公參實現(xiàn)利益的訴求（包括非環(huán)境權益），對環(huán)評公參寄予了很多“假想”的作用與要求，使得環(huán)評公參“難負”公眾期望之重[5]。因此，要解決該問題，可將環(huán)評公參作為一個溝通的平臺，讓各利益相關方（包括政府各部門）在該平臺上實現(xiàn)充分的表達與博弈，通過談判、契約、國家協(xié)調等方式，將有助于在新形勢下構建更有效協(xié)調與整合利益沖突的和諧社會[6]。

[1]陸書玉，欒勝基，朱坦.環(huán)境影響評價[M].北京：高等教育出版社，2004.

[2]崔浩.環(huán)境保護公眾參與研究[M].北京：光明日報出版社，2013.

[3]余光輝，陳天然，周佩純.我國環(huán)境群體性事件預警指標體系及預警模型研 究[J].情報雜志，2013，32（7）：13-18.

[4]梁鵬，戴文楠，楊常青，等.我國環(huán)境影響評價及相關導則體系初探[J].環(huán)境影響評價，2014（5）：10-14.

[5]何羿，趙智杰.環(huán)境影響評價在規(guī)避鄰避效應中的作用與問題[J].北京大學學報（自然科學版），2013，49（6）：1056-1064.

[6]李路路.和諧社會：利益矛盾與沖突的協(xié)調[J].探索與爭鳴，2005（5）：2-6.