低碳城市建設的規(guī)劃實踐
——以杭州市為例

■禚振坤 吳潔珍 吳紅梅 何　恒/文

低碳城市建設的規(guī)劃實踐
——以杭州市為例

■禚振坤 吳潔珍 吳紅梅 何恒/文

氣候變化深刻影響著人類生存和發(fā)展，是當今世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)，城市是人類經(jīng)濟社會活動的中心，城市所排放的溫室氣體占到全球總量的75%，因此，城市的低碳發(fā)展就成為應對氣候變化的關鍵舉措。當前，我國很多城市主動應對氣候變化，加快轉變城市發(fā)展方式，積極探索低碳城市建設的路徑方式。作為首批試點城市之一，杭州在低碳城市建設的實踐探索方面取得了一定實效。本文以杭州為例探討低碳城市建設的規(guī)劃實踐。

一、低碳城市的內(nèi)涵特征

低碳概念首先由英國在《我們未來的能源——創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》白皮書中提出的“低碳經(jīng)濟”引申而來，但直至目前，也沒形成比較一致的低碳城市概念。從既有的一些研究成果看，基本可分為兩類觀點：一類認為低碳城市就是在城市內(nèi)推行低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)城市的低碳排放，甚至是零碳排放；另一類則認為低碳城市是一種全新的城市發(fā)展模式，除了推行低碳經(jīng)濟外，還包含諸如低碳生活、低碳社會等方面內(nèi)涵。

本文認為，低碳城市是指通過經(jīng)濟發(fā)展模式、消費理念和生活方式的轉變，實現(xiàn)有助于減少碳排放的城市建設模式和經(jīng)濟社會發(fā)展模式，并最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城市。低碳城市具體表現(xiàn)為三個方面的基本特征：一是城市經(jīng)濟的低碳化，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、單位產(chǎn)值碳排放、單位產(chǎn)值能耗等角度考慮，合理的產(chǎn)業(yè)結構和低碳能源的開發(fā)是建設低碳城市的基本保證；二是城市功能布局的科學性，從交通、能源、建筑等角度考慮，特別強調(diào)城市空間結構的緊湊性，合理規(guī)劃城市發(fā)展空間；三是城市生活的健康化，市民的生活理念和行為實現(xiàn)低碳轉型，從日常生活做起，減少含碳產(chǎn)品的使用，實行可持續(xù)的消費模式。建設低碳城市，既是經(jīng)濟發(fā)展方式、社會運行模式、市民生活方式的變革，更是城市發(fā)展模式的全方位革命。

二、杭州建設低碳城市的現(xiàn)實基礎

（一）具備建設低碳城市的先發(fā)優(yōu)勢

杭州市低碳城市探索啟動早、力度大，2008年出臺《杭州市建設低碳城市工作方案》和《關于建設低碳城市的決定》，工作推進的廣度和深度均屬國內(nèi)領先，如低碳社區(qū)、低碳家庭、節(jié)能建筑等方面的探索和嘗試，低碳型高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設，樓宇經(jīng)濟、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務業(yè)的培育，國內(nèi)外一流的節(jié)能環(huán)保、新能源等低碳領域企業(yè)和項目的引入。

（二）具備建設低碳城市的綜合實力

2013年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8343.52億元，人均GDP超過1.5萬美元，已處在上中等收入水平向高收入水平邁進的階段。三次產(chǎn)業(yè)結構比例為3.2∶43.9∶52.9，服務業(yè)主導地位突出，十大主導產(chǎn)業(yè)具有較強的低碳化特征。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39310元，農(nóng)村居民人均純收入18923元，消費能力、消費水平、現(xiàn)代化設備擁有率等指標均居全國前列。

（三）具備建設低碳城市的內(nèi)在要求

杭州一直致力于打造全國宜居品質城市，多次被評為中國最具幸福感城市和十佳宜居城市。按照“都市經(jīng)濟圈”、“城市”、“新城”、“城市綜合體”四個層面，積極推動城市有機更新、打造緊湊型城市。杭州居民素質水平較高，低碳城市理念得到廣泛認同，垃圾分類處理、精裝修和節(jié)能建筑推廣等得到廣大市民擁護，公交出行、單車出行蔚然成風。

表1 2005年和2010年杭州市各部門耗電碳排放情況表

（四）具備建設低碳城市的優(yōu)越條件

杭州市積極改善城市生態(tài)環(huán)境，結合優(yōu)越的自然條件，構建起“山、湖、城、江、田、海、河”的生態(tài)基礎網(wǎng)架，是生態(tài)優(yōu)良的全國森林城市，全市森林覆蓋率超過65%，建成區(qū)綠化覆蓋率約40%，森林固定二氧化碳總量達到1億噸以上，單位GDP能耗持續(xù)下降，顯著低于全國和全省平均水平，建設低碳城市的生態(tài)環(huán)境本底較好。

此外，從“十一五”期間二氧化碳排放量的分析看，碳排放強度不斷下降，但排放總量仍呈上升態(tài)勢?；诓块T用電統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)能源活動是二氧化碳排放主要源頭，約占70%左右（表1）?；诠I(yè)耗能測算，2010年工業(yè)企業(yè)二氧化碳排放總量為6115萬噸，單位工業(yè)產(chǎn)值碳排放為0.55噸/萬元，電力、熱力的生產(chǎn)和供應業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等行業(yè)碳排放強度較高。

圖1　碳排放強度較高的工業(yè)情況

三、杭州建設低碳城市的思路和目標

（一）低碳城市建設的總體思路

以科學發(fā)展為主題，貫徹落實杭州市關于建設低碳城市的決定，扎實推進國家低碳城市試點工作，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，積極探索一條城市以低碳經(jīng)濟為發(fā)展方向、市民以低碳生活為行為特征、政府公共管理以低碳社會為建設藍圖的綠色低碳發(fā)展道路，著力建設低碳經(jīng)濟、低碳交通、低碳建筑、低碳生活、低碳環(huán)境、低碳社會“六位一體”的低碳示范城市，力爭科學發(fā)展水平走在全國全省前列。

（二）低碳城市建設的基本原則

堅持科學謀劃、重點突出。要立足當前、著眼長遠，從確保區(qū)域經(jīng)濟社會健康良性發(fā)展的角度，按照系統(tǒng)建設的要求進行科學謀劃、統(tǒng)一部署，圍繞轉變發(fā)展方式的長期目標，重點解決存在的突出矛盾和關鍵問題，切實提高低碳發(fā)展能力。

堅持資源整合、全民參與。既要加強政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟中的引領作用，提供有利的政策環(huán)境和公共服務，又要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制的基礎性作用，充分調(diào)動各類企業(yè)、社會團體、公眾參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性，通過資源整合，凝聚低碳城市建設合力。

堅持理念創(chuàng)新、技術引領。將低碳城市發(fā)展理念與社會價值觀念創(chuàng)新緊密結合，與生產(chǎn)方式、生活方式全面銜接，以理念創(chuàng)新帶動技術、標準、體制、機制、管理等方面的創(chuàng)新，充分重視科技創(chuàng)新的重要作用，通過推廣應用低碳技術，逐步提升碳生產(chǎn)力。

堅持區(qū)域統(tǒng)籌、特色示范。低碳城市內(nèi)涵寬廣，涉及方方面面內(nèi)容，在發(fā)展過程中要結合不同區(qū)域的特點，強化互補互促互聯(lián)，在整體目標統(tǒng)一的前提下，因地制宜，推行不同地區(qū)、不同領域、不同行業(yè)、不同側重的特色示范，為低碳城市建設工作提供借鑒實踐。

堅持項目帶動、責任落實。要謀劃一批示范性強、帶動面廣、關聯(lián)度高的低碳項目，進一步發(fā)揮重點項目的載體和示范作用，使市委、市政府的重大決策部署能夠落到實處。各相關部門要各司其職，明確工作目標和責任，使低碳城市建設落到實處。

（三）低碳城市的建設目標

低碳城市的目標確立受制于兩個方面：一是國家和省里下達的節(jié)能減排指標，具有強制約束性，是必須達成的；二是兼顧城市的正常發(fā)展需求，過去粗放型、高消耗的發(fā)展模式轉型不可能一蹴而就，需要在低碳和發(fā)展之間尋求一個平衡點。

基于上述考慮，結合低碳城市的評價指標體系，規(guī)劃確定杭州低碳城市的總目標是單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量在“十二五”期末較2005年下降40%以上，具體包括六個方面內(nèi)容：一是以低碳產(chǎn)業(yè)體系為核心的低碳經(jīng)濟基礎初步形成，產(chǎn)業(yè)結構明顯低碳化；二是以節(jié)能技術應用為重點的低碳建筑得到廣泛推廣；三是以低碳出行為主要特征的低碳交通體系更加健全；四是以綠色消費為特點的低碳品質生活方式逐漸形成；五是以增強碳匯能力為目標的低碳環(huán)境建設取得實效；六是以新型城市管理為主體的低碳社會建設穩(wěn)步推進。

表2 杭州低碳城市建設主要指標現(xiàn)狀及目標值表

四、杭州低碳城市建設的主要任務

（一）建設低碳產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，構建低碳產(chǎn)業(yè)載體

大力扶持現(xiàn)代服務業(yè)，引導制造業(yè)服務化發(fā)展，穩(wěn)步提升第三產(chǎn)業(yè)增加值占比，有效降低萬元生產(chǎn)總值碳排放強度。倡導低碳設計，以設計為起點從源頭降低產(chǎn)品在制造、儲運、流通、消費乃至回收等各個環(huán)節(jié)的物質和能源消耗。積極發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、電子信息、生物醫(yī)藥、新能源、新材料、休閑旅游、文化創(chuàng)意、金融、商貿(mào)、現(xiàn)代物流等順應低碳發(fā)展潮流的重點產(chǎn)業(yè)，大力推進工業(yè)節(jié)能減排減碳，應用新型技術對傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行改造提升，構建廢舊家電、廢舊汽車、廢舊機電和垃圾回收四大靜脈產(chǎn)業(yè)鏈，以杭州高新開發(fā)區(qū)、杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、杭州錢江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、大江東新能源產(chǎn)業(yè)園、新加坡科技園等為依托，建設一批低碳產(chǎn)業(yè)載體平臺，

（二）推廣利用清潔能源，構建低碳能源體系

大力發(fā)展水源熱泵和地源熱泵，推進新安江、富春江、錢塘江、笤溪等水源和地下水熱能資源利用，大型公共建筑優(yōu)先選用水源熱泵系統(tǒng)。推進臨安等城市利用空氣源空調(diào)技術。加快推進生活垃圾焚燒發(fā)電工程、填埋氣體發(fā)電工程，加強農(nóng)村沼氣池建設，積極推廣秸稈氣化燃料和固化成型燃料。積極開展錢塘江潮汐能利用研究。加快新能源汽車發(fā)展，重點發(fā)展混合動力汽車和純電動汽車。增加天然氣對煤炭和石油的替代，提高天然氣在能源消費中的比重。積極推廣分布式能源利用系統(tǒng)。抓好重大節(jié)能技術改造和示范工程，支持鋼鐵、有色金屬、電力、化工、建材等行業(yè)開展以水煤漿應用技術、余熱余壓利用、變頻調(diào)速技術、系統(tǒng)能源優(yōu)化等為主的節(jié)能技術改造。突出抓好重點耗能行業(yè)和年耗能3000噸標煤以上的企業(yè)節(jié)能工作，堅決淘汰高碳產(chǎn)業(yè)的落后產(chǎn)能。實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估審查制度，建立淘汰落后產(chǎn)能問責制。

（三）推進森林城市建設，構建固碳減碳載體

發(fā)揮杭州市豐富的森林、濕地資源優(yōu)勢，發(fā)展碳匯林業(yè)、生態(tài)林業(yè)和特色林業(yè)，提高森林固碳能力。加強森林固碳能力的計量與監(jiān)測，探索建立區(qū)域性森林碳匯交易平臺，鼓勵大型企業(yè)、組織、團體出資營造碳匯林或購買森林碳匯。依托錢塘江、富春江、新安江、浦陽江以及湘湖、南湖、千島湖、青山湖、分水江庫區(qū)等水資源，深入實施河道綜合保護工程，增加濕地碳匯。加強城市生態(tài)帶建設，嚴格控制生態(tài)帶內(nèi)的建設開發(fā)內(nèi)容與強度，提高生態(tài)保護能力。完善環(huán)?；A設施，控制二氧化碳和污染物排放。推行“垃圾清潔直運”模式，形成安全焚燒、衛(wèi)生填埋及綜合利用互為補充的垃圾處理模式。完善城鎮(zhèn)污水處理廠和管網(wǎng)布局，落實大氣污染防治行動計劃。

（四）加強低碳技術研發(fā)應用，構建低碳創(chuàng)新載體

圍繞重點行業(yè)節(jié)能減排、清潔能源開發(fā)利用、碳捕集與封存等關鍵低碳技術的研發(fā)、推廣和應用，著力培育創(chuàng)新主體，充分發(fā)揮企業(yè)、科研院所、高等院校的共同作用，依托工程研究中心、企業(yè)研發(fā)中心、重點實驗室等平臺載體作用，引導和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)集中，促進科技成果盡快轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，搶占低碳技術制高點。建設低碳技術示范載體，鼓勵企業(yè)加強低碳技術開發(fā)與應用，推進低碳技術標準化、產(chǎn)業(yè)化和市場化發(fā)展。建立低碳技術合作機制，加強與發(fā)達國家在低碳技術領域的合作與貿(mào)易，充分吸收國外先進技術和理念，加快自身技術創(chuàng)新步伐。

（五）優(yōu)化城市功能結構，構建低碳建筑載體

以新城建設引領城市有機更新，以城市綜合體強化城市功能培育，打造“緊湊型城市”發(fā)展模式的樣板和集先進制造業(yè)基地、高教功能區(qū)、物流園區(qū)、生活居住區(qū)于一體的現(xiàn)代化城市中心區(qū)。構筑以市區(qū)為中心、縣城為基礎、中心鎮(zhèn)為節(jié)點、公路水路鐵路三路互通為骨架的市域網(wǎng)絡化大都市，實現(xiàn)城市結構低碳。統(tǒng)籌考慮市區(qū)地下空間資源，加快規(guī)劃地下空間綜合利用。完善低碳建筑監(jiān)測管理體制，從實施綠色屋頂、既有建筑節(jié)能改造、可再生能源建筑應用等方面入手，努力打造低碳建筑。新建建筑在設計、施工、監(jiān)督到驗收等環(huán)節(jié)的全過程實行低碳監(jiān)管制度，推進系統(tǒng)節(jié)能節(jié)地節(jié)水節(jié)材，實現(xiàn)城市建設低碳。

（六）建設低碳示范社區(qū)，構建低碳生活載體

積極動員全社會參與，以低碳示范社區(qū)試點建設為切入點，推廣低碳社區(qū)規(guī)劃手段、建筑技術、管理方式和居民生活方式，建立低碳、經(jīng)濟可行、社會包容、環(huán)境友好、資源有效的示范社區(qū)。從科普宣傳入手，以家庭為載體，構建低碳展示宣傳體系，開展社區(qū)低碳宣傳活動，形成低碳社區(qū)建設氛圍。借鑒國際低碳社區(qū)、“碳中和”社區(qū)成功經(jīng)驗，建成一批標桿性“低碳社區(qū)”。社區(qū)規(guī)劃布局要注重住宅和交通的生態(tài)設計，建立公共熱泵系統(tǒng)，開發(fā)利用太陽能、地熱等可再生能源。提倡低碳物業(yè)管理，推進生活垃圾分類收集處置工作。組織編寫低碳生活家庭行為手冊，開展節(jié)能減排全民行動，倡導低碳生活方式。

（七）發(fā)展公共交通，構建低碳交通體系

加快建立以低碳為特征的城市交通體系，提高交通運輸?shù)哪茉葱?，改善交通運輸?shù)挠媚芙Y構，優(yōu)化交通運輸?shù)陌l(fā)展方式。分層次建設軌道網(wǎng)通道，大力推進地鐵、城際鐵路等軌道交通發(fā)展，建設地方鐵路專線（杭州-淳安），連接杭州鐵路南站、富陽、桐廬、建德、淳安等西部四縣市及主要片區(qū)。突出“公交優(yōu)先”政策，構筑由軌道交通（快速公交）、公共汽車、出租汽車、“水上巴士”、“水上的士”、“免費單車”共同組成的公共交通服務體系。建立和推廣城市慢行系統(tǒng)，結合社區(qū)支路、景觀支路、游步道等，加快建設城市綠道。加強機動車管理，鼓勵購買小排量、新能源等環(huán)保節(jié)能型汽車。推進智能化交通設施建設，建立實時、準確、高效的運輸綜合管理系統(tǒng)。

（八）推行特色試點工程，構建示范城市載體

突出園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、能源、交通、建筑、交通、生態(tài)、科技等領域，扎實推進低碳城市發(fā)展的重點示范工程，建設一批低碳示范項目。結合各縣（市、區(qū)）的發(fā)展基礎，推動區(qū)域特色試點，采用地方申報、全市統(tǒng)籌的辦法，明確試點方向，充分發(fā)揮示范帶頭作用，積累低碳城市建設經(jīng)驗。積極爭取國家低碳示范試點和各類國家級低碳試點項目，爭取世界自然基金會“中國低碳城市發(fā)展項目”，定期舉辦低碳試點交流研討會。健全各級財政投入機制，建立低碳試點專項基金，有力推動各地區(qū)試點工作開展。

五、結束語

當前，我國正快步邁向城市社會，低碳城市理念的引入為城市化的科學發(fā)展提供了理論指導，但低碳城市規(guī)劃尚處在理論和實踐的探索階段，通過杭州的低碳規(guī)劃實踐，發(fā)現(xiàn)今后需要加強以下幾個方面的研究：第一，如何界定低碳城市，以及選用怎樣的評價指標體系，既要體現(xiàn)低碳城市的特征，又要充分與城市的發(fā)展結合起來；第二，是全面出擊還是重點突破，低碳涉及的面非常廣，但對一個城市而言，受經(jīng)濟、社會等方面制約，在特定發(fā)展階段可能會面臨不同的選擇；第三，重視低碳技術和金融的支撐作用，這二者將為低碳城市建設的提供源動力；第四，政府、社會、居民的全面參與是推動低碳城市建設的關鍵，缺少任何一方的支持，低碳城市建設都不會成功。

（作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）