探索城鄉(xiāng)一體化的環(huán)保機制

■宋言奇/文

探索城鄉(xiāng)一體化的環(huán)保機制

■宋言奇/文

在特定的區(qū)域內(nèi)，城市生態(tài)系統(tǒng)與農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，推進環(huán)保事業(yè)不能割裂城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)之間的有機聯(lián)系。很長一段時間以來，我國環(huán)保事業(yè)的一個痼疾所在就是城市本著“獨善其身”的思維，把污染轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村，破壞農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。但把污染轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村并沒有因此改善城市的生態(tài)環(huán)境，因為農(nóng)村生態(tài)是城市生態(tài)的支持系統(tǒng)，“唇亡則齒寒”，反過頭來城市也深受其害。在多次教訓之后，當前，按照城鄉(xiāng)一體的思路推進環(huán)保事業(yè)已經(jīng)成為我國上上下下的共識，很多地方對此高度重視。

按照城鄉(xiāng)一體的思路推進環(huán)保事業(yè)是一項復雜的社會工程，涉及面很廣。其中五大機制建設(shè)，即區(qū)域環(huán)境規(guī)劃機制、生態(tài)補償機制、環(huán)境信息公開機制、農(nóng)民參與環(huán)境管理機制、環(huán)境責任追究機制，是不可或缺的。

一、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃機制

按照城鄉(xiāng)一體的思路推進環(huán)保事業(yè)，首先要健全區(qū)域環(huán)境規(guī)劃機制，即從區(qū)域整體規(guī)劃入手，合理布局城鄉(xiāng)人口與經(jīng)濟活動。區(qū)域規(guī)劃機制非常關(guān)鍵，在一個特定的區(qū)域內(nèi)，城鄉(xiāng)人口與產(chǎn)業(yè)合理布局相互耦合、人類活動與自然特點相互耦合，這是生態(tài)環(huán)境保護的基本前提。

工業(yè)化以來很長一段時間，人類沒能按照城鄉(xiāng)一體的思維進行規(guī)劃，結(jié)果導致許多環(huán)境問題，城鄉(xiāng)兩端環(huán)保都面臨難題。在這種背景下，美國著名的人本主義城市規(guī)劃評論家劉易斯·芒福德著提出了“區(qū)域城市論”的理念，他認為城鄉(xiāng)二者是一體的，“城與鄉(xiāng)，不能截然分開，城與鄉(xiāng)，同等重要；城與鄉(xiāng)，應(yīng)當有機結(jié)合在一起”。由此他認為城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃，即把城市、村莊以及農(nóng)田作為區(qū)域整體考慮，在生態(tài)極限內(nèi)建立若干獨立又互相聯(lián)系且密度適中的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。他同時主張大中小城市結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合、人工環(huán)境與自然環(huán)境結(jié)合。美國規(guī)劃師麥克哈格則在實踐予以突破，他從區(qū)域整體出發(fā)，根據(jù)區(qū)域自然環(huán)境特征與自然資源性能，對區(qū)域進行生態(tài)適宜性分析，以確定土地利用方式與發(fā)展規(guī)劃，從而把城鄉(xiāng)的分布與設(shè)計納入?yún)^(qū)域框架之下，也使自然的開發(fā)利用與人類活動、場地特征、自然過程協(xié)調(diào)一致。

建立區(qū)域環(huán)境規(guī)劃機制的主要做法是區(qū)域生態(tài)功能分區(qū)，即按照區(qū)域生態(tài)特點以及歷史沿革，將區(qū)域劃分為若干個生態(tài)功能區(qū)（可細分為一級生態(tài)功能區(qū)、二級生態(tài)功能區(qū)甚至三級生態(tài)功能區(qū)），并細化每一生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展方向與生態(tài)環(huán)境保護要求。生態(tài)功能分區(qū)可以為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排，一體化地推進環(huán)保事業(yè)，提供支持與保障。在生態(tài)功能分區(qū)中，尤其要注重農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境規(guī)劃。因為不少農(nóng)村地區(qū)是區(qū)域的自然保護區(qū)、水土涵養(yǎng)區(qū)，具有“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)，因此對這些農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)有比較詳盡的保護措施。同時，在區(qū)域環(huán)境一體化規(guī)劃的框架下，農(nóng)村自身還應(yīng)進行因地制宜地進行環(huán)境規(guī)劃，以實現(xiàn)生態(tài)效率最大化。

二、生態(tài)補償機制

按照城鄉(xiāng)一體的思路推進環(huán)保事業(yè)，必須健全生態(tài)補償機制，即城市向農(nóng)村提供必要的補償。農(nóng)村是城市生態(tài)的支持系統(tǒng)，為城市犧牲了很多自身利益。為此必須有相關(guān)的補償機制，給予農(nóng)村適當?shù)纳鷳B(tài)補償。缺乏生態(tài)補償機制，一方面，會導致城鄉(xiāng)之間環(huán)境責權(quán)的不對稱，違背環(huán)境公平；另一方面，也會造成原本生態(tài)功能潛力較大的農(nóng)村，為了發(fā)展經(jīng)濟而進行不合理地開發(fā)，這樣不利于整個區(qū)域環(huán)境保護。

我國目前的生態(tài)補償基本在國家層面，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的生態(tài)補償比較少見，在這方面成就突出者當屬蘇州。蘇州是全國市級層面較早推進生態(tài)補償?shù)某鞘兄?，對農(nóng)村的生態(tài)補償較為到位。2010年蘇州頒布《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見（試行）》，規(guī)定生態(tài)補償用于五個方面：其一，加強基本農(nóng)田保護。根據(jù)耕地面積，按不低于400元/畝的標準予以生態(tài)補償。同時，對水稻主產(chǎn)區(qū)，連片1000-10000畝的水稻田，按200元/畝予以生態(tài)補償；連片10000畝以上的水稻田，按400元/畝予以生態(tài)補償。其二，加強水源地保護。對縣級以上集中式飲用水水源地保護區(qū)范圍內(nèi)的村，按每個村100萬元予以生態(tài)補償。其三，加強重要生態(tài)濕地的保護。對太湖、陽澄湖及各市、區(qū)確定的其它重點湖泊的水面所在的村，按每個村50萬元予以生態(tài)補償。其四，加強生態(tài)公益林保護。列為縣級以上生態(tài)公益林的，按100元/畝予以生態(tài)補償。其五，對水源地、重要生態(tài)濕地、生態(tài)公益林所在地的農(nóng)民，凡農(nóng)民人均純收入低于當?shù)仄骄降?，給予適當補償。2011年蘇州就支付了15億生態(tài)補償，主要針對農(nóng)村地區(qū)，目的是不讓生態(tài)保護“功臣”吃虧。2013年蘇州又對生態(tài)補償機制進行了調(diào)整，增加了分類原則，改變了“一刀切”的做法。

蘇州是我國人口密度最大的城市之一，同時也是我國經(jīng)濟發(fā)展最快的城市之一，但蘇州生態(tài)環(huán)境質(zhì)量卻在全國名列前茅。2012年，中華寶鋼環(huán)境獎由全國人大環(huán)資委、全國政協(xié)環(huán)資委以及環(huán)保部等11家單位聯(lián)合進行評選，最終，蘇州獲得了唯一一個城鎮(zhèn)環(huán)境類大獎。蘇州環(huán)保事業(yè)成績的取得，與這種城鄉(xiāng)之間的生態(tài)補償機制是息息相關(guān)的。由于得到了大量資金補償，蘇州農(nóng)村生態(tài)支持系統(tǒng)得以維系與強化，反過來支持了城市，使得城鄉(xiāng)之間形成了良好的生態(tài)互動。

建國后，我國在城鄉(xiāng)關(guān)系上一直偏重城市忽視農(nóng)村，甚至為了城市利益犧牲農(nóng)村利益。環(huán)境保護領(lǐng)域也是如此，向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染成為很多城市的慣用做法。目前，我國不少城市已經(jīng)擁有雄厚的財力，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)以及城市反哺農(nóng)村的條件已經(jīng)具備，應(yīng)當像蘇州一樣，建立起城鄉(xiāng)之間的生態(tài)補償機制，以彰顯環(huán)境公平。況且城市反哺農(nóng)村也有利于城市自身環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展，因此更有必要建立生態(tài)補償機制。當然生態(tài)補償不一定僅僅局限資金形式，還可以采取物質(zhì)補償、技術(shù)補償以及項目推進等多種形式。另外，生態(tài)補償也不一定拘泥于現(xiàn)有的領(lǐng)域，還可以根據(jù)情況予以擴展。蘇州的生態(tài)補償主要集中在農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營、水源地保護等領(lǐng)域，這是由蘇州自身特點所決定的。例如蘇州目前耕地資源緊張，因此推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營成為生態(tài)補償中的重要內(nèi)容。各地的生態(tài)補償可以因地制宜地推進，在有機肥開發(fā)與使用、秸稈還田、廢棄物重新利用等多個領(lǐng)域都可以進行補償，以增強農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)能力。

三、環(huán)境信息公開機制

按照城鄉(xiāng)一體的思路推進環(huán)保事業(yè)，必須健全環(huán)境信息公開機制，即向公眾（農(nóng)民）公開必要的環(huán)境信息。健全環(huán)境信息公開機制意義重大，一方面，環(huán)境信息公開為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)環(huán)境保護，提供必要手段；另一方面，環(huán)境信息公開可以避免城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染，維護農(nóng)民應(yīng)有的環(huán)境權(quán)益。目前世界上很多國家都建立起環(huán)境信息公開機制，例如美國1986年頒布的《應(yīng)急規(guī)劃和公眾知情權(quán)法案》，要求企業(yè)必須向當?shù)貞?yīng)急規(guī)劃編制機構(gòu)報告自己使用、儲存、排放有毒有害化學品的情況。美國還要求企業(yè)必須真實公布排污情況，政府將收集的信息進行公開，并建立了有毒物質(zhì)名錄制度。公民可以通過網(wǎng)絡(luò)，只要輸入郵政編碼，就可以查詢到自己附近企業(yè)的污染狀況，這樣對企業(yè)污染排放的監(jiān)督就不僅僅是政府的事情，而成為一個全社會的事情，整個社會形成了一個強大的“監(jiān)督網(wǎng)”。

我國目前尚未建立起真正的環(huán)境信息公開機制，很多環(huán)境群體事件的發(fā)生與此有關(guān)。為了更好地保護城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，建立起環(huán)境信息公開機制，向公眾（農(nóng)民）公開相關(guān)信息，勢在必行。正如日本學者宮本憲一所說的那樣，為了保護環(huán)境和人類的健康，必須公開軍事上的、產(chǎn)業(yè)上的以及行政上的所有機密，否則環(huán)境政策就不會取得進步。當前，建立環(huán)境信息公開體制應(yīng)從常規(guī)信息公開、重點工程信息公開、污染信息公開等三個環(huán)節(jié)入手。

其一，常規(guī)信息公開。各個城市應(yīng)定期向社會（城市與農(nóng)村均包括在內(nèi)）公布大氣質(zhì)量、水質(zhì)量等常規(guī)信息。政府應(yīng)通過各種宣傳欄等載體，在農(nóng)村社區(qū)公布一些常規(guī)性環(huán)境信息，如化肥的危害、環(huán)境污染指數(shù)等，使農(nóng)民了解自己的環(huán)境行為對生態(tài)系統(tǒng)造成什么樣的影響，生態(tài)系統(tǒng)變化又對自己的健康造成什么樣的影響等。這樣才能增強農(nóng)民的責任意識，提高農(nóng)民的環(huán)境意識。另外，涉及環(huán)境保護的區(qū)域規(guī)劃方案，只要非保密性的，出臺前后要一律進行公示，供社會參考與監(jiān)督。

其二，重點工程環(huán)境信息公開。凡是與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境利益相關(guān)的重點工程，政府都要進行公開。應(yīng)定期通過電視臺、報紙乃至告示公布工程的規(guī)劃、進展以及對村民的影響，使農(nóng)民對工程充分的知情，并做好應(yīng)對準備。

其三，污染信息公開。目前很多農(nóng)村社區(qū)毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)與城市工業(yè)區(qū)，受到污染影響與威脅。信息公開對于農(nóng)村維護環(huán)境權(quán)益，十分關(guān)鍵。在這種情況下，政府不僅應(yīng)公開污染信息，而且應(yīng)有所“激勵性的”公開污染信息，例如政府要定期企業(yè)環(huán)境行為信息公開化評級，把企業(yè)評為五檔——綠、藍、黃、紅、黑，分別代表很好、好、一般、較差、很差，把企業(yè)評級并通過媒體發(fā)布，把企業(yè)形象與環(huán)境行為緊密掛鉤，讓全社會監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為。

四、農(nóng)民參與環(huán)境管理機制

按照城鄉(xiāng)一體的思路推進環(huán)保事業(yè)，必須建立農(nóng)民參與環(huán)境管理機制，即創(chuàng)造條件讓農(nóng)民參與環(huán)境管理之中。在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護中，農(nóng)村是弱勢的一端，經(jīng)常受到城市污染轉(zhuǎn)嫁。為改變這種狀態(tài)，最好的辦法就是讓農(nóng)民參與到環(huán)境管理之中，勿使“當事人缺席”，從而維護自身的環(huán)境權(quán)益。

那么如何讓農(nóng)民參與環(huán)境管理，相關(guān)的途徑可以有以下幾種：

其一，建立環(huán)保圓桌會議制度。環(huán)保圓桌會議制度的機理是政府官員、企業(yè)負責人以及有關(guān)農(nóng)民三方共同組成會議成員，定期就環(huán)境熱點問題進行商談，通過平等對話，相互理解，達成共識，提出環(huán)保解決對策。環(huán)保圓桌會議制度是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)，有一舉多得的效果：首先，可以發(fā)揮農(nóng)民智慧，大大節(jié)省管理成本。其次，可以讓各方加強協(xié)商溝通，推動環(huán)境問題更好地解決。再次，讓農(nóng)民參與進去，不斷學習，不斷提高，有助于推進農(nóng)民的參與水平。最后，可以由“事后處理”演進到“事先預(yù)防”，防患于未然。

其二，建立民意直通車制度。民意直通車制度的機理是在社區(qū)設(shè)置信箱，農(nóng)民有建議或者意見可以放入信箱，經(jīng)過鎮(zhèn)級政府分類后送交有關(guān)部門，有關(guān)部門必須給予農(nóng)民答復。通過民情民意的搜尋采集機制-研判分流機制-辦理追蹤機制-答復反饋機制，為農(nóng)民解決實際問題。當然在當今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達的情況下，也可設(shè)置網(wǎng)上民意直通車平臺。

其三，建立農(nóng)民參與檢查制度。我國不少農(nóng)村社區(qū)毗鄰城市或者城鎮(zhèn)的工業(yè)區(qū)，受到污染的威脅。工業(yè)區(qū)的排污由相關(guān)部門組織進行檢查，農(nóng)民鮮有機會參與其中。這就造成一種悖論：利益最相關(guān)的主體沒有發(fā)言權(quán)，顯然不合邏輯。鑒于此，可以考慮建立農(nóng)民檢查制度，讓農(nóng)民代表或者利益受損者參與檢查企業(yè)排污，真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

其四，建立綠色直通車制度。綠色直通車制度的機理是：當農(nóng)村社區(qū)面臨環(huán)境侵權(quán)時，農(nóng)民有渠道可以直接向上級政府反映，使問題得以妥善解決。我國目前大量環(huán)境群體事件的發(fā)生，在一定程度上說明了綠色直通車制度的缺失，今后可以嘗試這方面的舉措。可以在省級層面或者市級層面整合相關(guān)部門，成立一個兼職部門，負責較大范圍內(nèi)環(huán)境事務(wù)的上訪與訴訟，這個機構(gòu)向全省或者全市公布自己的電話與信箱，設(shè)置網(wǎng)站，為農(nóng)民提供“直通車”平臺，從而推動農(nóng)民的參與。這樣一個部門，至少能夠為農(nóng)村社區(qū)環(huán)境維權(quán)提供一種通道，由此也會降低環(huán)境群體事件的發(fā)生。

其五，建設(shè)農(nóng)村生態(tài)協(xié)會。政府與社區(qū)應(yīng)引導與組織一些關(guān)心環(huán)境、熱心公益事業(yè)、有志愿服務(wù)意識、有威望的農(nóng)民組成生態(tài)協(xié)會，開展環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育、環(huán)境維權(quán)工作，維護農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，提高農(nóng)民的環(huán)境意識。政府可以給予政策與資金方面的適當支持。

五、環(huán)境責任追究機制

按照城鄉(xiāng)一體的思路推進環(huán)保事業(yè)，還必須建立環(huán)境責任追究機制，即對環(huán)境決策失誤給農(nóng)村生態(tài)造成重大損失以及把城市污染轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村的環(huán)境行為，要追究責任，而且是終身追究。環(huán)境責任追究機制是環(huán)境保護城鄉(xiāng)一體化的保障所在，以往很多城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)嫁，都與環(huán)境責任追究機制的缺失有關(guān)。建立環(huán)境責任追究機制，可以改變環(huán)境博弈格局，使得責權(quán)相統(tǒng)一，有助于環(huán)境公平。為此，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

建立環(huán)境責任追究機制無疑是正確的，但是該機制目前還有諸多有待深化的地方，需要進一步完善。

其一，細化相關(guān)規(guī)定。環(huán)境責任追究機制要做到“主體明確、責任明晰、追究有據(jù)”，這樣才能真正發(fā)揮作用。例如城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁污染，誰要負責？要負有什么樣的責任？出了問題要受到什么樣的處罰等，要有相應(yīng)的條文與標準，一目了然。否則環(huán)境責任機制就會停留在理念層面，缺乏操作性，就會成為一種事后懲罰機制，起不到事先預(yù)防的效果。

其二，進行科學計算。在環(huán)境決策失誤給農(nóng)村生態(tài)造成重大損失以及把城市污染轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村的環(huán)境行為中，可能會涉及復合型環(huán)境問題，例如一個工程可能會對農(nóng)村多種嚴重環(huán)境問題，如水、大氣、土壤問題等。我們需要在科學評估的基礎(chǔ)上，進行科學計算，以追究環(huán)境責任。這些都需要技術(shù)、管理、法律以及社會等方方面面的支撐。

觀察

（作者單位：蘇州大學社會學院）