論新加坡秩序建設(shè)對中國行政體制改革的啟示

汪晴

摘要：

秩序建設(shè)是新加坡行政體制的核心。新加坡通過民主機制下的權(quán)威政治、嚴格法治、行政權(quán)與決策權(quán)相分離這三個階段的行政改革，建立了法治、廉政、民主、開放的行政制度。目前中國行政體制改革面臨眾多挑戰(zhàn)，研究新加坡秩序建設(shè)，對全面深化政治體制改革具有重要啟示。

關(guān)鍵詞：新加坡秩序建設(shè);中國行政體制改革;啟示

中圖分類號： D996.3文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）03007106

改革開放30多年以來， 中國的行政管理體制經(jīng)歷了一場深刻而又廣泛的歷史性變革，而如今更是到了全面深化改革的攻堅階段。十八大報告和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》都對行政體制改革的目標和任務(wù)做了全面、系統(tǒng)和深刻的論述。中國政府管理需要從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，“創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”[1]，是目前行政改革的主要方向。行政體制改革既是一場管理革命，又是在全球形勢發(fā)生重大變化的背景下，政府與市場關(guān)系、政府與公民關(guān)系的深刻調(diào)整。在這方面，新加坡的行政體制無疑是非常值得學(xué)習(xí)的。

一、新加坡行政體制的核心——秩序建設(shè)

新加坡行政體制的核心就是強調(diào)社會政治秩序建設(shè)，其經(jīng)濟建設(shè)和秩序建設(shè)同時進行，而良好的社會秩序是新加坡經(jīng)濟與社會飛速發(fā)展的基本前提。一個混亂的、無秩序的社會不僅會導(dǎo)致國家的渙散、動蕩，更會給人民生活帶來巨大危機。新加坡政府從新加坡是個多種族、多宗教、多元文化的后發(fā)國家這個特殊國情出發(fā)，采取各種措施，積極完善政府的行政體制，全力建設(shè)社會政治秩序，維護了國家的穩(wěn)定大局，在法治的基礎(chǔ)之上實現(xiàn)了有序的大眾民主。

（一）民主機制下的威權(quán)政府保證了社會的穩(wěn)定

在政治秩序方面，新加坡拒絕了西方式的民主，而是采用獨具特色的“奉行政府權(quán)威法制化和社會秩序系統(tǒng)化的政治體制，體現(xiàn)了政治傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性二重性特征”[2]，大力推行新“威權(quán)政府”，實行獨特的行政體制（單級政府體制）。新加坡第二代政治領(lǐng)導(dǎo)人則把新加坡的政治模式歸納為“托管式民主”，即“政府與國民的關(guān)系實際上就是國民把公共權(quán)力委托給政府并對政府給予無條件地尊重、忠誠和服從，作為交換，‘君子執(zhí)政的‘好政府給國民創(chuàng)造秩序、安全與繁榮”[3]。

可以說，新加坡民主制度相當完善，其政治治理模式也很科學(xué)，所推行的威權(quán)政治模式是在其憲政的框架下運行的。它完善政治管理法律規(guī)則體系，將政治管理權(quán)威法制化、明確政治管理責(zé)任，并制定一系列的程序使政治管理過程規(guī)范化。其政府的行政權(quán)力幾乎涵蓋了政治和社會管理的各個方面，既制定政策，又執(zhí)行政策。這種直線型的信息傳輸渠道可以確保政令通暢，信息在傳遞的過程中不會“失真”，反饋及時、準確，便于政府及時修正決策，能夠最大限度地進行社會動員，提高政府行政效率。政府每個部門的職能明確，每個公務(wù)員都有具體的行為準則和崗位職責(zé)。實踐證明，新加坡正是通過這種“剛性”的行政體制，并充分運用強大的國家機器與政治資源動員能力，保證了新加坡長期政治秩序穩(wěn)定，避免了發(fā)展中國家在現(xiàn)代化進程中可能出現(xiàn)的動亂、沖突和軍人干政等現(xiàn)象。事實證明，民主下的權(quán)威政府在新加坡是成功的，正如有學(xué)者指出：“新加坡行專政之法，之所以能經(jīng)受住民主運動的沖擊而久存，是由于專得有理、專得廉潔、專得有效”[4]。

（二）嚴格的法治產(chǎn)生了良好的社會秩序

新加坡通過法治，來規(guī)范人們的經(jīng)濟行為和社會行為，維護社會秩序。新加坡社會和諧安定、秩序井然與政府積極貫徹法治精神息息相關(guān)，法治產(chǎn)生紀律和秩序，紀律和秩序又促進了法治的完善和發(fā)展。新加坡立法嚴密，明確具體，法律、法規(guī)和禁令遍及社會生活的各個領(lǐng)域，界限分明，可操作性強，執(zhí)行方便。同時新加坡執(zhí)法極其嚴格，以嚴厲的、沒有任何回旋余地執(zhí)法手段保證法律的實施;而素質(zhì)精良、廉潔公正、高效的執(zhí)法隊伍，嚴密的法律監(jiān)督體系，嚴格的執(zhí)法機制和執(zhí)法程序保證了司法的公正，產(chǎn)生了井井有條的社會秩序和嚴明的社會紀律。在嚴厲法律懲罰和制裁的同時，新加坡更是采用各種形式進行法治教育和警示，培養(yǎng)公民良好的法治意識和習(xí)慣，使新加坡逐步成為一個法治嚴密的國家。

新加坡的法治對象主要包括社會和政府兩個方面。一方面，新加坡政府努力創(chuàng)設(shè)健全的法治環(huán)境，依法管理和規(guī)范社會行為，產(chǎn)生了良好的社會秩序和社會紀律，有力地保證了新加坡的穩(wěn)定和繁榮。在一個穩(wěn)定的社會里，法律和秩序不可分割，只有在秩序已經(jīng)確立，條規(guī)能夠?qū)嵭械臅r候，才有可能依照預(yù)先確定的法律法規(guī)，制定國民與國家、國民與國民之間人際關(guān)系原則。李光耀認為，“秩序先于法律”，認為“當先行條規(guī)不能制止日益混亂和違抗政府的情況發(fā)生時，就有必要制定嚴厲的新條規(guī)，以便維持秩序，使法律能夠繼續(xù)治理人際關(guān)系”，“否則，混亂和無政府狀態(tài)就會取代秩序了”[5]320。新加坡政府依法加強社會建設(shè)和管理，不斷提高社會管理能力和水平，培養(yǎng)了人們的社會紀律，而人民行之有規(guī)、違之有罰的社會紀律又反過來促進了良好秩序的形成和鞏固，整個社會生活在效率和秩序的良性循環(huán)中健康發(fā)展，從而保持經(jīng)濟的高速增長和社會各項事業(yè)的勃興與繁榮，促進社會公平和正義，出現(xiàn)了令世人稱道的“新加坡現(xiàn)象”。

另一方面，對于政府自身，新加坡政府通過嚴格的法律條規(guī)和公務(wù)員守則，形成有效的防治貪污腐敗的機制，嚴格依法行政，來確保公務(wù)員隊伍的素質(zhì)和廉潔奉公。李光耀認為：“肅貪清腐，搞好廉政建設(shè)，是政府工作的重要方面，其目標是整治自身，提高自身的免疫力和戰(zhàn)斗力，是政府工作勤奮高效的首要保證”[5]252。因此，新加坡政府為保持其執(zhí)政合法性和公信力，采取了多種措施來加大對政府自身的監(jiān)管力度，進行廉政建設(shè)：一是國家和政府的最高領(lǐng)導(dǎo)率先廉潔奉公，正人先正己，為下級官員和廣大人民樹立了良好的榜樣;二是健全完善了一整套防止貪污腐敗的制度，包括嚴格的公務(wù)員管理制度、嚴格的財產(chǎn)申報制度、法庭宣誓制度、品德考核制度等。這些制度對新加坡防止國家公務(wù)人員的貪污腐敗行為提供了可靠的保證，是新加坡“吏治干凈”的有效手段;三是專門制定明確具體的反貪污腐敗的法律規(guī)章和行為準則。所有國家公務(wù)員除了嚴格遵守國家的各項法律法規(guī)外，還必須遵守《反貪污法》和《公務(wù)員指導(dǎo)手冊》，前者詳細地規(guī)定了貪污腐敗行為以及相應(yīng)的處罰措施，后者對于規(guī)范公務(wù)員的日常行為，加強道德自律，防止貪污腐敗，搞好廉政建設(shè)，起著重要作用，提供了切實可行的公務(wù)員行為標準;四是建立執(zhí)法嚴明的反貪污機構(gòu)和有效的執(zhí)法機制，迅速而又嚴厲地懲治貪污腐敗。新加坡的貪污調(diào)查局、審計總署等，都是擁有足夠資源、能夠獨立行事的重要反貪監(jiān)督機構(gòu)，保證了廉潔高效的政府行為和經(jīng)濟、社會的全面有序發(fā)展。根據(jù)“透明國際”全球腐敗指數(shù)顯示，在2013年全球最清廉的國家和地區(qū)排名中，新加坡名列第五，是亞洲最清廉的國家。endprint

（三）決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相對分離保證了政府公共管理活動的有效性和有序性

發(fā)達國家政府一般將決策部門與執(zhí)行機構(gòu)進行分離，新加坡也不例外。在新加坡，不同于決策部門的執(zhí)行機構(gòu)也稱法定機構(gòu)，它有些類似于我國管理社會公共事務(wù)的政府部門和事業(yè)單位，但也有著自身的特點，它們是由政府出資而采用類似于企業(yè)的管理方式或公營基金運作模式來管理，運作獨立和公開透明，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨立承擔法律責(zé)任，接受社會的監(jiān)督。

新加坡有近100家法定機構(gòu)，自收自支管理，其職責(zé)由專門的法律規(guī)定，它的優(yōu)點是：一方面它能高效完成政府的某些特別任務(wù);另一方面又不會增加政府財政預(yù)算。比如新加坡專門管理公務(wù)員的機構(gòu)“公共服務(wù)委員會”就不是政府的職能部門，而屬于法定機構(gòu)。它直接對總統(tǒng)負責(zé)，法律賦予公共服務(wù)委員會獨立操作的權(quán)力，任何人不得干涉或影響委員會的工作。“新加坡法定機構(gòu)均具有政府監(jiān)管的行政職能和經(jīng)營公共企業(yè)（國有企業(yè)）的雙重功能，不僅是半自治的行政管理機構(gòu)，而且也是經(jīng)營機構(gòu)”[7]。穩(wěn)定而獨立的法定機構(gòu)從行政體制中剝離出來，行使政府權(quán)力之外的社會公共權(quán)力，它既減輕人民的稅務(wù)負擔，提高了政府公共服務(wù)的效率，又可以對市場進行監(jiān)管，有效地促進了市場的良性發(fā)展，對政府公共管理活動的有序運轉(zhuǎn)起到了不可或缺的作用。

二、中國行政體制改革面臨的挑戰(zhàn)

新加坡經(jīng)過50年來的行政改革，建立了一套嚴格而有效的行政體制，從求生存到追尋卓越，打造了世界一流的廉潔效能政府。中國的行政管理改革已經(jīng)持續(xù)30多年，經(jīng)過6次集中改革，其基本改革走向是：政府管理從注重管制向注重法治和服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。這說明中國政府一直在努力更新管理理念，重新定位政府行政方向，重建政府施政規(guī)則，轉(zhuǎn)變政府職能和結(jié)構(gòu)。但目前我國的行政管理體制改革還面臨著不少挑戰(zhàn)。

第一，政府部門職能轉(zhuǎn)變還不到位，職能不清晰，職責(zé)交叉。首先，各級政府在行政執(zhí)法、公共服務(wù)、社會管理等方面顯得比較薄弱，或者說管理不到位、服務(wù)不到位，存在失職行為。其次，機構(gòu)設(shè)置繁冗，出現(xiàn)部門職責(zé)交叉、政出多門的情況，也可以表現(xiàn)為職能不清。機構(gòu)越多，各自的責(zé)任就越難界定明確，并且不同機構(gòu)具有不同的利益，執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)相互掣肘的現(xiàn)象，若互相協(xié)調(diào)得不好，就會導(dǎo)致太多的權(quán)力內(nèi)耗以及各個機構(gòu)之間的矛盾重重。

第二，行政執(zhí)法不公正。依法行政觀念還不是很強，有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象還時有發(fā)生，因此民眾對執(zhí)法部門的公信力不高。行政執(zhí)法直接涉及到人民的切身利益，執(zhí)法是否公正，直接影響到我國行政機關(guān)是否在公正地運用法律法規(guī)，因此改革行政執(zhí)法不公正這一現(xiàn)狀勢在必行。

第三，事業(yè)單位管理體制不完善。一是概念混亂，功能定位不明確，對于事業(yè)單位職責(zé)、行為規(guī)范缺少專門的法律規(guī)定，政府與事業(yè)單位的部分職能重疊、交叉;二是政府與事業(yè)單位的關(guān)系不清晰，政府自己既“舉辦”又“管理”事業(yè)單位，事業(yè)單位不是獨立運作的法人機構(gòu)，其運作缺少公開透明和有效的監(jiān)督;三是政府對從事公益事業(yè)的社會組織重視不夠，管理不規(guī)范，政府沒有在稅收、貸款融資等方面對社會組織給予必要的優(yōu)惠、支持和管理，導(dǎo)致中國目前社會組織的發(fā)展緩慢、混亂，沒能充分利用社會資源和發(fā)揮其在公共服務(wù)方面的作用。

第四，服務(wù)型政府績效評估理念還有待徹底轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在發(fā)達國家普遍在政府公共部門與管理中引進競爭與市場機制，并采用績效管理與評估、成本與效率觀念、公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府績效評估措施。雖然這些年來我國政府公共管理的價值理念有所轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)代市場經(jīng)濟、民主政治所要求的服務(wù)行政觀還沒有形成。過去的“行政管理”過分強調(diào)其維護政治統(tǒng)治的作用，缺少“以服務(wù)為宗旨”和“以公民為本位”的理念，忽視了它在管理社會公共事務(wù)和提供公共服務(wù)方面的管理與服務(wù)作用，忽視了社會公眾對行政主體的監(jiān)督和行政權(quán)的制約性，導(dǎo)致權(quán)大于法、言大于法以及利益代法等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第五，缺少健全的政府問責(zé)制度。中國的問責(zé)實踐呈現(xiàn)出不太理性的特征，有賴于人民的無序政治參與和媒體輿論的外在驅(qū)動，缺乏長效性的責(zé)任追究制度。健全的問責(zé)制度到目前為止還遠未形成，“我們?nèi)狈σ惶卓刹僮餍缘摹⒚鞔_的問責(zé)標準來定性和定量分析行政過錯的客觀原因和主觀原因，替而代之的是一些模糊、原則性的規(guī)定”[7]。目前的問責(zé)制度顯然是一種“頭疼醫(yī)頭”的權(quán)宜之計，然而責(zé)罰失當，既損害了官員的合法權(quán)益，又違背了依法行政的理念，導(dǎo)致問責(zé)的隨意性和情緒化。

三、新加坡秩序建設(shè)對我國行政改革的啟示

學(xué)習(xí)新加坡就是為了解決好發(fā)展與秩序之間的關(guān)系問題。改革既強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，也強調(diào)政治改革，政治改革的核心就是體制改革，也就是秩序建設(shè)問題。不過，想要真正學(xué)到新加坡行政體制的精髓，并轉(zhuǎn)化成為實踐，則是一件非常困難的事情。“新加坡現(xiàn)象”是發(fā)展和秩序同時進行的，是同一個過程，但中國在學(xué)習(xí)新加坡過程中，則把發(fā)展和秩序相對分離開來，不管是有意識的還是無意識的。中國各級政府所強調(diào)的是經(jīng)濟發(fā)展，而對社會政治秩序的建設(shè)則強調(diào)不足。當下，中國的行政體制面臨的很多挑戰(zhàn)，很多都是不夠重視社會政治秩序建設(shè)所帶來的后果。因此“中國學(xué)習(xí)新加坡不僅僅學(xué)習(xí)其經(jīng)濟發(fā)展，而且更應(yīng)該學(xué)習(xí)其‘軟件建設(shè)。這里的‘軟件就是各種制度建設(shè)”[8]。

第一，科學(xué)合理地配置和調(diào)整政府職能，建立明晰的權(quán)責(zé)體系，有效解決政府職能錯位、越位和缺位問題。應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，把重心放在營造法治環(huán)境、健全公共服務(wù)等方面。政府在社會管理中，應(yīng)更積極履行服務(wù)職能，“并注重干預(yù)和引導(dǎo)的平等性、柔軟性、科學(xué)性和有效性，扮演領(lǐng)隊和顧問的角色，實行一種積極而民主的服務(wù)行政模式（也稱為給付行政模式）”[10]。同時要理順部門職責(zé)關(guān)系，解決橫向扯皮和縱向不順的問題，形成各司其責(zé)、協(xié)調(diào)有序的關(guān)系。比如新加坡的反貪局很小，但就這么一個小小的反腐敗機構(gòu)造就了一個清廉的政府，其重要的原因就是權(quán)力高度集中，責(zé)任高度明確。所以對于我國重要部門，如反腐部門，更是應(yīng)該減少內(nèi)部多元化，強化反腐敗機構(gòu)的權(quán)力，這個可以參照近年來大部制建設(shè)的經(jīng)驗，設(shè)立一個反腐敗大部制，整合目前各個反腐敗機構(gòu)。當然，在這個機構(gòu)內(nèi)部可以設(shè)立不同的反腐敗部門。同時，這個結(jié)構(gòu)應(yīng)當直屬最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。反腐敗機構(gòu)要錯位設(shè)置，對下一級官員的監(jiān)督和檢查要有上一級反腐敗機構(gòu)來做，也就是說，反腐敗的權(quán)力不能由同一級官員來行使。同時，反腐敗機構(gòu)的工作人員的收入來源等，都要和同一級政府剝離，保證他們不受同一級政府的影響和制約。endprint

第二，加強行政法治建設(shè)，建立一個高度法治化社會。為此，我們必須逐步完善政府機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)機構(gòu)職能、審批、工作程序的法定化，加強各級政府組織法、行政程序法等法制建設(shè);建立健全行政程序制度，加強行政公開，分清行政性規(guī)章與法律的關(guān)系，將權(quán)力的運行納入法治體系。我們必須完善法律制度，制定一套涵蓋社會各個方面的法律、法規(guī)，只要有可以調(diào)控的行為，都要有明確具體的法律規(guī)范。大到國家政治、經(jīng)濟、社會保障體系，小到個人行為都要做到有法可依。

除了繼續(xù)完備我們的法律體系，更需要建設(shè)一支高素質(zhì)、廉潔奉公的執(zhí)法隊伍，建立一套嚴明公正的執(zhí)法機制和執(zhí)法程序。如果有法不依、執(zhí)法不嚴，法律條文再多也是一紙空文，會減少政府執(zhí)政的公信力，最終導(dǎo)致社會的分裂和崩潰。所以，一是必須建設(shè)一支高素質(zhì)、裝備先進、行動快速高效的警察隊伍和法律審判、執(zhí)行隊伍。嚴厲制裁公檢法隊伍中的貪贓枉法、瀆職行為;二是嚴格地監(jiān)督法律的執(zhí)行。檢察官負有主要的監(jiān)督職能，同時充分發(fā)揮各種基層組織、社會團體和廣大人民群眾在法律監(jiān)督方面的作用;三是嚴厲執(zhí)法，絕不例外。量刑要謹慎，審判過程要公正合法，但處罰力度要從重，嚴刑會使暴徒作案前充滿恐懼，因而有一定的懲戒性。尤其對于嚴重的違法犯罪活動，更要從重處罰，必要時可以采取非常手段，例如對嚴重危害社會秩序和人民生命的暴力恐怖活動，必須斷然采取嚴厲手段進行打擊;四是真正做到法律面前人人平等，維護法制的威嚴和公正。只要犯了法，受到指控，無論是普通百姓，還是政府官員及其親戚子女，都要無一例外地受到法律的嚴厲制裁，做到?jīng)]有誰可以、敢于或能夠超越法律之上。只有這樣，才能使中國成為一個法紀嚴明、有法必依、執(zhí)法必嚴的社會。

第三，堅持深化事業(yè)單位管理體制改革，將其改為法定機構(gòu)。一是理順政府與市場的關(guān)系，制定專門法律來明確政府與事業(yè)單位的職責(zé)劃分;二是落實分類改革，使事業(yè)單位的功能明確化。正如“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝”那句名言一樣，需要回歸社會的，就讓它回歸社會，成為社會組織，能夠?qū)嵭衅髽I(yè)化的就企業(yè)化，有些要擔負一些社會管理職責(zé)的，還是需要保留，可以通過法定的方式來賦予它相應(yīng)的權(quán)限和職能;三是將政府“管理”和“舉辦”這兩種職能進行相對分離，政府主要是對事業(yè)單位進行宏觀管理和行業(yè)監(jiān)督，明確事業(yè)單位獨立法人的地位，讓事業(yè)單位擁有較大自主權(quán)，促使其獨立運轉(zhuǎn)，具有公開透明性，提高其工作效率和服務(wù)質(zhì)量，更好地履行其公共服務(wù)職能;四是采取鼓勵措施，引導(dǎo)、支持社會組織興辦公益事業(yè)，更好發(fā)揮其在公益事業(yè)上的強大力量。

第四，采用先進、合理的政府績效評估理念和方法來對政府部門的工作進行激勵和監(jiān)督。首先，要明確建立以公民為本位的政府績效評估體系。政府績效評估是以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，蘊涵了公共責(zé)任和顧客至上的管理理念，它強調(diào)政府管理活動必須以顧客為中心、以顧客的需要為導(dǎo)向，同時兼顧效率。其次，確定誰來評估，目前學(xué)術(shù)界基本認為應(yīng)該是多元主體進行評估，同時要突出公眾評估主體的價值，在實踐操作層面，更需要在制度上來規(guī)范評估主體多元化，從法律上保證評估主體多元化，從機制措施上實現(xiàn)評估主體多元化，通過組織化的渠道和機制性的保證來實現(xiàn)多元評估。否則像看上去轟轟烈烈而實際收效甚微的“萬人網(wǎng)上評議政府”的現(xiàn)象仍會上演，結(jié)果是公民意志和公眾利益無法在政府管理中體現(xiàn)出來，那么公眾就會對政府績效評估產(chǎn)生反感乃至抵觸。再次，評估什么，我們要正確評估服務(wù)型政府的績效，需要建立一套科學(xué)、合理、公正的評估指標體系。對于具體的指標類型，我國學(xué)者目前一般是根據(jù)政府基本職能來確定，主要涵蓋政府的政治、經(jīng)濟、社會、文化四個方面。我們要建立一個以人為本的社會，對服務(wù)型政府的評估更應(yīng)該從公民和服務(wù)出發(fā)，而評估指標體系就需要體現(xiàn)為公民服務(wù)的特性，側(cè)重評估政府的社會管理和公共服務(wù)職能，更強調(diào)社會的公正、公平，更保障公民的個體權(quán)利，更突出公眾的滿意度等。我們要從單純追求GDP數(shù)值向追求GDP的質(zhì)量、效益轉(zhuǎn)變，將政府的行政管理職能寓于服務(wù)之中，要樹立為服務(wù)而管理的理念。對于績效評估的各項指標的權(quán)重，也要體現(xiàn)服務(wù)宗旨，進行重新排序。當然中國國情復(fù)雜，每個地方的社會經(jīng)濟發(fā)展水平并不一致，所以中央政府并不需要建立一套統(tǒng)一的適合全國各地政府績效評估的指標體系，而是應(yīng)在科學(xué)發(fā)展觀的要求下，“出臺權(quán)威性更高的、指導(dǎo)性更強的關(guān)于服務(wù)型政府績效評估的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，明確構(gòu)建服務(wù)型政府的目標定位和任務(wù)要求，確定服務(wù)型政府績效評估的指導(dǎo)思想、工作原則、主要內(nèi)容、主體構(gòu)成、參與渠道、操作規(guī)程、結(jié)果使用、責(zé)任追究，等等”[10]，而地方政府則可以根據(jù)具體情況來進行探索和實踐，設(shè)置合理的績效目標，以促進建立行之有效的績效考核體系。最后，各級政府對自身績效目標的實現(xiàn)情況需要進行說明，具體內(nèi)容包括：對每一財年績效目標執(zhí)行比較成功的方面進行總結(jié)，解釋說明哪些項目的績效目標沒能實現(xiàn)，為什么沒能實現(xiàn);如果設(shè)立的績效目標不切實際或不可完成，解釋原因并提出建議措施，等等。這有利于政府可以基于過去的績效結(jié)果并對未來的績效目標進行更新或者重新設(shè)置，并制定相應(yīng)的績效工作措施，加快服務(wù)型政府的建設(shè)。

第五，健全政府問責(zé)制度，加強公眾監(jiān)督。一是我們需要采取科學(xué)的方法確定績效目標、制定績效評估體系，科學(xué)的績效評估體系是實行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)，有了績效評估的結(jié)果，行政問責(zé)才有可靠的依據(jù);二是科學(xué)配置政府權(quán)力，確保權(quán)力運行公開、透明、規(guī)范。注意保持制度建設(shè)與責(zé)任追究政策、法規(guī)的統(tǒng)一，無論是基本法規(guī)制度，還是具體實施細則、實體性和程序性制度建設(shè)等，都要給予重視，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)推進，用法律的手段，建立長效、規(guī)范的問責(zé)機制，以保障問責(zé)行為的合法有效性，讓常態(tài)化的問責(zé)機制成為懸在每個官員頭上的達摩克利斯劍。要注意的是，所制定的問責(zé)制度一定要非常具體、詳細，概念清晰，不存在模糊和籠統(tǒng)的規(guī)定，也不允許任意解釋和運用，讓“紙面上的法律”真正變?yōu)椤靶袆由系姆伞保鋵崱罢莆諜?quán)力就要承擔責(zé)任”這一要求;三是建立一個有效的問題反饋機制。在官員的問責(zé)之后到復(fù)出之前這段時間，對于他們的行為表現(xiàn)要進行跟蹤、反饋，對于被問責(zé)官員的復(fù)出，也需要一個公開、透明的操作程序，不能“偷偷摸摸”。對于問題官員復(fù)出的相關(guān)制度漏洞有必要進行修補，著重在操作層面完善細則，祛除模糊表述。正如竹立家表示：“在中國的官員選任體系下，這種連降多級的處理，對官員的震懾作用非常大。官員問責(zé)制度的完善應(yīng)該借鑒這一思路，嚴格細化降級處分的細則、職級待遇等?！盵11]官員復(fù)出必須程序透明，被問責(zé)官員再上臺，要有必要的公示和人大監(jiān)督審查環(huán)節(jié)，要有依有據(jù)，經(jīng)得起公眾監(jiān)督，以程序正義樹立公信;四是建立公正透明的監(jiān)督體制。官員問責(zé)是一種內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究制度，而讓問責(zé)制度真正落到實處，社會各界包括群眾和輿論的監(jiān)督作用不可缺位，因此我們更要增強民眾對政府行為的監(jiān)督。在這里，我們可以學(xué)習(xí)新加坡，成立一個類似“民意處理組”的專門機構(gòu)來為民眾提供一個參與渠道，以便對政府的行為、公共政策的實施過程和效果進行監(jiān)督和評估，這個機構(gòu)可以通過對話、網(wǎng)絡(luò)公共論壇等多樣化的形式，“一方面收集公眾對政府的公共政策及其執(zhí)行過程的反饋意見， 并確保政府部門能夠及時、 有效地對公眾的建議和抱怨做出答復(fù)，另一方面讓公眾了解并理解社會公共政策， 并促使政府和民眾一起來討論并設(shè)計公共政策，幫助政府完善政策。這樣民眾可以監(jiān)督政府行為和政策的實施，從而有效問責(zé);而政府又能及時了解民眾的訴求，更好地增進、維護與實現(xiàn)公共利益，提供公共服務(wù)，保障社會公平與良好秩序”。endprint

歷史地看，所有國家都應(yīng)當成為學(xué)習(xí)型國家，中國過去的成功在于學(xué)習(xí)和探索，今后也會如此，學(xué)習(xí)永無止境。從秩序建設(shè)的角度看，新加坡有很多地方值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，中國可以通過學(xué)習(xí)包括新加坡在內(nèi)的其他國家制度建設(shè)經(jīng)驗，建設(shè)起一整套有自身特色的行政體制，全面深化行政管理體制改革，形成有限政府、有效政府、親民政府、透明政府。而這也決定了中國能否在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上繼續(xù)崛起，從而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

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