珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能：一個研究框架

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（梧州學院經(jīng)濟管理學院，廣西梧州 543002）

珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能：一個研究框架

張?zhí)迷?/p>

（梧州學院經(jīng)濟管理學院，廣西梧州 543002）

經(jīng)濟新常態(tài)下珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展的驅(qū)動力，除了來自于作為國家戰(zhàn)略的政策紅利，最主要的就是自主創(chuàng)新。該文闡述了政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能，分析了政府采購促進自主創(chuàng)新的機理和研究現(xiàn)狀，嘗試按照理論研究、經(jīng)驗研究和政策研究體系構(gòu)建了一個珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能的研究框架，以期為珠江—西江經(jīng)濟帶創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟新常態(tài)的相關(guān)研究起到拋磚引玉的作用。

珠江—西江經(jīng)濟帶；政府采購；自主創(chuàng)新；經(jīng)濟新常態(tài)

一、引言

“新常態(tài)”正成為當前最熱的經(jīng)濟關(guān)鍵詞。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，中國經(jīng)濟由“高速增長”向“中高速增長”換擋，廣西也不例外。據(jù)報道，在2014年12月24日召開的廣西全區(qū)經(jīng)濟工作會議上，預計2014年GDP增長8.3%左右。這一數(shù)據(jù)與2013年的增速10.2%相比，差不多下降了3個百分點。經(jīng)濟增速決定著經(jīng)濟行進的步伐，不僅影響著經(jīng)濟規(guī)模增加的幅度，而且會對經(jīng)濟的各個方面有著全局性的影響[1]。經(jīng)濟增速出現(xiàn)較大幅度的回落，在一定程度上反映出廣西經(jīng)濟正在進入新常態(tài)，穩(wěn)增長形勢十分嚴峻、挑戰(zhàn)巨大。就在廣西經(jīng)濟增速下滑，“換擋焦慮”籠罩的時候，國務(wù)院于2014年7月19日公開發(fā)布了《關(guān)于珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃的批復》，標志著珠江—西江經(jīng)濟帶正式上升為國家戰(zhàn)略。國務(wù)院的批復提出，要努力把珠江—西江經(jīng)濟帶打造成為我國西南、中南地區(qū)開放發(fā)展新的增長極，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和流域生態(tài)文明建設(shè)提供示范。珠江—西江經(jīng)濟帶上升為國家戰(zhàn)略，對于經(jīng)濟新常態(tài)下的廣西而言無疑是一件值得慶幸的事情，是廣西在未來一段時間內(nèi)更好地適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)、發(fā)展經(jīng)濟新常態(tài)的一把利劍。從這個角度來講，基于經(jīng)濟新常態(tài)背景建設(shè)珠江—西江經(jīng)濟帶應(yīng)該成為廣西經(jīng)濟未來一段時間內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的重要主題，必然會引起學者們的關(guān)注，也需要和值得學者們關(guān)注。

經(jīng)濟新常態(tài)下珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展的驅(qū)動力，除了來自于作為國家戰(zhàn)略的政策紅利、允許先行先試的改革紅利之外，最主要的就是創(chuàng)新了。創(chuàng)新是新常態(tài)下的新引擎，沒有創(chuàng)新就沒有新常態(tài)[2]。廣大學者紛紛重新審視新常態(tài)背景下自主創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域發(fā)展的意義、路徑與對策，開出“創(chuàng)新處方”，提出讓創(chuàng)新唱主角，積極響應(yīng)李克強總理“全民創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的倡議。政府采購對于區(qū)域自主創(chuàng)新具有較強的促進作用。在政府促進自主創(chuàng)新的各種措施中，利用政府采購扶持自主創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展，從而支持自主創(chuàng)新和本國工業(yè)發(fā)展是當今世界各國的通行做法。有鑒于此，筆者從政府采購對自主創(chuàng)新的政策功能出發(fā)，嘗試在綜述現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能的研究框架，以期為珠江—西江經(jīng)濟帶創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟新常態(tài)的相關(guān)研究起到拋磚引玉的作用。

此外，我國在加入WTO時明確承諾，最遲于2020年加入政府采購協(xié)議（Government ProcurementAgreement，簡稱GPA），向APEC成員對等開放政府采購市場。而珠江—西江經(jīng)濟帶所屬的廣東省早已作為我國第一批開放的政府采購市場被財政部納入了GPA出價清單。廣西作為欠發(fā)達省份開放政府采購市場的進程則可能會滯后一些。從這個層面上來講，對同屬一個經(jīng)濟帶而又位于不同開放梯隊的兩省區(qū)政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能進行比較研究，將可以為我國梯次開放政府采購市場的行為提供一定的指導。

二、政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能研究述評

提起政府采購，人們的認識更多地停留在購買政府履職所需的商品或服務(wù)、節(jié)約財政資金、防止腐敗等淺顯層面。其實，隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大，政府采購還具有十分豐富的政策功能，促進自主創(chuàng)新就是其中之一。為了更好地了解國內(nèi)有關(guān)政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能研究現(xiàn)狀，下面首先介紹有關(guān)政府采購政策功能的研究。

（一）政府采購政策功能

Cristopher H.Bovis認為政府采購是一種與公眾簽下的合約，是考慮到公眾利益而為公眾服務(wù)的有效政策，而并非一種完全依靠市場手段而自由融資的經(jīng)濟工具。市場經(jīng)濟體制下的政府采購正逐漸成為實現(xiàn)國家社會經(jīng)濟目標和實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的政策性工具。王文庚[3]14將政府采購功能細分為效率功能、規(guī)范功能和政策功能。Rothwell R.Zegveld通過實證研究發(fā)現(xiàn)，從長期來看政府采購比研發(fā)補貼能夠激發(fā)更大的創(chuàng)新活力。Geroski P A.也認為與研發(fā)補貼相比，政府采購激勵創(chuàng)新的效率更高一些。Claude J.則將調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期、保護國內(nèi)市場、改善產(chǎn)業(yè)狀況和消除地區(qū)間差異作為政府采購財政政策的四大目標。琚良太[4]、賀擁軍和徐州全[5]則基于政府采購的市場屬性與公共政策屬性，將政府采購功能細分為經(jīng)濟功能和政策功能。其中，政策功能則是指政府利用政府采購的資源優(yōu)勢，在滿足采購基本要求的前提下，實現(xiàn)政府的一些經(jīng)濟與社會宏觀調(diào)控目標，是政府采購制度安排作用于社會各個方面所體現(xiàn)出的內(nèi)在效能。

至于政府采購政策功能的具體內(nèi)容，干冀春、郝素玲[6]借鑒西方國家對政府采購的政策功能定位，提出我國應(yīng)該把保護民族產(chǎn)業(yè)、促進政府綠色采購、激勵自主創(chuàng)新、促進中小企業(yè)發(fā)展作為政府采購的重要政策目標。王文庚[3]15則將政府采購政策功能概括為：資源配置職能，平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；購買國貨，支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；促進國內(nèi)自主創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)；促進釆購的綠色化；扶持中小企業(yè)發(fā)展；公平、就業(yè)等社會功能。劉京煥、張霄、王寶順[7]認為，政府采購政策的經(jīng)濟功能是政府采購政策的基本功能，是政府采購政策其他幾大功能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，是矛盾的主要方面，應(yīng)該成為研究政策功能的核心所在。不過，他們對于政府采購政策經(jīng)濟功能的表達：優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、保護民族產(chǎn)業(yè)、扶持少數(shù)民族和落后地區(qū)發(fā)展等一系列的作用，與各個學者對于政府采購政策功能的闡述相近。

綜合各位學者的論述可以發(fā)現(xiàn)，雖然大家在文字表達上略有差異，但基本上都認為政府采購政策功能包括而且也應(yīng)該包括：促進自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)、平衡地區(qū)發(fā)展、支持節(jié)能環(huán)保、支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容。

（二）政府采購促進自主創(chuàng)新功能

首先，政府采購促進自主創(chuàng)新的機理。美國經(jīng)濟學家阿羅則認為政府支持企業(yè)自主創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)主要源自于市場失靈理論。國內(nèi)學者則基于政府對自主創(chuàng)新活動進行干預的必要性[9]，進一步分析政府采購促進自主創(chuàng)新的內(nèi)源性[10]，探討政府采購促進自主創(chuàng)新的作用機理：比如政府采購為技術(shù)創(chuàng)新提供了巨大而穩(wěn)定的市場[11]，并能夠引導科技創(chuàng)新的方向[12]。駱建文、顧曉雯、彭鴻廣[13]則提出政府采購在促進高技術(shù)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新過程中，扮演了激勵機制、需求拉動機制、風險分擔機制三大角色。郭雯[14]從創(chuàng)新政策與國際貿(mào)易保護兩個視角探討了政府采購激勵自主創(chuàng)新的理論依據(jù)，說明政府采購支持創(chuàng)新具有合理性。許鑫、丁云龍[15]以微觀視角應(yīng)用創(chuàng)新博弈相關(guān)理論分析了政府采購的創(chuàng)新導向作用，指出政府采購政策在技術(shù)創(chuàng)新的市場調(diào)研階段可以彌補信息不對稱，在中期技術(shù)研發(fā)階段可以促進創(chuàng)新合作形成，在后期產(chǎn)品擴散階段可以創(chuàng)造創(chuàng)新需求市場。

其次，政府采購促進自主創(chuàng)新的實證研究與國際經(jīng)驗借鑒。從發(fā)達國家的實踐來看，政府采購已經(jīng)成為扶持自主創(chuàng)新的重要政策工具[16]，在推進企業(yè)自主創(chuàng)新過程中不可或缺[17]，可被視為美國、日本、韓國等發(fā)達國家自主創(chuàng)新的重要引擎之一[18]。艾冰[19-20]針對2011年7月1日起我國財政部暫停了三個政府采購促進自主創(chuàng)新相關(guān)政策的大背景，先后對美國、德國、日本、韓國等國家政府采購促進自主創(chuàng)新的特色與經(jīng)驗進行了研究，在總結(jié)發(fā)達國家通過政府采購扶持自主創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國政府扶持自主創(chuàng)新的實踐，努力為完善我國促進自主創(chuàng)新的政府采購制度獻計獻策。中國的政府采購促進了技術(shù)創(chuàng)新嗎？艾冰、陳曉紅[21]選取2001-2005年的相關(guān)數(shù)據(jù)分析了政府采購在影響自主創(chuàng)新水平諸因素中相對位置，揭示出政府采購對自主創(chuàng)新水平具有較強的促進作用。陳永立、鄒洋[22]基于省級面板數(shù)據(jù)的實證分析發(fā)現(xiàn)，政府資助與政府采購政策對于促進企業(yè)科技創(chuàng)新均有一定的積極影響，但政府采購的激勵作用更為突出，促進效果明顯優(yōu)于政府資助?？墒牵鷦P、蔡紅英、吳清[23]基于2001-2010年省級面板數(shù)據(jù)研究卻發(fā)現(xiàn)，競爭不足阻礙了我國政府采購發(fā)揮應(yīng)有的作用，不僅沒有促進技術(shù)創(chuàng)新，甚至阻礙了技術(shù)創(chuàng)新，提出要發(fā)揮政府采購的創(chuàng)新激勵功能，必須提高市場競爭水平，將政府采購置于公平公正的市場競爭環(huán)境中，使政府采購與市場競爭相容。不過，這一實證研究結(jié)論并不是否定政府采購對于自主創(chuàng)新的政策功能，而是暴露出了各個地方政府過去濫用政府采購的政策功能，紛紛打著促進自主創(chuàng)新的旗號、行地方保護主義之實，破壞市場競爭機制，反而制約了政府采購政策功能的良性發(fā)揮。

第三，政府采購促進自主創(chuàng)新的現(xiàn)狀、問題及政策建議。彭鴻廣、駱建文[24]分析了中央政府和地方政府制定的政策之間存在的沖突，指出了政策中存在的缺失，從自主創(chuàng)新產(chǎn)品認定、評審中的扶持力度、地方保護主義思想和無歧視原則、監(jiān)督機制、公開招標方式、合作機制6個方面就政策重構(gòu)提出了建議。宋雅琴[25]建議通過各地制定自主創(chuàng)新產(chǎn)品清單給予自主創(chuàng)新產(chǎn)品清單評標上的優(yōu)惠，通過政府首購和訂購自主創(chuàng)新產(chǎn)品，提供試錯機會和市場發(fā)育的平臺。白彥鋒、徐晟[26]提出，政府采購可以加快國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級，提升國家整體的科技競爭力水平。張欽紅、顧曉雯[27]提出支持自主創(chuàng)新的兩階段政府采購政策：政府在期初向企業(yè)采購一定數(shù)量的產(chǎn)品，而在期末，若企業(yè)所生成的產(chǎn)品的技術(shù)水平達到事前規(guī)定的標準，則政府繼續(xù)采購另一數(shù)量的產(chǎn)品，否則不予采購，以避免在企業(yè)對自身的創(chuàng)新能力擁有私人信息時可能導致的逆向選擇問題。彭鴻廣[28]調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分的政府采購單位對采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的意識依然非常淡薄，企業(yè)對扶持政策的知曉度依然很低，鑒于此應(yīng)健全政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管機制，建立政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的績效評價和獎懲制度，擴大政府采購的主體范圍，在自主創(chuàng)新產(chǎn)品的實際使用者和開發(fā)機構(gòu)之間建立良好的互動機制。

（三）關(guān)于政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能研究述評

縱觀已有文獻可以看出，國內(nèi)外學者普遍認為促進自主創(chuàng)新是政府采購的政策功能之一。學者們從政府采購與自主創(chuàng)新的關(guān)系入手，從理論層面剖析了政府采購促進自主創(chuàng)新的作用機理，總結(jié)歸納了政府采購促進自主創(chuàng)新的國際經(jīng)驗，針對政府采購促進自主創(chuàng)新的現(xiàn)狀和問題進行了分析，尤其是對制約政府采購促進自主創(chuàng)新的障礙因素開展了廣泛而深入的研究，并提出了不少可行的解決方案與建議。這些成果表明學者們對政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能的相關(guān)研究已經(jīng)有了一定的廣度與深度，對我國政府采購市場的開放起到了積極作用，也必將會為相關(guān)后續(xù)研究提供有益的經(jīng)驗借鑒。

不過，現(xiàn)有研究在理論層面的探討要遠遠多于實證研究，尤其是對省級政府采購對區(qū)域自主創(chuàng)新的影響力的實證檢驗還比較少。我國不同省級政府采購規(guī)模、市場化程度等因素均不一樣，對應(yīng)的政府采購對自主創(chuàng)新的作用力度也是有區(qū)別的。也正是由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在參與GPA談判時，我國采取的策略是梯次開放政府采購市場。像珠江—西江經(jīng)濟帶既包含了率先發(fā)展的廣東地區(qū)，又包含了欠發(fā)達的廣西地區(qū)，其中，廣東省為第一批開放政府采購市場的地區(qū)，而廣西則屬于后續(xù)開放的地區(qū)。對于這樣屬于不同開放梯次的經(jīng)濟帶區(qū)域，我們該如何充分利用政府采購政策功能盡可能地提升區(qū)域內(nèi)的自主創(chuàng)新能力？現(xiàn)在還很少有人進行關(guān)注和深入研究。此外，對于在GPA框架下如何設(shè)計政府采購促進自主創(chuàng)新的具體路徑和對策以適應(yīng)新規(guī)則，現(xiàn)有研究既不深入也不系統(tǒng)，缺乏實踐指導性。的確，在GPA框架下，政府采購與促進自主創(chuàng)新的政策功能雖然不能脫鉤，但是，在新的規(guī)則之下，這一政策功能怎樣才能有效發(fā)揮出來呢？政府采購作為政策工具的一種并不天然地具有促進自主創(chuàng)新的作用，該政策功能的發(fā)揮必須依靠科學的制度設(shè)計。這正如一種工具是產(chǎn)生好的結(jié)果還是產(chǎn)生壞的結(jié)果，與工具無關(guān)，而是由使用工具的人來決定的。而當前的不少有關(guān)我國政府采購促進自主創(chuàng)新的路徑選擇與制度設(shè)計與GPA規(guī)則并不吻合。這反映出不少學者還未能充分認識到在GPA框架下國際規(guī)則帶給我國政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能的種種挑戰(zhàn)。

按照在加入WTO時的承諾，我國最遲將在2020年加入GPA，向APEC成員對等開放政府采購市場。為了保證我國開放后的政府采購政策功能能夠順利實現(xiàn)，當前迫切需要有針對性地系統(tǒng)開展相關(guān)研究。同時，在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，自主創(chuàng)新的重要性不斷凸顯，自主創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也被賦予新內(nèi)涵。這恰好為進一步研究政府采購促進自主創(chuàng)新功能提供了嶄新的窗口契機。因此，當前對珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能進行研究無疑是具有較好的現(xiàn)實意義。

三、珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能研究框架

（一）研究目的設(shè)計

基于前面的分析，結(jié)合當前的經(jīng)濟新常態(tài)背景，筆者將開展珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能研究的目的歸納為：基于GPA框架，立足于我國政府采購市場開放的現(xiàn)實需要，以剛剛上升為國家戰(zhàn)略的珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購市場為研究對象，比較廣東、廣西兩省區(qū)政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能現(xiàn)狀與實踐效果，總結(jié)存在的問題，分析制約因素，借鑒GPA締約國的經(jīng)驗啟示，創(chuàng)新政府采購促進自主創(chuàng)新政策設(shè)計理念，探討符合GPA規(guī)則的可行方法，打破當前各省級政府借政府采購促進自主創(chuàng)新之名行地方保護主義之實的現(xiàn)實困境，為充分利用政府采購政策功能有效提升珠江—西江經(jīng)濟帶自主創(chuàng)新能力，適應(yīng)并發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟新常態(tài)而建言獻策。

（二）研究框架設(shè)計

基于問題導向原則，筆者基于理論研究、經(jīng)驗研究、政策研究的基本邏輯體系構(gòu)建出了如下頁圖1所示的研究框架。

圖1 珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能研究框架示意圖

GPA框架要求我們將政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能的發(fā)揮必須置于國際背景之下，不過，這并不是意味著以后不需要或者禁止通過政府采購促進自主創(chuàng)新。為此，筆者對當前政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能的相關(guān)研究思路進行了重新構(gòu)思，并選擇同屬一個經(jīng)濟帶但政府采購市場開放梯次不同的廣東、廣西兩省區(qū)來進行比較研究，并嘗試構(gòu)建了有關(guān)研究框架。

（三）主要研究內(nèi)容

為實現(xiàn)研究設(shè)計目的，本研究的主要內(nèi)容包括：GPA框架下政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能的理論與現(xiàn)實依據(jù)；GPA締約國政府采購促進自主創(chuàng)新的經(jīng)驗借鑒與啟示；珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新的實踐比較與效果評價；符合GPA規(guī)則的珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進自主創(chuàng)新的政策創(chuàng)新與對策措施等。

具體來講，筆者希望通過系統(tǒng)深入的研究來回答如下幾個關(guān)鍵問題：（1）GPA框架下我國政府采購促進自主創(chuàng)新政策功能實踐面臨哪些挑戰(zhàn)；（2）GPA締約國是如何處理開放政府采購市場與促進自主創(chuàng)新的矛盾的，對我國有哪些啟發(fā)；（3）珠江—西江經(jīng)濟帶政府采購促進了自主創(chuàng)新嗎，在GPA框架下，將面臨哪些挑戰(zhàn)；（4）GPA框架下珠江—西江經(jīng)濟帶該采取哪些措施來保證政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能得到更好的發(fā)揮。

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F812.45

A

1673-8535(2015)01-0026-06

張?zhí)迷疲?976-），湖南衡陽人，梧州學院經(jīng)濟管理學院副教授，中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院博士生，主要研究方向：財政經(jīng)濟，政府采購理論與實務(wù)。

（責任編輯：覃華巧）

2014-11-26

2015廣西高?？茖W技術(shù)研究項目（KY2015YB295）；2014年度廣西高校科學技術(shù)研究項目（YB2014360）；2014年度中南財經(jīng)政法大學博士生科研創(chuàng)新課題（2014B0307），梧州學院“西江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略研究團隊”建設(shè)項目