基于內(nèi)部控制視角下加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的思考

于露露

（大連市教育局（大連市職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)中心），遼寧 大連 116021）

預(yù)算管理、固定資產(chǎn)管理、政府采購管理、收支管理及內(nèi)部審計(jì)是我國行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的核心，財(cái)務(wù)管理直接影響到單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能否順利開展。雖然目前我國行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平不斷提高，但也存在一些突出問題。如何使內(nèi)部控制的組織、分工、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程在財(cái)務(wù)管理中發(fā)揮積極有效作用，真正起到預(yù)防腐敗、控制風(fēng)險(xiǎn)、保障國家資金安全和有效使用，尤為重要。

一、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題

（一）預(yù)算管理方面存在的問題

我國行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款，預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理工作的基本依據(jù)，占據(jù)著舉足輕重的作用。但在實(shí)際工作中，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督各環(huán)節(jié)暴露出一些問題，導(dǎo)致預(yù)算管理職能未能有效發(fā)揮。

1.預(yù)算編制方法不規(guī)范、編制時(shí)間短，內(nèi)部控制不健全。一是預(yù)算編制方法單一。一些行政事業(yè)單位慣用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的方法進(jìn)行預(yù)算的編制工作，而不是依據(jù)下年度工作計(jì)劃和實(shí)際情況，往往導(dǎo)致年底經(jīng)費(fèi)不足工作無法順利開展或資金大量結(jié)余造成資源浪費(fèi)。二是預(yù)算編制時(shí)間倉促。預(yù)算編制的時(shí)間一般在上年的10月，從預(yù)算布置到上報(bào)審批在半個(gè)月左右，時(shí)間緊、任務(wù)重，預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)無法在短時(shí)間內(nèi)得到充分的調(diào)研和論證，影響預(yù)算編制的質(zhì)量。三是預(yù)算編制人員混亂，崗位職責(zé)不清。一些行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制制度不完善，預(yù)算編制往往由財(cái)務(wù)部門牽頭編制，但業(yè)務(wù)部門預(yù)算意識和參與積極性不高，導(dǎo)致預(yù)算編制內(nèi)容籠統(tǒng)，不能有效分解和細(xì)化，影響預(yù)算執(zhí)行。

2.預(yù)算執(zhí)行不力，隨意性大，缺乏績效考評激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。一是預(yù)算管理的法律意識和責(zé)任意識不強(qiáng)。一些行政事業(yè)單位存在“重形式預(yù)算、輕實(shí)質(zhì)管理”，不按預(yù)算執(zhí)行、超預(yù)算范圍執(zhí)行、擅自改變資金用途，導(dǎo)致預(yù)算形同虛設(shè)。二是預(yù)算績效考評體系不健全。一些單位未建立預(yù)算績效考評體系，預(yù)算執(zhí)行的好壞缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行失去應(yīng)有的約束力。

3.預(yù)算缺乏有效監(jiān)督檢查。一些單位尚未設(shè)立預(yù)算管理監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，有些監(jiān)督檢查仍停留在粗放水平，檢查方式多以抽查、專項(xiàng)檢查為主，缺乏動(dòng)態(tài)、連續(xù)的全過程、全方位監(jiān)督跟蹤管理，檢查頻率和深度不能與預(yù)算管理的要求相適應(yīng)。另外，監(jiān)督檢查的處理機(jī)制也不夠健全，無法及時(shí)反饋結(jié)果。

（二）固定資產(chǎn)及政府采購管理方面存在的問題

我國行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理普遍存在“重使用、輕管理”等不規(guī)范、管理薄弱的現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)、使用率低，甚至流失。

1.固定資產(chǎn)購置計(jì)劃性不強(qiáng)，增減變動(dòng)手續(xù)不全，隨意性大。一是不重視預(yù)算編制，對需要新增、更新的固定資產(chǎn)未列計(jì)劃，未經(jīng)主管部門審核、批準(zhǔn)盲目購入設(shè)備；二是不進(jìn)行事前論證和可行性分析，盲目購置大型專用設(shè)備，使用率低，投資成本難以收回，有的甚至長期閑置造成國有資產(chǎn)浪費(fèi)；三是不按規(guī)定實(shí)行政府采購，逃避政府采購的監(jiān)督；四是新增、盤盈等增加的資產(chǎn)不入賬，盤虧、轉(zhuǎn)讓、報(bào)廢等處置的資產(chǎn)也未經(jīng)審批就自行沖賬；五是出租、出借固定資產(chǎn)，全憑單位負(fù)責(zé)人一句話，手續(xù)不完備，加之管理乏力，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

2.賬實(shí)不符，賬外資產(chǎn)存量大?！百~賬相符、賬卡相符、賬實(shí)相符”，這是對固定資產(chǎn)核算和管理的基本要求。有些單位由于會(huì)計(jì)人員和固定資產(chǎn)保管人員的更換交接不明不清，致使資產(chǎn)賬實(shí)不符；有些單位資產(chǎn)不進(jìn)行明細(xì)分類核算，特別是對大宗同類耐用品，未按固定資產(chǎn)進(jìn)行管理，而是隨購進(jìn)隨列支；有些單位對出租的固定資產(chǎn)不進(jìn)行備查、登記，捐贈(zèng)、無償調(diào)入的固定資產(chǎn)不進(jìn)行核算，致使單位的國有資產(chǎn)在無形中流失。

3.單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制不健全、制度執(zhí)行不力，固定資產(chǎn)未能定期清查、盤點(diǎn)，造成單位“家底”不清。一些單位崗位職責(zé)不明確，賬物一人管理。缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，嚴(yán)重違反了賬物管理相分離的原則。

（三）收支管理方面存在的問題

一是財(cái)務(wù)管理制度缺失，無法依法依規(guī)履行財(cái)務(wù)管理職能。單位未能根據(jù)國家法律法規(guī)和內(nèi)部控制規(guī)范的要求制定本單位行之有效的財(cái)務(wù)管理辦法，造成財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制混亂。二是會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，造成收支管理不規(guī)范。單位未將應(yīng)納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金全部納入單位預(yù)算，進(jìn)行統(tǒng)一核算和管理，使預(yù)算管理流于形式，未真正做到“收支兩條線”；支出控制不嚴(yán)，審核、監(jiān)控不力，專款不專用。

(四)內(nèi)部審計(jì)機(jī)制方面存在的問題

一是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏獨(dú)立性。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)通常為單位的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門，工作定位不明確，缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，因此無法有效開展會(huì)計(jì)賬目、固定資產(chǎn)等財(cái)務(wù)管理相關(guān)監(jiān)督檢查工作。二是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)不能達(dá)到內(nèi)部審計(jì)的要求。內(nèi)部審計(jì)人員往往是兼職人員，對審計(jì)工作不能勝任，開展工作時(shí)只能借助第三方外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)，造成內(nèi)部審計(jì)工作的質(zhì)量和力度大打折扣。

二、內(nèi)部控制視角下加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對策

（一）規(guī)范預(yù)算管理制度

1.加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性，健全內(nèi)部控制制度。一是創(chuàng)新預(yù)算編制方法，全面測算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)?？茖W(xué)選擇預(yù)算編制方法，可適當(dāng)借鑒零基預(yù)算編制方法的思路，打破固有思維，結(jié)合上年度單位的收入來源及支出情況，重新測算預(yù)算支出需求，科學(xué)細(xì)化編制預(yù)算，做到合理配置資源，使預(yù)算編制具有前瞻性和可行性。二是安排充足的預(yù)算編制時(shí)間，做好充分準(zhǔn)備。由于預(yù)算編制是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)性工作，關(guān)系到下年度全部資金的撥付，因此需要充足的時(shí)間進(jìn)行調(diào)研論證。單位可提前啟動(dòng)預(yù)算編制，做好論證和綜合分析。三是增強(qiáng)全員參與編制預(yù)算的責(zé)任意識，加強(qiáng)內(nèi)部控制。預(yù)算編制不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，最大可能調(diào)動(dòng)全員參與預(yù)算編制的積極性，做到責(zé)任明確，分工合理，相互配合。

2.加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度，建立健全績效考評體系。在預(yù)算編制達(dá)到合理、科學(xué)的基礎(chǔ)上，單位要加大預(yù)算的執(zhí)行力度。首先，預(yù)算下達(dá)后，層層細(xì)化分解到各部門、各環(huán)節(jié)、各崗位，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行責(zé)任管理和績效考評機(jī)制，將預(yù)算執(zhí)行情況與員工年度考評掛鉤。其次，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性，進(jìn)行內(nèi)部控制制度約束，嚴(yán)禁超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、隨意改變資金用途。再次，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行情況通報(bào)制度，定期將預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行通報(bào)，保證預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

3.強(qiáng)化預(yù)算的監(jiān)督和控制。一是充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用，作為提高預(yù)算管理水平、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督考核的組織保障。對預(yù)算的監(jiān)督和貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，做到事前控制、事中監(jiān)督、事后審計(jì)。二是引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。通過預(yù)算公開接受社會(huì)群眾監(jiān)督，及時(shí)核實(shí)處理反饋公眾反映的問題，做到預(yù)算全過程公開透明。

（二）健全固定資產(chǎn)及政府采購管理制度

1.完善固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度，增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員和固定資產(chǎn)保管人員的責(zé)任意識。一是單位負(fù)責(zé)人真正承擔(dān)起固定資產(chǎn)管理的責(zé)任，這是解決行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理薄弱的關(guān)鍵所在。二是單位應(yīng)當(dāng)定期將會(huì)計(jì)賬簿與實(shí)物、款項(xiàng)及有關(guān)資料相互核對，保證會(huì)計(jì)賬簿與實(shí)物及款項(xiàng)的實(shí)有數(shù)額相符，從而增強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的責(zé)任意識。三是記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、固定資產(chǎn)保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互制約。單位應(yīng)明確分工，設(shè)置固定崗位，確定崗位職責(zé)和權(quán)限，記賬人員與固定資產(chǎn)保管人員職責(zé)分離，做到“管賬的不管物，管物的不管賬”，形成完整的資產(chǎn)監(jiān)控體系。

2.擴(kuò)大政府采購的范圍和規(guī)模，加強(qiáng)政府對資產(chǎn)購置的監(jiān)管?？茖W(xué)制定政府集中采購目錄和政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，完善政府采購資金財(cái)政直接撥付辦法，行政事業(yè)單位在購置、新建固定資產(chǎn)時(shí)，一律通過政府采購的形式進(jìn)行，使固定資產(chǎn)的增加在源頭上得到有效控制。

（三）完善收支管理制度

1.健全收支管理內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)國家法律法規(guī)和規(guī)章制度要求，建立健全本單位的財(cái)務(wù)管理制度，對保障財(cái)務(wù)管理工作順利開展、規(guī)范財(cái)務(wù)管理工作程序十分必要。一方面使財(cái)務(wù)人員有法可依有章可循；另一方面使財(cái)務(wù)工作職能細(xì)化，相互監(jiān)督、相互牽制，受內(nèi)部控制程序制約。

2.規(guī)范會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。行政事業(yè)單位要定期開展財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、會(huì)計(jì)職業(yè)道德講座等，使財(cái)務(wù)人員在業(yè)務(wù)能力和職業(yè)操守同步提升，使單位財(cái)務(wù)管理水平和效率不斷提高。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)制度

內(nèi)部審計(jì)工作是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要手段，檢查、監(jiān)督和評價(jià)都需要內(nèi)部審計(jì)貫徹執(zhí)行。一是內(nèi)部審計(jì)工作的開展需要設(shè)立專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)，并且保證其獨(dú)立性和權(quán)威性，使其能夠獨(dú)立開展內(nèi)部審計(jì)工作，直接對單位一把手負(fù)責(zé)。二是配備具有勝任能力的內(nèi)部審計(jì)人員，加強(qiáng)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)，使其在執(zhí)行工作中不受其他部門利益的干擾，從而保證內(nèi)部審計(jì)工作落到實(shí)處，提高本單位財(cái)務(wù)管理水平。

三、結(jié)語

本文對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理從預(yù)算管理、固定資產(chǎn)及政府采購管理、收支管理和內(nèi)部審計(jì)等方面進(jìn)行了探討，隨著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的不斷完善，財(cái)務(wù)管理水平只有不斷與時(shí)俱進(jìn)、強(qiáng)化提升，才能發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要作用，從而保障行政事業(yè)單位健康、有序運(yùn)行。

[1]財(cái)政部.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》[S].財(cái)政部財(cái)會(huì).2012.21號.

[2]遲曉霞.行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在的問題及對策[J].現(xiàn)代商業(yè).2013（33）.

[3]孫秀君.黨政行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行存在的問題及改進(jìn)對策[J].中國總會(huì)計(jì)師.2013（9）.