提升烏蒙山片區(qū)扶貧開發(fā)金融服務工作實效的路徑選擇——以昭通市大關縣為例

何易瞵 陳 俊

（人行大關支行，云南 昭通 657000）

一、大關縣基本情況

大關縣屬國家烏蒙片區(qū)連片開發(fā)重點區(qū)域，縣域面積1692平方千米，轄9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)78個行政村。截至2014年末，全縣總人口近28.78萬（其中，農(nóng)業(yè)人口22.89萬），實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值24.75億元，人均生產(chǎn)總值8600元；全縣農(nóng)村建檔立卡貧困人口有12.59萬人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的55%，扶貧攻堅任務十分繁重。

二、大關金融扶貧工作開展情況及取得的成效

（一）整體推動，確保金融扶貧務求實效

按照區(qū)域開發(fā)與精準扶貧相結合思路，進一步發(fā)揮金融扶貧的積極作用，人行大關支行推出了“面、點、線”扶貧工作方式助力烏蒙片區(qū)攻堅扶貧，取得了較好效果。今年1月29日，央視新聞聯(lián)播播出的云南“區(qū)域開發(fā)與精準扶貧”專題報道中，以大關縣扶貧工作為例作了相關報道?！懊妗保壕褪沁x定區(qū)域開發(fā)為面，加大信貸資金投入。通過金融杠桿撬動龍頭企業(yè)，的發(fā)展壯大，以龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)“造血”式扶貧模式鞏固扶貧效果?！包c”：就是選出扶貧對象為點，金融觸角直達基層。在確定區(qū)域開發(fā)扶貧項目后，優(yōu)先選擇農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村信用體系建設工作中被評定為信用戶的農(nóng)戶，作為精準扶貧對象。“線”：就是以金融扶貧為線，貫穿于面點之中。不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品在昭通市率先開展農(nóng)村集體經(jīng)濟“紅色股份”工作、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點、“助保貸”等業(yè)務。2013年和2014年，全縣實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8.6和9.2億元，分別比上年增長14.24%和6.40%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入4228和4860元，分別比上年增長18.20%和14.95%；全縣貧困人口比上年末減少4.28和1.48萬人，分別下降26.29%和12.33%。

（二）“三信”帶動，營造金融扶貧良好環(huán)境

人行大關支行以“三信”創(chuàng)建為抓手，為金融扶貧工作營造了良好的環(huán)境。在全縣創(chuàng)下了工作覆蓋面100%和農(nóng)戶建檔面100%的雙百成績。截至2015年6月末，大關縣信用農(nóng)戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比分別已達到62.21%、57.69%、66.67%，“三信”創(chuàng)建工作提前兩年完成云南省目標任務。

（三）示范拉動，探索金融扶貧實踐路徑

今年初以來，人行大關支行提出了“以創(chuàng)建‘金融扶貧示范試點’作為新階段推進精準扶貧戰(zhàn)略的工作思路”，得到了人行昆明中支、昭通中支和縣委政府的積極肯定與全力支持。5月下旬，縣人民政府正式印發(fā)了《大關縣金融扶貧示范試點方案》予以執(zhí)行；6月下旬，縣委、政府在示范點玉碗鎮(zhèn)隆重召開了啟動暨動員大會。自示范工作啟動以來，在各方的共同努力下，突出呈現(xiàn)四個特點的創(chuàng)新工作機制，扎實、有力推進創(chuàng)建出成效。

1.政策優(yōu)惠新。一是人民銀行對農(nóng)村信用社年度信貸規(guī)模給予適當調劑，昭通中支專項下達支農(nóng)再貸款1000萬元，并配額信貸規(guī)模；二是實行貸款降息優(yōu)惠。縣農(nóng)村信用社承諾，對精準扶貧農(nóng)戶貸款降息13%以上，以有效降低農(nóng)戶生產(chǎn)融資成本；三是全縣政策扶貧貼息貸款向示范點傾斜，重點支持、重點推進。

2.工作機制新。一是建立臺賬工作機制，跟蹤服務。梳理確定扶貧對象，建立“名單式”管理模式；二是建立督查督辦工作機制，跟進工作開展。各參與建設方須按月向縣委、政府和人民銀行報告當月金融扶貧工作進展情況，“示范試點工作領導組”不定期組織現(xiàn)場檢查，總結提高，跟進落實，形成督查督辦工作機制。

3.金融產(chǎn)品新。農(nóng)村信用社推出了“期限靈活精準降息”專項扶貧貸款品牌。同時，各涉農(nóng)金融機構在“惠農(nóng)卡”的授信規(guī)模、額度上承諾向示范點傾斜，以提高信貸扶貧的針對性，實效開展特色信貸扶貧。

4.服務方式新。成立由銀行青年業(yè)務骨干和鄉(xiāng)、村、社干部組成的金融知識宣教機構，依托宣教隊的集中宣講與鄉(xiāng)、村、社干部日常宣傳的結合。

三、存在的問題與經(jīng)濟學分析

（一）問題的外在表現(xiàn)

1.金融機構對農(nóng)村金融工作未建立長期目標，局限于短期利潤，沒有深度參與到培育的環(huán)節(jié)，一定程度上導致了金融扶貧資源沒有有效利用。

配置挖機、推土機、農(nóng)用重型鏵犁、旋耕機、裝載機、平地機、大型路拌機、振動壓路機、三輪壓路機、膠輪壓路機、自卸汽車、灑水車。

2.金融機構內(nèi)部對金融扶貧工作缺乏必要激勵機制。受限于貧困地區(qū)的客觀因素，與績效掛鉤的工資制度可能會傷害到銀行員工對金融扶貧工作的積極性。

3.金融服務覆蓋偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只有信用社在提供傳統(tǒng)的存、放、匯服務，不利于競爭性農(nóng)村金融市場的形成，不利于為貧困戶提供更優(yōu)質的金融服務。

4.扶貧貸款的政策性與其商業(yè)化經(jīng)營的矛盾，金融機構盈利性和社會責任的矛盾沒有得到有效調和。

5.農(nóng)村金融體系不完善、制度不健全，金融服務和創(chuàng)新意識不強。沒有專門服務于農(nóng)村農(nóng)業(yè)融資的擔保機構，農(nóng)戶資產(chǎn)不能有效轉化為流動性；涉農(nóng)保險產(chǎn)品種類少，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民缺少保險償付的金融保障機制，抵御風險能力弱。

（二）金融扶貧制約因素

1.生產(chǎn)要素長期缺乏導致金融扶貧短期內(nèi)難以見效。一是公共基礎設施落后，基本公共服務不足。二是良田稀缺，經(jīng)濟效益較差。三是勞動力生產(chǎn)率低下。許多外出務工者只能從事傳統(tǒng)的苦力型工種，報酬低；在家務農(nóng)者缺乏成體系的科學種植的專業(yè)知識。四是資金短缺。農(nóng)戶貸款難、貸款貴問題非常突出。五是產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。生產(chǎn)要素長期缺乏導致投入產(chǎn)出比偏低，金融扶貧難度大、耗時長、風險較高，短期內(nèi)難以見到立竿見影的效果。

2.金融扶貧尚未深入人心。大部分農(nóng)戶從沒有在信用社辦理過業(yè)務，有資金需求的都是向親朋好友臨時借款，容易形成“三角債”，經(jīng)濟情況較差的家庭往往是較大的風險點；由于還款和要賬的不確定性，相關家庭都會面臨流動性風險。貧困片區(qū)群眾信用意識淡薄，金融知識、法律法規(guī)普及力度不夠，逃廢銀行債務情況時有發(fā)生，加劇金融機構對涉農(nóng)貸款風險的控制。

4.農(nóng)村專業(yè)合作社的建設沒有取得預期效果，農(nóng)民的資產(chǎn)、勞動力不能有效集中，規(guī)模效應沒有得到體現(xiàn)?！耙陨鐜簦云髱Т濉钡姆鲐毞绞竭€未廣泛見成效。單戶農(nóng)戶在經(jīng)營、土地流轉、擔保、貸款上都沒有優(yōu)勢；同時，過度分散的資源增加了金融機構的經(jīng)營成本和風險，一定程度上導致惜貸。農(nóng)戶之間家庭經(jīng)濟狀況差異較大，若不有效建立農(nóng)民專業(yè)合作社，則差異可能會越來越大，最后導致富者愈富、貧者愈貧的馬太效應。

四、政策建議

圖1 較佳的金融扶貧示意圖

較佳的金融扶貧流程如圖所示，但目前農(nóng)村產(chǎn)權制度沒有有效建立起來，農(nóng)村不動產(chǎn)還只是流動性非常低的廉價資產(chǎn)，基本沒有充當生產(chǎn)的資本；政府和金融市場協(xié)調機制沒有有效運行；地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃，特別是對扶貧的規(guī)劃仍缺乏可持續(xù)性；地方經(jīng)濟發(fā)展和金融市場發(fā)展還沒有實現(xiàn)雙贏；政府和市場的邊界需要重構。以下將從兩個方面嘗試提出政策建議。

（一）金融系統(tǒng)自我完善、自我更新

1.推進小額扶貧信貸走專營化道路。支持現(xiàn)有涉農(nóng)金融機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增設營業(yè)網(wǎng)點，支持開辦村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型金融機構，完善競爭機制，倒逼金融機構對現(xiàn)有工作機制進行改革，做好金融扶貧工作。鼓勵涉農(nóng)國有商業(yè)銀行創(chuàng)新管理模式，合理增加基層授權授信，壓縮管理層級。加強對扶貧金融機構的監(jiān)管。涉農(nóng)金融機構的各級管理層對貧困地區(qū)的涉農(nóng)金融機構管理和考核以不片面的追求利潤為目標。

2.探索創(chuàng)新農(nóng)村擔保機制。建立多元化農(nóng)村擔保體系，以風險分擔形式代替農(nóng)村信用社稅收優(yōu)惠，建立政府性農(nóng)業(yè)擔保機構；嘗試將產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、專業(yè)協(xié)會等關聯(lián)利益主體作為聯(lián)保共同體，建立互助性擔保組織；以村為單位，整合扶貧辦的互助社資金及部分財政補貼資金作為信貸擔保基金，發(fā)揮放大效應。創(chuàng)新?lián)５盅悍绞?，開辦農(nóng)業(yè)資源承包經(jīng)營權類抵押貸款等。

3.加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和業(yè)務創(chuàng)新。涉農(nóng)銀行業(yè)金融機構應在鞏固完善傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品和業(yè)務的基礎上，依照現(xiàn)行相關法律規(guī)定，探索擴大申請貸款可用于擔保的財產(chǎn)范圍，探索貸款風險分擔的各類方式，因地制宜，與時俱進，不斷創(chuàng)新和突破。逐步增加扶貧貸款貼息資金，合理確定扶貧貸款貼息額度，建立風險補償資金，引導金融機構從信貸規(guī)模、授信審批等方面給予扶貧貼息貸款優(yōu)先支持。同時，保險公司可針對涉農(nóng)龍頭企業(yè)和已具規(guī)模的專業(yè)合作社提供創(chuàng)新型的保險產(chǎn)品，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉型。

4.繼續(xù)加強金融知識普及。進一步改變農(nóng)民一些根深蒂固的錯誤觀念，將現(xiàn)代化金融理念深入培植到農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，幫助農(nóng)戶建立現(xiàn)代融資理念、拓寬融資渠道；鼓勵農(nóng)戶積極參與到建檔立卡和信用體系創(chuàng)建工作中，促使農(nóng)戶主動探索、實踐新的生產(chǎn)方式，創(chuàng)新生產(chǎn)關系，促進生產(chǎn)力發(fā)展。

5.積極協(xié)調解決融資難題。銀行看重貸款的可回收性；貧困戶短期內(nèi)更看重貸款的可獲得性，長期內(nèi)更看重利率。制定相關農(nóng)村信貸政策時，一定要協(xié)調好銀行與農(nóng)戶的貸款目標。一是加快推進土地承包經(jīng)營權、宅基地和農(nóng)宅確權頒證工作，解決信貸抵押不足的矛盾，增加信貸可獲得性。二是督促金融機構改善服務方式，用活用足涉農(nóng)貼息貸款政策，有效降低貸款成本，為貧困群眾提供長期金融支持。三是配合好有關部門，爭取政府財政資金貼息，為貧困戶精準提供貸款支持。

（二）改善外部環(huán)境，為金融扶貧提供保障

1.配合好相關部門引進先進農(nóng)業(yè)技術，培育一批特色、新型產(chǎn)業(yè)，加大對農(nóng)村專業(yè)合作社的支持力度?？山梃b一些省近年來推出的農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的農(nóng)村新型合作模式，由供銷合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的市場問題，由農(nóng)民專業(yè)合作社解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題，由信用合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金問題。以集中的專業(yè)運作代替農(nóng)戶的分散經(jīng)營，減少經(jīng)營成本，降低生產(chǎn)風險，加深農(nóng)業(yè)的資產(chǎn)化和金融化，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向農(nóng)業(yè)工業(yè)轉型，把勞動力重新吸引到土地上來。

2.不斷完善精準扶貧措施，使政策規(guī)定能落地生根。堅持金融扶貧與財政扶貧有機結合，緊扣“重在聯(lián)、貴在為、深在制”要領，堅持扶真貧、真扶貧，不斷拓展內(nèi)涵和層次，實現(xiàn)由“大水漫灌”到“精準滴灌”的實質性轉變。一是確保對象精準，解決好扶持誰的問題。抓住真實識別貧困、規(guī)范建檔立卡、實施動態(tài)管理、推行掛圖作業(yè)四個關鍵環(huán)節(jié)，避免普惠政策代替特惠政策、區(qū)域政策代替到戶政策的現(xiàn)象，提高扶貧效果。二是確保內(nèi)容精準，解決好扶什么的問題。堅持因地制宜、因戶施策，具體分析致貧原因，突出抓好基礎設施建設、富民產(chǎn)業(yè)培育、社會事業(yè)發(fā)展、易地搬遷、金融支持等扶貧措施。

3.推動財政與銀行良性互動，完善正向激勵政策。一是建立金融扶貧的正向激勵機制。鼓勵和支持縣域金融機構將新增可貸資金留在當?shù)厥褂茫酱偕孓r(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策的落實，引導更多信貸資金和社會資金投向貧困片區(qū)。二是建立健全風險補償機制。設立扶貧貸款風險補償基金，健全風險補償機制，有效分擔貧困地區(qū)金融風險，提升金融機構發(fā)放扶貧貸款的主動性。試行“動產(chǎn)抵押+不動產(chǎn)抵押”信貸產(chǎn)品組合模式，拓展貧困村農(nóng)戶貸款途徑，實現(xiàn)貧困村互助資金、金融機構、農(nóng)戶多方共贏。三是充分發(fā)揮財政資金杠桿作用。將分散在扶貧、農(nóng)業(yè)、水務、交通、國土、電力、住建等部門涉農(nóng)財政資金整合為資本金，吸引企業(yè)資金、社會資金、民營資本，設立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過商業(yè)化運營和政策性引導，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，帶動社會資金、金融資本、銀行信貸投入扶貧開發(fā)，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

4.引進農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，完善風險對沖機制。一是引導和鼓勵有能力的保險公司進入農(nóng)業(yè)保險市場。鼓勵商業(yè)保險通過產(chǎn)品創(chuàng)新提供農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，從而使農(nóng)業(yè)保險市場更加繁榮。二是使農(nóng)業(yè)保險的有效需求水平得以提高。政府首先要積極宣傳專業(yè)保險，提高農(nóng)民的風險意識；農(nóng)業(yè)保險一部分保費可以由政府以補貼形式予以繳付，從而提高農(nóng)民參保的積極性。

5.進一步完善農(nóng)村社會保障體系。一是社會保險制度要進一步完善，促進農(nóng)民最低生活保障的實現(xiàn)。二是針對沒有勞動能力的農(nóng)民等群體，不適宜發(fā)放扶貧貸款，對他們主要進行財政扶貧，通過財政援助來解決生計問題。三是重點解決農(nóng)村地區(qū)的教育和醫(yī)療問題。