“十三五”規(guī)劃編制的重要轉(zhuǎn)變

汪彬

“十三五”規(guī)劃是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略規(guī)劃，指引著未來五年甚至更長時間經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展。與以往的五年規(guī)劃背景不同，當前我國經(jīng)濟邁入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展處于三期疊加階段，潛在經(jīng)濟增長率下滑，在未來一段時間內(nèi)很可能仍然保持較大的經(jīng)濟增長下行壓力。因此，如何規(guī)劃好經(jīng)濟社會發(fā)展，謀好篇、布好局，開創(chuàng)經(jīng)濟發(fā)展新局面，不僅關(guān)系當前經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，也關(guān)系未來我國經(jīng)濟社會長治久安。

“十三五”規(guī)劃的國內(nèi)外背景

從國際看，形勢紛繁復(fù)雜。國際金融危機的深度影響仍在波及和蔓延，世界經(jīng)濟處于回暖恢復(fù)之中。以美國為首的世界發(fā)達經(jīng)濟體仍處在緩慢復(fù)蘇之中，歐洲債務(wù)危機導(dǎo)致歐洲經(jīng)濟體衰退，美國的債務(wù)懸崖問題嚴峻。同時，新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長速度趨于下降，以中國、印度、巴西為主導(dǎo)的新興經(jīng)濟體的潛在經(jīng)濟增長速度下降。當然，經(jīng)過近幾年的宏觀、微觀經(jīng)濟政策調(diào)控，發(fā)達國家經(jīng)濟體的逐漸復(fù)蘇，如美國退出QE，各方面指標數(shù)據(jù)顯示經(jīng)濟面已經(jīng)趨好。因此，世界經(jīng)濟整體形勢總體處于緩慢回升的階段。

從國內(nèi)看，經(jīng)濟社會形勢有喜有憂。目前，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟增長總量和增長速度已經(jīng)保持了較高的水平，因此“十三五”規(guī)劃的起點與以往相比不能同日而語。新一輪國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃自當立足于現(xiàn)有的經(jīng)濟社會發(fā)展起點，從單純地追求數(shù)量向質(zhì)量邁進。但由于過去一直偏重于強調(diào)經(jīng)濟快速發(fā)展，一定程度忽視了其他方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而引起負面效應(yīng)，環(huán)境污染加劇、收入差距擴大、公共服務(wù)不均、道德倫理下滑等一系列的社會危機問題依次浮現(xiàn)?？傮w上說，經(jīng)過三十年的經(jīng)濟高速發(fā)展，我國資源要素日益趨緊：一是人口達到劉易斯拐點，勞動年齡人口趨于下降，人口供給減少，勞動力成本上升;二是土地指標趨緊，守住18億畝耕地紅線的壓力巨大;三是環(huán)境承載力超負荷，經(jīng)濟發(fā)展的負外部性陡增，引發(fā)的負面效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，如霧霾天、水污染、土壤污染等問題日益嚴峻，相對有限的環(huán)境容量承載力不夠。如何重新審視國民經(jīng)濟和社會規(guī)劃、綜合權(quán)衡經(jīng)濟社會科學發(fā)展，將是“十三五”亟須解決的問題。

黨的十八大把全面建設(shè)小康社會改為全面建成小康社會。因此，“十三五”規(guī)劃必然要適應(yīng)我國全面建成小康社會、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的要求。事實上，“十三五”時期也將是我國全面建成小康社會的決定性階段，是我國全面深化改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果的關(guān)鍵時期。

“十三五”規(guī)劃編制的思路變化

三十年的經(jīng)濟高速增長，我國的經(jīng)濟狀況發(fā)生了天翻地覆的變化，以往賴以支撐經(jīng)濟高速發(fā)展的生產(chǎn)方式、增長模式所激發(fā)的動力已經(jīng)消失殆盡，以低要素成本、高固定資產(chǎn)投資、強外貿(mào)依存的經(jīng)濟增長范式已不適用。如今，迫切需要打破現(xiàn)有的經(jīng)濟增長動力模式，挖掘新的生產(chǎn)要素以支撐未來經(jīng)濟增長?；诖?，“十三五”規(guī)劃將更加強調(diào)在新的發(fā)展階段以全新的發(fā)展思路謀劃未來經(jīng)濟社會增長。

突出強調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，由要素驅(qū)動型經(jīng)濟向科技創(chuàng)新驅(qū)動型戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。由于長期以來支撐我國經(jīng)濟快速發(fā)展的人口紅利、要素成本優(yōu)勢喪失，我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的世界競爭力衰退，許多勞動密集型產(chǎn)業(yè)正逐漸轉(zhuǎn)移到東南亞地區(qū)，依賴“模仿—創(chuàng)新”路徑推動經(jīng)濟增長的動力不足。因此，加大科研投資，提高科技創(chuàng)新貢獻率，向創(chuàng)新型國家邁進成為“十三五”規(guī)劃的重要任務(wù)。

偏重單一經(jīng)濟發(fā)展目標向多元化目標演化，即由單純追求GDP的數(shù)量向提高GDP的質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變。“十三五”之前，由于在GDP政績觀的考核下，各地方政府都鉚足了勁招商引資，加快項目建設(shè)，推動經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)過多年的經(jīng)濟增長，環(huán)境開始惡化、貧富差距擴大、經(jīng)濟下滑明顯，人民對生態(tài)、民生、公共服務(wù)、公平正義的需求越來越迫切。這就需要轉(zhuǎn)變以往的經(jīng)濟增長方式。因此，“十三五”規(guī)劃的目標將由偏重經(jīng)濟增長向“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促民生”的多元化目標方向轉(zhuǎn)變，將更加強調(diào)經(jīng)濟增長的質(zhì)量，以創(chuàng)新驅(qū)動為戰(zhàn)略，突出科技創(chuàng)新對經(jīng)濟增長的帶動作用。

規(guī)劃編制與國家三大戰(zhàn)略相結(jié)合。黨的十八屆三中全會后，我國推出了一系列的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等。它們都是涉及我國經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域的綜合性戰(zhàn)略，特別是上述三大戰(zhàn)略中除了京津冀涉及兩市一省外，其他兩大戰(zhàn)略均牽扯面廣、涉及區(qū)域多，是關(guān)系各領(lǐng)域的綜合性、全局性戰(zhàn)略。各地將結(jié)合自身的資源稟賦、基礎(chǔ)條件、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀進行合理定位，實施錯位發(fā)展戰(zhàn)略，編制好各自的“十三五”規(guī)劃。如實施“一帶一路”戰(zhàn)略，要求各地結(jié)合自身的實際情況，結(jié)合自身的區(qū)域條件，不同城市定位為國家層面戰(zhàn)略的橋頭堡、節(jié)點城市、戰(zhàn)略支點、中心城市等。

強調(diào)多規(guī)融合與“三規(guī)合一”。與歷次規(guī)劃的各自為政和零亂規(guī)劃狀況相比，“十三五”規(guī)劃強調(diào)多規(guī)合一，打破政府部門間的割據(jù)，提高政府規(guī)劃的權(quán)威性和行政效率，避免資源的過度消耗、空間無序開發(fā)、環(huán)境污染惡化等問題，改變規(guī)劃一直以來“墻上掛掛、紙上畫畫”的尷尬局面。多規(guī)融合與“三規(guī)合一”具體體現(xiàn)為：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃融合與統(tǒng)一，總體要求能夠形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖實施到底。

“十三五”規(guī)劃的重點內(nèi)容

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，規(guī)劃的目標和導(dǎo)向也將發(fā)生改變。“十三五”規(guī)劃也不例外，其指標體系設(shè)置和重點關(guān)注內(nèi)容勢必出現(xiàn)變化。我國將要以黨的十八大確立的全面建成小康社會的目標為指引，以完成社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為目標，以實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢為宗旨，加強對經(jīng)濟社會的總體長期性規(guī)劃。

“十三五”規(guī)劃將更多體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，進一步強化公共服務(wù)、社會治理、資源環(huán)境等方面的目標和指標，特別是突出就業(yè)增加、收入提高與經(jīng)濟增長同步等民生改善方面的目標和指標。同時，市縣一級將貫徹落實國家戰(zhàn)略部署和各級政府規(guī)劃的任務(wù)要求，將政府必須完成的一些任務(wù)作為約束性指標，將由市場起決定性作用的任務(wù)作為預(yù)期性指標，合理確定經(jīng)濟增長速度和規(guī)模，避免層層加碼，盲目攀比。

更加關(guān)注民生。上屆政府實施了一系列惠民政策，如取消農(nóng)業(yè)稅，加大市政設(shè)施建設(shè)，改善交通、居住等硬件設(shè)施條件。本屆政府將更加關(guān)注民生的軟性服務(wù)方面建設(shè)，重點加強對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)投入，以十八大全面建成小康社會為目標導(dǎo)向，努力朝著實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標，多措并舉，積極提高就業(yè)和社會保障水平，著力提高養(yǎng)老服務(wù)、家庭服務(wù)、健康服務(wù)等社會保障水平。

突出生態(tài)文明建設(shè)。按照建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為目標，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，減少資源消耗和能源排放。在具體指標上，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放將大幅下降，主要污染物排放總量顯著減少。堅持與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的原則，以主體功能區(qū)總體規(guī)劃為指導(dǎo)，強化政府對空間開發(fā)的管控能力，立足不同區(qū)域的功能定位，優(yōu)化經(jīng)濟社會活動的空間布局。根據(jù)主體功能區(qū)對國土空間類型的劃分，按照全國和省級主體功能區(qū)規(guī)劃明確的主體功能定位，圍繞優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域建設(shè)的要求，制定差別化的發(fā)展重點、發(fā)展目標和評價體系，提高可持續(xù)發(fā)展的水平。

深化改革創(chuàng)新。根據(jù)十八屆三中全會的精神，把握市場經(jīng)濟體制改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，轉(zhuǎn)變政府職責，發(fā)揮市場“無形的手”的自我調(diào)節(jié)作用。同時，強調(diào)政治體制改革，加強政治制度建設(shè)、民主制度建設(shè)，加快簡政放權(quán)，減少政府干預(yù)，實施政府負面清單，提高政府工作效率，減少行政手段對經(jīng)濟的直接干預(yù)，為經(jīng)濟發(fā)展掃除障礙。

強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。繼續(xù)落實“東部發(fā)達、西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，在此基礎(chǔ)上實施“一帶一路”戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，打破傳統(tǒng)的東、中、西橫向分割的區(qū)域發(fā)展格局，打通三大板塊相對封閉的狀況，通過基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域一體進程建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)、人才等要素在板塊間自由流通。落實國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，縮小不同區(qū)域、板塊間的經(jīng)濟差距、收入差距、基礎(chǔ)設(shè)施差距、公共服務(wù)差距，全面建成公平、穩(wěn)定、可持續(xù)的小康社會。

構(gòu)建全方位對外開放格局。進一步加強對外開放，形成全方位的對外開放的格局，除了東部沿海地區(qū)的開放，“十三五”期間將重點落實沿邊、沿江地區(qū)的對外開放，新疆地區(qū)向塔吉克斯坦、哈薩克斯坦等中亞地區(qū)開放，東北三省向俄羅斯、朝鮮等東北亞地區(qū)開放，云南、廣西向南亞國家開放，為實施國際產(chǎn)能輸出，形成全方位的對外開放格局奠定基礎(chǔ)。

落實“十三五”規(guī)劃須注意的事項

“十三五”規(guī)劃制定后，落實將成為重中之重。

第一，要注重規(guī)劃的連貫性與延續(xù)性。“十三五”規(guī)劃既是新一輪規(guī)劃，也是對以往規(guī)劃的傳承和繼續(xù)。它不是對以往規(guī)劃的拋棄，而是建立在對歷次規(guī)劃總結(jié)的基礎(chǔ)上的提高和升華。因此，落實本規(guī)劃的政策和措施必須注重連貫性和延續(xù)性，“十二五”及以往規(guī)劃未完成的工作要繼續(xù)深化落實，突出延續(xù)性，以達到政策實施的長期效果。

第二，要以滿足群眾需求為出發(fā)點?！笆濉币?guī)劃是一項覆蓋經(jīng)濟、政治、社會、文化等各領(lǐng)域的全面戰(zhàn)略規(guī)劃，對于民眾反映強烈的民生、生態(tài)環(huán)保、貧富差距等問題將會擺在突出重要的位置。因此，我們落實規(guī)劃，要堅持民主開放的原則，廣泛征求意見，改變傳統(tǒng)自上而下的形式，以求最大限度地滿足群眾需求。

第三，中央與地方戰(zhàn)略相結(jié)合。“十三五”，將是我國實施“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大戰(zhàn)略的關(guān)鍵期。三大戰(zhàn)略是有關(guān)實現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重大安排，尤其是“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶兩大戰(zhàn)略領(lǐng)域廣泛、牽扯面廣、涉及省市多，是推動我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。落實好這些大戰(zhàn)略，將能夠?qū)崿F(xiàn)東、中、西三大地帶間的跨區(qū)域發(fā)展，縮小區(qū)域差距。因此，各地在編制地方“十三五”規(guī)劃時，要緊緊結(jié)合國家戰(zhàn)略的實施思路和規(guī)劃安排，努力將地方規(guī)劃與中央規(guī)劃結(jié)合起來，實現(xiàn)利益契合、步調(diào)統(tǒng)一，防止脫節(jié)。

（作者單位：中國社會科學院）

責任編輯：葉再春