政府購買社會(huì)服務(wù)困境初探

曾亞

摘 要：政府購買社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)在上海起步較早，本文試圖以提供社會(huì)服務(wù)的養(yǎng)老組織“伙伴聚家”為例，提出在合作過程中社會(huì)服務(wù)組織面臨的困境，具體表現(xiàn)為公眾認(rèn)可度低，資金來源單一，人員高速流失，政府扶持力度不足。針對(duì)以上，提出五條解決之---尋求多元化資源，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，促成行業(yè)發(fā)展合力，保障社會(huì)工作者權(quán)益，加大財(cái)政制度支持。

關(guān)鍵詞：社會(huì)服務(wù)；養(yǎng)老社會(huì)組織；政府購買

過去的數(shù)年里，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)這一機(jī)制，確立和不斷完善起來。借助于這種機(jī)制，政府可以將一些百姓需求日趨緊迫，政府部門心有余而力不足的領(lǐng)域外包給社會(huì)組織。

社會(huì)組織的使命是提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府公共空白空間。社會(huì)公共服務(wù)與每個(gè)人的生活工作等密切相關(guān)，但現(xiàn)實(shí)生活中個(gè)體作用又是有限的，因此，只有把大家組織起來才能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，才能達(dá)到“整體大于部分之和”的效果。深入分析我國政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織的現(xiàn)狀，探討制約其發(fā)展的因素并在行動(dòng)層面加以解決，為其發(fā)揮更大作用提供全方位的支持，就顯得尤為迫切。

1 案例介紹：養(yǎng)老組織“伙伴聚家”

2009年，上海市開始試行社區(qū)公益項(xiàng)目的招投標(biāo)機(jī)制與公益創(chuàng)投活動(dòng)。市民政局計(jì)劃用5000萬元公益金，以招投標(biāo)和創(chuàng)投的形式資助社區(qū)安老、濟(jì)困、扶幼、助殘等公益服務(wù)項(xiàng)目。其中，社區(qū)安老一直被列在首位。

“伙伴聚家”，是一個(gè)2009年創(chuàng)立的提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織。性質(zhì)屬于“民非”——民營非企業(yè)機(jī)構(gòu)，具有“民間性”、“公益性”、“非營利性”等特性。

上海一直貫徹著9073養(yǎng)老格局——90%老人通過家庭養(yǎng)老解決，7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。這“7”與“3”中，大多數(shù)或是高齡、獨(dú)居，或是經(jīng)濟(jì)收入低，是老人中的困難群體。各個(gè)街道下屬的居家養(yǎng)老服務(wù)中心和服務(wù)社基本承接了這“7%”，但居家養(yǎng)老服務(wù)中心力量有限，就會(huì)把部分老人分給或轉(zhuǎn)包給社會(huì)組織來做。而這7%的老人就是“伙伴聚家”服務(wù)的對(duì)象。

從創(chuàng)立初始，“伙伴聚家”連續(xù)虧損了兩年。2011年，浦東新區(qū)政府開放了30個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)的招投標(biāo)項(xiàng)目，“伙伴聚家”申請(qǐng)到8個(gè)項(xiàng)目，為浦東街鎮(zhèn)開設(shè)培訓(xùn)、活動(dòng)、為老人提供免費(fèi)康復(fù)護(hù)理服務(wù)，總金額達(dá)200多萬元，由此才達(dá)到財(cái)務(wù)持平。近三年來，隨著組織的規(guī)模擴(kuò)大，專業(yè)能力的提升，口碑的樹立，以及與街道社區(qū)物業(yè)的合作，“伙伴聚家”發(fā)展迅速。

2 案例分析： “伙伴聚家”背后的困境

（一）公眾認(rèn)可度低。“伙伴聚家”在成立初期，推廣品牌中經(jīng)受不少“正規(guī)”的質(zhì)疑，更廣泛人群的居家養(yǎng)老服務(wù)市場很難打開。在中標(biāo)政府招標(biāo)項(xiàng)目后，在“信任”的缺失上，他們采取的辦法是，先找街道的民政科，出示相關(guān)證明資料，再找居委會(huì)，由居委干部領(lǐng)著上門服務(wù)。來自民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)服務(wù)沖擊著傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)部門的既有服務(wù)，但這不得不首先處理傳統(tǒng)服務(wù)帶給服務(wù)對(duì)象的非正常依賴。

（二）資金來源單一。民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)資金來源單一且缺少穩(wěn)定性和可持續(xù)性，生存艱難。“伙伴聚家”連虧了兩年。之后，維持“伙伴聚家”的資金的大頭也通常來自于公益創(chuàng)投和公益招投標(biāo)。雖然直接向“伙伴聚家”購買服務(wù)的家庭正在逐年增加，但市場方面的收入，離期望值還太遠(yuǎn)。30元/小時(shí)的價(jià)格，才能基本保本。但是政府的采購養(yǎng)老服務(wù)價(jià)是17元/小時(shí)，因此市場定價(jià)也不能拉升過多。權(quán)益衡量下，先為了市場，做好口碑，再來談收入。

（三）人員高速流失。人員高速流失已成為社會(huì)服務(wù)行業(yè)中的常態(tài)。高速流失的工作人員尤其是在本機(jī)構(gòu)已有2-3年工作經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目“頂梁柱” 離職，是團(tuán)隊(duì)不穩(wěn)定的集中表現(xiàn)，薪資待遇普遍較低，且薪資體系、社會(huì)福利體系不完善，缺少基本的保障性是人員高速流失的主要原因?，F(xiàn)有政策的改進(jìn)也將民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)排除在外。

“伙伴聚家”在創(chuàng)業(yè)初期也曾一度3個(gè)月沒留下過一個(gè)人。為了讓機(jī)構(gòu)生存下去，“伙伴聚家”爭取到管理源竹日托中心的工作。這3個(gè)月，整個(gè)團(tuán)隊(duì)的報(bào)酬是2000元/月。工資沒有保障，就難以繼續(xù)保持服務(wù)質(zhì)量并留住人才，甚至出現(xiàn)了勞動(dòng)關(guān)系的矛盾和糾紛，這些使得組織發(fā)展缺少專業(yè)人才保障和可持續(xù)發(fā)展能力。

（四）政府扶持力度不足。 “伙伴聚家”申請(qǐng)一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為25萬元，稅收要繳5萬元。后來經(jīng)雖過爭取免了這筆稅收，但道路不順。有些民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)闊o法為企業(yè)提供免稅發(fā)票，失去了很多獲得資助及與企業(yè)合作的機(jī)會(huì)。承接政府購買項(xiàng)目也還同樣需要納稅。

3 探尋解決之道

（一）尋求多元化資源。在社會(huì)服務(wù)工作中，應(yīng)謀劃“糧草先行”。民辦社會(huì)服務(wù)組織應(yīng)有意識(shí)地尋找多元化的合作伙伴、資金來源，包括政府部門、公益基金會(huì)、企業(yè)和個(gè)人等，實(shí)施資金來源的多元化策略。因此，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)由單一的政府支持轉(zhuǎn)向爭取多方支持，增加可能性選擇的機(jī)會(huì)，拓展更加主動(dòng)和開放的發(fā)展空間。

（二）加強(qiáng)自身能力建設(shè)。社會(huì)服務(wù)組織和社會(huì)工作者在以需求為導(dǎo)向提供專業(yè)服務(wù)，滿足服務(wù)對(duì)象基本需求的同時(shí)，還應(yīng)肩負(fù)起以服務(wù)為載體普及社會(huì)工作知識(shí)的重任。讓服務(wù)對(duì)象在接受服務(wù)的具體過程中認(rèn)識(shí)、了解和接納社會(huì)工作才是最有效和最持久的專業(yè)發(fā)展前提，也是社會(huì)工作的立命之本。

（三）促成行業(yè)發(fā)展合力。我國社會(huì)工作發(fā)展還處于早期發(fā)育階段，專業(yè)力量和組織力量整體還較為薄弱。因此，就需要各個(gè)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)摒棄自身利益化的考慮，加強(qiáng)彼此間互訪交流，并嘗試建立起不同形式的經(jīng)常性溝通和交流機(jī)制，抱團(tuán)取暖，共同發(fā)展。

（四）保障社會(huì)工作者權(quán)益。從機(jī)構(gòu)發(fā)展層面來看，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和管理人員應(yīng)依法保障一線社會(huì)工作者的合法權(quán)益，善待一線社會(huì)工作者。畢竟，作為勞動(dòng)者的社會(huì)工作者相對(duì)于作為用人單位的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，他們一直處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。

從制度建設(shè)層面來看，人力資源和社會(huì)保障部門等政府相關(guān)部門應(yīng)考慮到民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與國家機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的差異，在薪資體系和社會(huì)福利政策方面給予積極的政策引導(dǎo)，為社會(huì)工作者提供更好的發(fā)展環(huán)境。

（五）加大財(cái)政制度支持。支持公益事業(yè)和文化事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)有的稅收政策反而成為了發(fā)展的障礙性因素。政府財(cái)政支持力度加大，服務(wù)項(xiàng)目外移，無疑是社會(huì)服務(wù)組織發(fā)展的契機(jī)。

因此，財(cái)政及稅務(wù)部門應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，進(jìn)一步改革現(xiàn)有的非營利組織財(cái)稅制度，降低對(duì)包括民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的非營利組織申請(qǐng)免稅資格的門檻，減免非營利組織公益項(xiàng)目的稅費(fèi)，給社會(huì)治理創(chuàng)新和政府公共服務(wù)職能的有效轉(zhuǎn)移打開綠色通道、提供保障條件。

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