改進(jìn)人民銀行內(nèi)審工作職能的思考

■ 徐 芬

一、IIA內(nèi)審職能演變對(duì)人民銀行內(nèi)審職能的啟示

（一）IIA內(nèi)審職能演變及特征

國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）先后發(fā)布過(guò)7個(gè)版本的內(nèi)部審計(jì)定義，定義中并沒有明確表述內(nèi)部審計(jì)的職能，但通過(guò)對(duì)定義的總結(jié)和歸納，剖析內(nèi)部審計(jì)“目標(biāo)”、“為誰(shuí)服務(wù)”、“審計(jì)領(lǐng)域”等信息，可以反映出內(nèi)部審計(jì)職能的變遷過(guò)程（詳見下表）。從表中可看出，內(nèi)部審計(jì)職能的演化經(jīng)歷了以檢查、評(píng)價(jià)和控制職能為主，向咨詢性和增值型職能發(fā)展的兩個(gè)時(shí)期。

（二）IIA內(nèi)審職能演變對(duì)人民銀行內(nèi)審職能定位的啟示

IIA作為內(nèi)部審計(jì)行業(yè)的引領(lǐng)者，它的很多執(zhí)業(yè)理念值得內(nèi)審工作者借鑒學(xué)習(xí)。結(jié)合人民銀行內(nèi)審工作實(shí)際，從IIA七次內(nèi)部審計(jì)定義演變中可以得出以下啟示。

1.內(nèi)審職能應(yīng)與人民銀行履職環(huán)境相適應(yīng)。內(nèi)部審計(jì)職能的發(fā)展演變與其所處環(huán)境是緊密相關(guān)的。當(dāng)客觀環(huán)境發(fā)生變化，對(duì)內(nèi)部審計(jì)會(huì)產(chǎn)生新的需求，相應(yīng)會(huì)產(chǎn)生新的職能。人民銀行內(nèi)審職能定位應(yīng)與人民銀行履職環(huán)境相適應(yīng)，審計(jì)工作重點(diǎn)應(yīng)根據(jù)央行業(yè)務(wù)變化發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整。

IIA內(nèi)部審計(jì)定義及職能的發(fā)展演變表

2.內(nèi)審“監(jiān)督檢查”的基本職能仍需重視。IIA內(nèi)部審計(jì)職能無(wú)論怎么擴(kuò)展和演變，其最基本的“監(jiān)督、檢查”職能一直存在。因此，人民銀行內(nèi)審工作無(wú)論是在轉(zhuǎn)型和深化轉(zhuǎn)型時(shí)期，都不能把傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)的“查錯(cuò)糾弊”和轉(zhuǎn)型倡導(dǎo)的“增加價(jià)值”對(duì)立起來(lái)，而是要統(tǒng)籌兼顧，正確處理好繼承與發(fā)展的關(guān)系。

3.高素質(zhì)的人才隊(duì)伍是內(nèi)審履職的重要保障。隨著現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)職能的調(diào)整變化，內(nèi)審職能越來(lái)越寬泛，內(nèi)審職能的演變出現(xiàn)了跨學(xué)科的特征，履行內(nèi)審職能所需的知識(shí)結(jié)構(gòu)發(fā)展為復(fù)合型和跨學(xué)科的知識(shí)結(jié)構(gòu)。因此，人民銀行內(nèi)審部門在履職過(guò)程要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，在專業(yè)人才不足時(shí)要根據(jù)需要借助外力來(lái)履行內(nèi)審職責(zé)，這也是IIA所倡導(dǎo)的。

二、人民銀行內(nèi)審職能的發(fā)展及需要關(guān)注的問題

以“內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”工作理念的提出為分界點(diǎn)，我們認(rèn)為人民銀行內(nèi)審職能變化大致可分為兩個(gè)階段，一是單純的“查錯(cuò)糾弊”階段（1998～2007年）。各級(jí)內(nèi)審部門自1998年成立之初，主要以監(jiān)督職能為主，充分發(fā)揮了在查處違規(guī)、完善內(nèi)控、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面的作用，而咨詢服務(wù)功能較少提及。二是“監(jiān)督與服務(wù)并重”階段（2008年至今）。2008年正式提出“內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”要求，內(nèi)審職能由單純的查錯(cuò)糾弊功能，逐步向更多發(fā)揮顧問咨詢作用的功能轉(zhuǎn)變，審計(jì)評(píng)價(jià)由簡(jiǎn)單的“對(duì)與錯(cuò)”逐步向“好不好、能不能更好”轉(zhuǎn)變，特別是2011～2013年三年內(nèi)審轉(zhuǎn)型規(guī)劃的實(shí)施，使得內(nèi)審部門在改進(jìn)央行組織治理方面的地位作用不斷強(qiáng)化。但目前內(nèi)審履職中還存在一些問題：

（一）內(nèi)審部門職能定位不夠明確。2014年人民銀行總行對(duì)內(nèi)審部門承擔(dān)其他有關(guān)工作職能情況進(jìn)行了調(diào)查。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各級(jí)內(nèi)審部門共承擔(dān)了內(nèi)控建設(shè)、重要事項(xiàng)監(jiān)督、各類領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)等40多項(xiàng)審計(jì)以外的工作。其中，大多數(shù)工作屬于常規(guī)項(xiàng)目、有文件依據(jù)，牽頭部門涉及較廣，具體以參會(huì)、隨行檢查、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督居多，占用了內(nèi)審部門較多的時(shí)間和人力。但有些工作內(nèi)審部門并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，且有可能影響內(nèi)審的后期監(jiān)督。如內(nèi)審部門參與集中采購(gòu)事項(xiàng)監(jiān)督，在對(duì)采購(gòu)事項(xiàng)不能完全掌控的情況下，直接參與過(guò)程監(jiān)督，發(fā)揮不了實(shí)際作用，還承擔(dān)了一定的監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)，也將影響內(nèi)審部門作為獨(dú)立的部門對(duì)集中采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的客觀性。因此，有必要對(duì)內(nèi)審其他工作職能進(jìn)行一次清理，使內(nèi)審部門能將主要精力用于發(fā)揮“確認(rèn)、咨詢”的主要職能上來(lái)，更多地關(guān)注央行業(yè)務(wù)工作的發(fā)展變化情況，更好地為央行高效履職服務(wù)。

（二）內(nèi)審工作獨(dú)立性不足影響履職效果。IIA內(nèi)審定義發(fā)展的每個(gè)階段，均強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立的評(píng)價(jià)活動(dòng)，獨(dú)立性不足將嚴(yán)重影響審計(jì)監(jiān)督的效果。人民銀行內(nèi)審工作的獨(dú)立性值得關(guān)注：一方面，內(nèi)審部門缺乏充分的獨(dú)立性。基層行內(nèi)審部門實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并接受上級(jí)行主管部門的管理。內(nèi)審報(bào)告要經(jīng)本行領(lǐng)導(dǎo)審核后上報(bào)上級(jí)行，這種先橫后直的報(bào)告制度不利于內(nèi)審報(bào)告真實(shí)地反映問題。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整后，有些市（州）中心支行內(nèi)審與紀(jì)委合署辦公，這導(dǎo)致內(nèi)審職責(zé)被沖淡，獨(dú)立性受到極大影響。另一方面，內(nèi)審人員的獨(dú)立性不足。內(nèi)審人員與其他部門人員同屬一個(gè)單位，在開展同級(jí)審計(jì)時(shí)，容易得罪人，也使內(nèi)審部門在評(píng)先評(píng)優(yōu)、職務(wù)晉升等民主測(cè)評(píng)受到影響，很多時(shí)候較難打破情面深究細(xì)查。

（三）“三權(quán)分離”影響內(nèi)審職能發(fā)揮。在當(dāng)前人民銀行業(yè)務(wù)分省管理，人事、內(nèi)審工作大區(qū)行管理的體制下，監(jiān)督權(quán)與人事權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)在層級(jí)上不對(duì)等，“三權(quán)分離”使得內(nèi)審職能的有效發(fā)揮難以得到保障。如分行對(duì)中心支行業(yè)務(wù)工作進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，由于不具備業(yè)務(wù)管理權(quán)，使得問題整改環(huán)節(jié)較為尷尬；分行負(fù)責(zé)全轄領(lǐng)導(dǎo)干部的履職 （離任）審計(jì)，對(duì)部分業(yè)務(wù)也可進(jìn)行審計(jì)，無(wú)論對(duì)人還是對(duì)業(yè)務(wù)的審計(jì)歸根結(jié)底都與業(yè)務(wù)工作管理相關(guān)，但分行并不具有業(yè)務(wù)管理權(quán)，這也導(dǎo)致對(duì)問題整改不力的單位，缺乏有效的責(zé)任追究手段。此外，業(yè)務(wù)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的情況下，使得各省風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控工作不能實(shí)現(xiàn)“管理與監(jiān)督”上的有效對(duì)接，各省不能結(jié)合轄內(nèi)實(shí)際有針對(duì)性地制訂審計(jì)計(jì)劃，一定程度影響了內(nèi)審工作成效。

（四）內(nèi)審成果轉(zhuǎn)化機(jī)制不夠完善。IIA提出的“為組織增加價(jià)值和改善組織運(yùn)營(yíng)”的內(nèi)審職能，在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)過(guò)程中不可能全部實(shí)現(xiàn)，大多數(shù)還需在審計(jì)結(jié)論、審計(jì)報(bào)告等審計(jì)成果出來(lái)后才能逐個(gè)去研究、去推動(dòng)實(shí)現(xiàn)。然而，現(xiàn)行人民銀行內(nèi)審工作制度和規(guī)定，多數(shù)是針對(duì)內(nèi)審操作程序方面的內(nèi)容，缺少對(duì)審計(jì)成果運(yùn)用的剛性約束和工作指導(dǎo)。各級(jí)行內(nèi)審部門對(duì)審計(jì)成果運(yùn)用的探索嘗試較多，形式多種多樣，但由于尚無(wú)系統(tǒng)性的制度安排，在實(shí)際推動(dòng)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化的過(guò)程中仍存在一定的盲目性。

（五）內(nèi)審隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高。目前，內(nèi)審隊(duì)伍的素質(zhì)還不能完全適應(yīng)內(nèi)審“確認(rèn)與咨詢”職能的需要，大部分內(nèi)審人員業(yè)務(wù)單一、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，尤其是隨著人民銀行信息技術(shù)的發(fā)展，各業(yè)務(wù)部門新系統(tǒng)運(yùn)行、新業(yè)務(wù)開展，內(nèi)審人員對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)了解得較少，更談不上全面掌握各部門的業(yè)務(wù)。內(nèi)審人員高層次的綜合分析、科學(xué)判斷等能力較缺乏，審計(jì)技能大多停留在查錯(cuò)糾弊、就事論事層面，能透過(guò)問題分析深層次原因、提出建設(shè)性審計(jì)建議的復(fù)合型審計(jì)人才嚴(yán)重匱乏。每年很多內(nèi)審工作分省開展，如專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作等，而省會(huì)中支內(nèi)審力量有限，人員調(diào)配使用權(quán)又不足，開展工作困難較大。

三、改進(jìn)人民銀行內(nèi)審工作職能的建議

（一）進(jìn)一步明確內(nèi)審職能定位。針對(duì)當(dāng)前內(nèi)審工作職責(zé)過(guò)多過(guò)濫的問題，應(yīng)對(duì)內(nèi)審部門承擔(dān)的其他職能做一次清理和規(guī)范，結(jié)合人民銀行內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)際需要,明確內(nèi)審需承擔(dān)的其他內(nèi)部監(jiān)督管理工作的內(nèi)容和范圍，使內(nèi)審部門工作職能更加清晰明了。同時(shí)，建議修訂完善《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》，借鑒IIA有關(guān)理念將內(nèi)審職能定位為“確認(rèn)”和“咨詢”兩大方面，并明確列舉出具體主要的工作事項(xiàng)，使內(nèi)審部門職能更加明確。

（二）改進(jìn)內(nèi)審工作管理模式。為解決“三權(quán)分離”帶來(lái)的弊端，建議創(chuàng)建總行直接集中領(lǐng)導(dǎo)、分省管理的內(nèi)審管理模式（詳見下圖），使監(jiān)督權(quán)與人事權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)三權(quán)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，保障審計(jì)工作取得實(shí)效。

審計(jì)組織結(jié)構(gòu)圖

在一時(shí)難以改變內(nèi)審工作組織體系的情況下，建議分行與省會(huì)中支的內(nèi)審部門進(jìn)一步完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，如從搭建監(jiān)督信息共享平臺(tái)、形成督促問題整改的合力、關(guān)注各省份業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的差異性等方面入手，解決業(yè)務(wù)監(jiān)督與業(yè)務(wù)管理對(duì)接不足的問題，保障內(nèi)審履職效果。此外，為保障內(nèi)審工作的獨(dú)立性，建議從改變內(nèi)審工作考核方式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、審計(jì)方式等方面著手，如內(nèi)審部門考核、內(nèi)審人員提拔以黨委意見為主、民主評(píng)議為輔，設(shè)置內(nèi)審專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，審計(jì)采取跨地區(qū)交叉審計(jì)的方式等；或是賦予內(nèi)審部門一定的解決問題和處理問題的權(quán)力，做到責(zé)、權(quán)相等，有責(zé)有權(quán)，克服在實(shí)行監(jiān)督過(guò)程中出現(xiàn)的“失之于寬”和“失之于軟”等問題的發(fā)生。

（三）加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用。建議總行加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，從建立以下三個(gè)機(jī)制入手，推動(dòng)內(nèi)審成果運(yùn)用機(jī)制的系統(tǒng)化建設(shè)。一是建立內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題整改機(jī)制。建立內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題整改情況臺(tái)賬，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果落實(shí)情況的跟蹤管理，對(duì)整改不力、屢查屢犯的，明確采用通報(bào)、經(jīng)濟(jì)處罰等硬約束手段。二是建立審計(jì)成果共享機(jī)制。健全向本行黨委匯報(bào)審計(jì)情況的制度程序，如定期梳理分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)，形成綜合分析報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)提示等，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)；自上而下加強(qiáng)與重點(diǎn)業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，提高其對(duì)審計(jì)成果的重視度，明確一些反饋審計(jì)信息、審計(jì)成果的措施手段，如建立與其他監(jiān)督管理部門、有關(guān)業(yè)務(wù)部門聯(lián)席會(huì)制度，確定書面反饋審計(jì)信息的頻率、形式等，為改進(jìn)管理服務(wù)。三是建立審計(jì)信息服務(wù)改進(jìn)管理機(jī)制。針對(duì)一些因體制機(jī)制原因，整改存在困難、屢查屢犯的問題，內(nèi)審部門應(yīng)站在全局的高度深入分析成因、認(rèn)真研究改進(jìn)措施，促進(jìn)業(yè)務(wù)管理制度的健全和完善，將審計(jì)結(jié)果轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效成果。

（四）提升內(nèi)審隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平。一是各級(jí)內(nèi)審部門應(yīng)合理配備審計(jì)力量，選擇業(yè)務(wù)水平扎實(shí)的人員加入內(nèi)審部門，不斷優(yōu)化內(nèi)審隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)。二是建立完善內(nèi)審人員的后續(xù)教育制度，支持和鼓勵(lì)內(nèi)審人員參加CIA、高級(jí)審計(jì)師等資格考試，并采取一定的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)措施。三是鑒于省會(huì)中支人力不足的現(xiàn)狀，應(yīng)整合內(nèi)部各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人才資源，如采取建立內(nèi)審人才庫(kù)等方式，為內(nèi)審工作使用專業(yè)人才提供保障。