人口新常態(tài)約束下特大城市的規(guī)模調(diào)控與轉(zhuǎn)型升級*

周曉津

一、引言

2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出要嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，對于500萬人口以上城市建立積分落戶制度。《意見》明確了從人口規(guī)模角度劃定“特大城市”的標(biāo)準(zhǔn)，即城區(qū)人口在500萬以上①《意見》認(rèn)為，積分落戶是特大城市人口規(guī)?？刂频目尚兄贫?。從我國現(xiàn)行的城市人口統(tǒng)計制度來看，《意見》中所指的城區(qū)人口應(yīng)為城區(qū)常住人口，而從積分落戶政策來看，其對應(yīng)的人口應(yīng)為“戶籍人口”。。2014年10月29日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(以下簡稱《通知》)，對原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進行了調(diào)整，明確了新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ访鞔_，新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為5類7檔，其中，城區(qū)常住人口500萬以上1 000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1 000萬以上的城市為超大城市。值得注意的是，國務(wù)院在下發(fā)《通知》時，并沒有同時下發(fā)各類城市名單，這給不少想成為“特大城市”的地方政府留下博弈的時間和空間，如何拿出權(quán)威而有說服力的人口數(shù)據(jù)是這些城市博弈成功的關(guān)鍵。

值得注意和研究的是，關(guān)于特大城市人口規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，《意見》和《通知》所提出的“500萬以上”是否科學(xué)、合理?在中國經(jīng)濟新常態(tài)下，如何有效調(diào)控特大城市的人口規(guī)模?本文將運用高斯正態(tài)分布的Kernel密度函數(shù)對中國1985年和2010年的城市人口規(guī)模分布進行分析，以驗證特大城市劃分標(biāo)準(zhǔn)的合理性;進而在對主要特大城市(含潛在特大城市)的實有人口規(guī)模動態(tài)分析的基礎(chǔ)上，探討中國特大城市人口規(guī)模的演變趨勢及其調(diào)控政策;最后，本文還探討了在中國經(jīng)濟新常態(tài)下特大城市轉(zhuǎn)型升級面臨的人口新常態(tài)約束，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、中國特大城市的人口規(guī)模

1．城市分級的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

世界各國對城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的等級層次的劃分，雖然標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，但是人口規(guī)模通常是衡量城市規(guī)模的決定性指標(biāo)。聯(lián)合國對城市等級劃分的標(biāo)準(zhǔn)為:人口在2萬以上10萬以下為小城市，人口在10萬以上100萬以下為大城市，人口在100萬以上為特大城市。如果按照聯(lián)合國的城市等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，即使從市轄區(qū)戶籍人口來看，中國一半以上的地級市都將是特大城市;若將外來人口計算在內(nèi)，中國東部沿海發(fā)達地區(qū)的很多鎮(zhèn)也是特大城市，如珠三角地區(qū)的廣州新塘鎮(zhèn)、東莞長安鎮(zhèn)、東莞虎門鎮(zhèn)、順德容桂鎮(zhèn)、中山小欖鎮(zhèn)等，而中國的百強名鎮(zhèn)人口規(guī)模幾乎全部達到聯(lián)合國劃定的大城市標(biāo)準(zhǔn)。因此，聯(lián)合國城市分級的人口標(biāo)準(zhǔn)完全不適用于目前中國的特大城市判定。

中國的城市分類在不同的發(fā)展時期也有不同的標(biāo)準(zhǔn)。1984年1月5日，根據(jù)《中華人民共和國憲法》關(guān)于國家領(lǐng)導(dǎo)和管理城市建設(shè)的規(guī)定，國務(wù)院制定并頒布了我國第一部《城市規(guī)劃條例》，從而以法規(guī)形式明確了我國的城市等級劃分?！冻鞘幸?guī)劃條例》指出，城市是指國家行政區(qū)域劃分設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)，以及未設(shè)鎮(zhèn)的縣城;城市按照其市區(qū)和郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)，劃分為大城市(人口50萬以上)、中等城市(人口20萬～50萬)和小城市(人口20萬以下)三個級別。該條例于1990年廢止。

1989年，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定:小城市是指非農(nóng)業(yè)人口小于20萬的城市，中等城市是指非農(nóng)業(yè)人口20萬以上至50萬以下的城市，大城市是指非農(nóng)業(yè)人口50萬以上至100萬以下的城市，非農(nóng)業(yè)人口100萬以上的城市為特大城市。這部城市規(guī)劃法于2008年1月1日廢止，導(dǎo)致目前我國尚未從立法的層面對城市等級規(guī)模概念進行定義，仍有不少地方依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)對城市進行分級，如地處中部的湖南省認(rèn)定其有6個特大城市，東部沿海的山東省有7個特大城市。事實上，如果按實有非農(nóng)業(yè)人口100萬以上來認(rèn)定，全國大部分地級市都將是特大城市(總數(shù)將超過200個)，顯然這一標(biāo)準(zhǔn)過低。

2010年，《中國中小城市發(fā)展報告(2010):中國中小城市綠色發(fā)展之路》(綠皮書)提出了新的城市等級劃分標(biāo)準(zhǔn):市區(qū)常住人口50萬以下的為小城市，50萬～100萬的為中等城市，100萬～300萬的為大城市，300萬～1 000萬的為特大城市，1 000萬以上的為巨大型城市。以此標(biāo)準(zhǔn)來判斷，北上廣深等10個城市達到巨大型城市人口標(biāo)準(zhǔn)，除去拉薩、銀川、西寧等省會城市外，烏魯木齊、?？?、呼和浩特等省會城市也即將邁入特大城市行列，全國特大城市將達到30個左右。

此外，與“特大城市”相對應(yīng)，還有一個“一線城市”的概念。但“一線城市”通常是企業(yè)根據(jù)該城市在其商業(yè)活動中市場地位的高低進行劃分，從房地產(chǎn)概念來講是指房價較高的城市。一線城市的劃分沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，既可按行政級別劃分，也可按城市規(guī)模、人口數(shù)量劃分，或者按照經(jīng)濟發(fā)展水平和GDP總量等標(biāo)準(zhǔn)劃分。通常人們將北上廣深四大城市稱為國內(nèi)的一線城市。2013年，《第一財經(jīng)周刊》對400個城市的綜合商業(yè)指數(shù)進行了排名，列出了15個“新一線城市”，即成都、杭州、南京、武漢、天津、西安、重慶、青島、沈陽、長沙、大連、廈門、無錫、福州、濟南。

2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了從人口規(guī)模角度劃定特大城市的標(biāo)準(zhǔn)，即城區(qū)常住人口500萬以上的城市。2014年10月29日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進行了調(diào)整，明確了新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)有四點重要調(diào)整:一是城市類型由4類變?yōu)?類，增設(shè)了超大城市，城區(qū)常住人口1 000萬以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬以上1 000萬以下的城市為特大城市;二是將小城市和大城市分別劃分為兩檔;三是人口規(guī)模的上下限普遍提高，小城市人口上限由20萬提高到50萬，中等城市的上下限分別由20萬、50萬提高到50萬、100萬，大城市的上下限分別由50萬、100萬提高到100萬、500萬，特大城市下限由100萬提高到500萬;四是將城市人口的統(tǒng)計口徑由非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌菂^(qū)常住人口。

2．中國特大城市劃分的合理人口規(guī)模

從漢字的字面意思來看，“特大”意味著“不一般的大”“與眾不同的大”;“特大城市”則指該城市在城市分級體系中占比很少，通常應(yīng)該在5%以內(nèi)。2012年，我國地級市級別及以上的城市共有289個，因此從字面意思來判斷，我國的特大城市不應(yīng)超過15個。當(dāng)然，在一個農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的發(fā)展中國家或地區(qū)，特大城的市數(shù)量將是一個動態(tài)的概念，其城市人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)是動態(tài)變化的，而非一成不變的。

估計城市人口規(guī)模分布最常用的方法是基于高斯正態(tài)分布的Kernel密度函數(shù)。徐現(xiàn)祥和李郇(2004)首次利用高斯正態(tài)分布的Kernel密度函數(shù)來分析中國城市經(jīng)濟增長的趨同性;周曉津(2014)首次運用Kernel密度函數(shù)來研究一國(區(qū)域)城市人口規(guī)模增長分布(該方法最初見緒于其在“2012中國經(jīng)濟論壇”的一篇獲獎會議論文)，為準(zhǔn)確地反映中國城市人口分布的演進情況，并考慮到龐大的流動人口對城市實有人口的影響，選取1985年我國地級及以上城市的全市非農(nóng)業(yè)人口進行實證分析，結(jié)果表明，若將城市分為四個等級(1985年)，特大城市人口規(guī)模應(yīng)在200萬以上，大城市人口規(guī)模應(yīng)在100萬～200萬;中等城市人口規(guī)模應(yīng)在40萬～100萬;人口規(guī)模在30萬以下城市的可以歸為小城市。

隨著新的人口估計方法出現(xiàn)，對城市市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)人口的相對準(zhǔn)確的估計成為可能。沿用周曉津(2011)和張強等(2014)的城市人口估計方法，本文選取2010年中國地級以上城市市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為研究對象，分析結(jié)果表明:到2010年，若將我國城市分為四個等級，則特大城市人口規(guī)模應(yīng)在500萬以上，是1985年特大城市人口的2．5倍;大城市的人口規(guī)模則是200萬～500萬;中等城市的人口規(guī)模在60萬～200萬;人口規(guī)模在60萬以下的則應(yīng)歸為小城市。同時，比較窗寬參數(shù)發(fā)現(xiàn):與1985年相比，2010年中國城市的窗寬參數(shù)變小了，表明我國城市人口規(guī)模分布變得更加集聚(圖1)。因此，《意見》和《通知》所確定的“城區(qū)常住人口500萬以上”為“特大城市”的標(biāo)準(zhǔn)是合理的。

圖1 中國地級以上城市非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模分布(Kernel密度函數(shù)，左圖為1985年，右圖為2010年)①

3．中國特大城市的人口規(guī)?，F(xiàn)狀

(1)現(xiàn)有的特大城市及其人口規(guī)模

據(jù)張強和周曉津(2014)估計，2010年中國內(nèi)地市轄區(qū)常住人口在500萬以上的城市共有21個(圖2)，其中包括4個直轄市、12個副省級城市 、1個省會城市(鄭州)、3個地級市(東莞、佛山、蘇州)和1個經(jīng)濟特區(qū)(汕頭)。根據(jù)前述定義，東莞市的莞城、南城、東城和萬江等4區(qū)人口估計為250萬左右，低于城區(qū)人口500萬以上的標(biāo)準(zhǔn);汕頭市區(qū)雖然也超過500萬人，但其市域面積太大，且有些區(qū)原為縣級區(qū)域或縣級市，連片的城市區(qū)域人口沒有達到前述定義標(biāo)準(zhǔn)。因此，除京滬穗深等城市公開的常住人口數(shù)據(jù)滿足特大城市人口標(biāo)準(zhǔn)以外，其他15個城市只要努力爭取，都可以進入特大城市行列(本文將人口500萬以上的城市統(tǒng)稱為特大城市，沒有再區(qū)分“超大城市”)。

圖2 2010年中國特大城市總?cè)丝谂c市轄區(qū)人口估計

(2)潛在的特大城市及其人口

研究中我們注意到，一些省會城市和沿海城市雖然目前尚沒有達到特大城市的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但從我國的城市化進程和城市人口增長態(tài)勢來看，如果特大城市人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)在未來20年內(nèi)維持不變，則這些城市很可能成為新的特大城市。因此，我們將市轄區(qū)估計人口在300萬以上的城市納入考察視野(圖3)，并對列表中的25個城市進行討論。圖3中市轄區(qū)估計人口在400萬以上的城市中，石家莊、長沙和南昌3個省會城市最有可能進入特大城市俱樂部:其一，這三個城市戶籍人口規(guī)模比較大，特別是石家莊，其本身戶籍人口2010年就已經(jīng)接近千萬級別;其二，這三個城市所在省份中漢族人口占比較高，而漢族具有較大的流動性，本省人口繼續(xù)流入的壓力較大;其三，相對于其他人口規(guī)模同級別的城市，這三個城市的人口分布相對聚集，其形成的聚集效應(yīng)尚處于加速狀態(tài)。

太原的估計總?cè)丝陔m然已經(jīng)超過500萬，且市轄區(qū)估計人口也接近500萬大關(guān)。但從地形上看，其受東、西山地的影響，城市只能向南、北擴展，且城市的東南擴展受行政地域限制(東南方向擴展的結(jié)果是與晉中市一體化)。無錫市在2010年總?cè)丝谝呀?jīng)突破800萬，市轄區(qū)人口在500萬左右。由于無錫城市人口的膨脹動力更多地來自外來人口的輸入，且大部分為農(nóng)民工，在農(nóng)民工輸入動力減弱且向中西部轉(zhuǎn)移的大背景下，加之江蘇省內(nèi)農(nóng)民工回流，無錫總?cè)丝诶^續(xù)增長的動力較弱，進入特大城市的可能性也較弱。中山的情形與東莞相類似，屬于鎮(zhèn)域經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，小欖、古鎮(zhèn)、三鄉(xiāng)等離中心城區(qū)較遠的鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達，人口密集。自2008年以來，中山外來勞動力估計減少50萬以上，因此中山市基本上退出特大城市爭奪行列。廈門作為經(jīng)濟特區(qū)和副省級城市，地域面積僅1 700平方公里，來自福建全省的人口流入更多地由廈漳泉三角洲吸納，省會福州也會吸納一部分省內(nèi)流動人口，加上全國人口流動轉(zhuǎn)型，廈門人口繼續(xù)膨脹的可能性也大為降低。我們研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)特大城市或城市群人口規(guī)模最多為其輻射區(qū)域總?cè)丝诘?0%左右，從這一經(jīng)驗看，貴陽及其鄰近城市最多可聚集貴州省30%的人口，且貴州少數(shù)民族占全省人口比例接近40%，而少數(shù)民族的流動意愿較低，因此從我們的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)來看，貴陽市最多可聚集600萬人口。從貴陽人口聚集的現(xiàn)狀和趨勢來看，貴陽至少需要再新增100萬以上的人口，即總?cè)丝?00萬以上才能消化其房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能，而這種可能性極小，因此貴陽房地產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險非常大。

圖3 中國潛在特大城市總?cè)丝诩笆休爡^(qū)人口估計(2010年)

三、中國特大城市的人口規(guī)模調(diào)控

1．大城市人口規(guī)?？刂?調(diào)控)之爭

一般認(rèn)為，過快的城市化會導(dǎo)致“城市病”，而人口膨脹、交通擁堵和城市貧困則被認(rèn)為是“城市病”的三大主要表現(xiàn)。曾長秋和趙劍芳(2007)認(rèn)為，除了人口膨脹、交通擁擠、能源短缺和環(huán)境污染等典型城市病以外，在人文系統(tǒng)中還存在著抑郁癥問題、青少年問題以及乞丐問題等非典型城市病。朱穎慧(2010)認(rèn)為，中國的“城市病”有六大癥狀:人口無序集聚、能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化、交通擁堵嚴(yán)重、房價居高不下和安全形勢嚴(yán)峻。陳哲和劉學(xué)敏(2012)在文獻綜述的基礎(chǔ)上，分析了“城市病”產(chǎn)生的六大病因:一是城市規(guī)模過大，二是城市結(jié)構(gòu)不合理，三是城市建設(shè)存在盲目性，四是政府干預(yù)過度，五是資源分配失衡，六是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過度。由于國內(nèi)外研究“城市病”的文獻大部分與大城市有關(guān)，不少學(xué)者也認(rèn)為城市規(guī)模越大，“城市病”發(fā)生的概率越大。

近年來，隨著大城市外來人口的增長，我國部分學(xué)者特別是政府決策管理人員對控制大城市人口規(guī)模增長的呼聲日高，甚至已把控制人口規(guī)模增長作為實現(xiàn)大城市可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。周振華和陳群民等(2013)將合理控制人口規(guī)模作為上海刻不容緩的重大任務(wù):其一，合理控制人口規(guī)模是貫徹國家戰(zhàn)略的必然選擇;其二，合理控制人口規(guī)模是城市綜合承載力剛性約束的客觀要求;其三，合理控制人口規(guī)模是“創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的迫切之舉。結(jié)合特大城市自身發(fā)展以及我國整體城鎮(zhèn)化進程，陸杰華和李月(2014)認(rèn)為我國特大城市人口規(guī)模調(diào)控的必要性主要在于:一是促進我國城鎮(zhèn)化進程的重要推手，二是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的需要，三是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀要求，四是維持城市社會穩(wěn)定的現(xiàn)實需求。

然而，傾向于城市人口規(guī)模控制的學(xué)者們很少考慮城市化進程中公共產(chǎn)品供給的限制，而是簡單地將“城市病”歸結(jié)于城市人口的過度無序膨脹。因此，關(guān)于我國大城市人口規(guī)模增長是否已成為影響城市可持續(xù)發(fā)展的制約因素這一問題，國內(nèi)外不少學(xué)者提出了截然相反的看法:一是“城市病”病源與城市人口規(guī)模并無直接關(guān)聯(lián)。石憶邵(1998)通過分析外來流動人口膨脹、城市失業(yè)率的空間分布、城市交通和環(huán)境污染程度與城市規(guī)模的關(guān)系，認(rèn)為中國“城市病”的出現(xiàn)并非由于城市規(guī)模過大，而主要在于體制磨合、結(jié)構(gòu)失調(diào)、政策失誤、管理失控等方面。王桂新 (2008)認(rèn)為，“城市病”的“病源”并不在于城市人口規(guī)模大小，而往往與體制政策有問題、城市規(guī)劃及管理不科學(xué)有關(guān)。二是特大城市的發(fā)展需要人口規(guī)模支撐。王桂新(2008)以我國最大城市上海為例，多角度地系統(tǒng)考察和分析了改革開放以來上海人口規(guī)模增長與城市發(fā)展持續(xù)性的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)上海人口規(guī)模增長與城市發(fā)展持續(xù)性總體上是相互促進、互動發(fā)展的;而且相對受到嚴(yán)格控制的戶籍人口規(guī)模增長，受控較弱、相對強勢的常住人口規(guī)模增長與城市發(fā)展持續(xù)性具有更密切的正向互動關(guān)系;因此，到目前為止，人口規(guī)模增長仍是促進我國大城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的積極因素，或至少沒有明顯的證據(jù)說明人口規(guī)模增長已制約我國大城市的可持續(xù)發(fā)展。王桂新和俞奉慶(2009)借鑒日本城市發(fā)展經(jīng)驗，對國內(nèi)特大城市人口規(guī)?？刂七M行了反思，認(rèn)為中國主要是通過戶籍制度控制人口向大城市的遷移集中，其后果不僅使城鄉(xiāng)差異持續(xù)擴大、社會矛盾加劇，而且也壓抑了人力資源的利用效率，弱化了勞動力對經(jīng)濟增長的貢獻，制約了整個國家的經(jīng)濟發(fā)展。三是嚴(yán)控特大城市人口規(guī)模會產(chǎn)生不利影響。2014年8月28日，黃文政先生在“2014人口與城市化發(fā)展論壇”上也指出，對國家安全來說，控制人口將導(dǎo)致人口極度老化，對軍事力量和國家安全具有不利影響;政府職責(zé)應(yīng)該是按照合理預(yù)測和規(guī)劃來提供公共服務(wù)，而不是使用行政手段來阻止人口的自然流動。

目前，學(xué)術(shù)理論界也逐漸將帶有計劃理念的“人口規(guī)?？刂啤备臑椤叭丝谝?guī)模調(diào)控”，進一步豐富了特大城市人口規(guī)模調(diào)控的理論內(nèi)涵。張真理(2009)認(rèn)為，北京市流動人口規(guī)?？刂颇繕?biāo)屢設(shè)屢破的歷史事實已經(jīng)說明了歷史上目標(biāo)設(shè)置的不合理和不科學(xué)。北京市人口和計劃生育委員會黨組書記、主任劉志(2013)提出了北京人口調(diào)控的三大戰(zhàn)略要點:其一，順應(yīng)特大城市發(fā)展規(guī)律，堅持城市性質(zhì)功能，合理控制人口規(guī)模;其二，遵循世界城市發(fā)展路徑，堅持中心功能疏解，優(yōu)化人口空間布局;其三，適應(yīng)城市發(fā)展要求，堅持公共服務(wù)均等，改善人口發(fā)展環(huán)境。周振華和陳群民等(2013)認(rèn)為，在城市轉(zhuǎn)型階段開展人口規(guī)模調(diào)控，應(yīng)聚焦于人口的總量、結(jié)構(gòu)和分布三個層面。陸杰華和李月(2014)認(rèn)為，對于特大城市而言，人口規(guī)模調(diào)控主要包括三個方面:一是優(yōu)化城市功能分區(qū)，二是優(yōu)化人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，三是優(yōu)化人口服務(wù)管理體制。

2．中國特大城市的人口增長趨勢與調(diào)控

西方發(fā)達國家學(xué)者大都從城市公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口增長等聚集效益和規(guī)模效益角度探討城市最佳規(guī)模，如Chapin(1950)早在20世紀(jì)50年代就探討了一個城市究竟在多大人口規(guī)模時是比較適宜的;Batty(2008)討論了城市規(guī)模及城市的形狀變遷。國外學(xué)者對于中國內(nèi)地的城市人口規(guī)模鮮有研究，且人口數(shù)據(jù)主要來源于官方的統(tǒng)計，他們很難弄清楚中國內(nèi)地特大城市實際的人口情況。由于流動人口數(shù)據(jù)失真、失實，城市實有人口與通常公布的常住人口差異極大，導(dǎo)致國內(nèi)外學(xué)者依據(jù)常住人口或戶籍人口的時間序列所得到的人口預(yù)測結(jié)果通常與后來的實際數(shù)據(jù)相差較大①國內(nèi)外有關(guān)中國內(nèi)地城市的人口預(yù)測與后來官方公布的人口數(shù)據(jù)無論是絕對值還是相對值差距都非常大，絕對值差距通常達幾百萬，相對值差距也在30%以上，完全喪失了人口預(yù)測的應(yīng)用價值。在現(xiàn)實中，我們看到，那些以官方人口數(shù)據(jù)為預(yù)測基礎(chǔ)的大型工程項目，有些很快就超過原定預(yù)測值，有些一開始就遠超預(yù)測值。如廣州地鐵六號線客流設(shè)計流量為每日4萬人次，事實上六號線開通當(dāng)天客流就超過40萬人次。。

筆者認(rèn)為，要弄清是否應(yīng)對國內(nèi)特大城市人口規(guī)模進行控制或調(diào)控以及怎樣進行調(diào)控，首先應(yīng)該弄清這些城市的實有人口及其增長趨勢。對于紛繁復(fù)雜、令人眼花繚亂的不同來源的人口數(shù)據(jù)，必須用不同方法對不同時期的城市人口進行一致性估計和檢驗。本文對周曉津(2011，2014)的研究進行整理，得到2007年以前各城市實有人口數(shù)據(jù)，利用各城市移動用戶數(shù)量估計2008—2014年各城市實有人口，在此基礎(chǔ)上計算了自1980年以來我國特大城市(含部分潛在的特大城市)的實有人口增長情況(圖4)。

圖4 中國主要特大城市人口增長趨勢(1980—2013年)

從圖4中可以看出，四大直轄市中，重慶因地處西部，其人口增長趨勢與京、津、滬有較大的差別:2000年之前重慶實有人口增長停滯，新增人口甚至不足以彌補人口流出增長;隨著沿海經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，重慶外出人口回流導(dǎo)致人口總量增加，2009年金融危機后回流速度加快，但實有人口依然少于其戶籍人口總量。天津和上海人口增長比較一致，2005年以來增長速度大為下降，年均增長下降到10萬人以內(nèi)。北京人口在2008年奧運會之后的恢復(fù)性增長后，目前也步入穩(wěn)定區(qū)間，2013年甚至出現(xiàn)絕對下降。東北特大城市的人口增長緩慢，除大連外，其他特大城市人口增長以本地戶籍人口增長為主，外來人口流入導(dǎo)致的人口增長并不顯著。沿海特大城市農(nóng)民工流失，而老少外來人口流入是其人口變動的主要因素。深圳、東莞、佛山、蘇州等非省會城市總?cè)丝谙陆?，廣州基本平衡。東部沿海特大城市人口向中西部轉(zhuǎn)移并不會帶來大問題，主要原因是這些城市相對人口規(guī)模而言政府規(guī)模較小，財政剛性供養(yǎng)金額不大。對于東部沿海特大城市來講，應(yīng)該確保常住人口穩(wěn)定或適度增長，而不是嚴(yán)控人口增長，應(yīng)著眼于擴大醫(yī)療、教育和社會保障等公共服務(wù)供給，避免勞動力大幅度回流，并適時考慮“以房入戶”。而中西部的特大城市，進入人口快速增長階段，本地、本省外出勞動力回流是這些城市人口增長的主要來源;但由于全國人口非農(nóng)化就業(yè)基本穩(wěn)定，農(nóng)村人口涌入城市的動力逐漸衰竭，因此不必?fù)?dān)心人口的爆炸式增長。改革開放至今，中國城鎮(zhèn)實有人口已有10億左右，其中7億來源于農(nóng)村。農(nóng)村可轉(zhuǎn)移勞動力已不多，中國農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移基本完成;但還有3億左右的轉(zhuǎn)移人口沒有融入城市生活，中國城鎮(zhèn)化進程遠沒有完成。

我們將圖4中城市人口增長以每10年為一個階段劃分后形成表1。從表1中可以非常明顯地看出:(1)中國特大城市人口增長與經(jīng)濟增長基本同步，城市經(jīng)濟增長越快，同期人口增長也越快;(2)除北京因奧運會后的短期人口恢復(fù)性增長外，東部沿海特大城市人口增長高峰期已過，中西部特大城市因外出人口回流而進入高速增長期;(3)東部沿海非省會城市因外來人口向中西部回流過快而導(dǎo)致人口持續(xù)減少，如深圳、東莞兩市的人口分別由2007年的2 000萬、1 750萬下降到2014年末的1 700萬、1 300 萬。

綜合分析圖4和表1，我們認(rèn)為，特大城市人口規(guī)模有著必然的增長規(guī)律，嚴(yán)格控制特大人口數(shù)量完全沒有必要。人口增長主要與產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟增長有關(guān)，行政手段的控制通常以失敗告終(張強 等，2014)。2010年，北京官方公布的常住人口數(shù)據(jù)比2009年增加了101．9萬人，人口的快速增長引起了中央和地方的高度警覺，國內(nèi)的知名學(xué)者也不斷地為北京的人口控制提出相應(yīng)的對策和建議(黃榮清等，2011;劉鋒 等，2011;陸杰華 等，2011)。如果僅從官方公布的常住人口數(shù)據(jù)來看，北京的總?cè)丝谝?guī)模是逐年增加的。但我們根據(jù)北京自來水銷售總量測算的北京總?cè)丝谝?guī)模表明，1978—2013年北京的城市實有人口規(guī)模波動是非常大的。早在1980年，北京實有人口規(guī)模就突破1 000萬，1992年突破1 500萬，1997年突破2 000萬，2011年突破2 500萬。我們發(fā)現(xiàn)，北京人口增長最快的時期是1992—1997年，幾乎每年增加100萬，而1997—2011年北京增加500萬人口耗時14年，每年增加35萬人。在為舉辦奧運會而強力推行的人口行政控制放松之后，北京外來人口在2008年之后的快速增長實際上只是此前強力人口控制的恢復(fù)性反彈式增長。從估計的人口序列數(shù)據(jù)來看，北京實有人口的增長同樣符合Logistic曲線，2011年以來已經(jīng)進入了相對緩慢增長階段。

表1 中國特大城市人口增長估計

四、特大城市轉(zhuǎn)型升級面臨的人口新常態(tài)約束

1．農(nóng)民工供給面臨長期短缺

周曉津(2011)將我國不同時期的轉(zhuǎn)移勞動力連接成線，發(fā)現(xiàn)其竟然是一條邏輯斯蒂曲線，并給出了邏輯斯蒂人口轉(zhuǎn)移模型的具體形式:TLt=根據(jù)其提供的 1978—2007年的Logistic曲線并增加2008—2013年的相關(guān)數(shù)據(jù)后，可以大體推算出1978年以來我國的非農(nóng)勞動力供應(yīng)增長率。由圖5可以看出，在2003年以前，我國歷年經(jīng)濟增長率都沒有超過非農(nóng)勞動力供給增長率，意味著經(jīng)濟增長不能滿足勞動力增長的需要，勞動力嚴(yán)重過剩。這完全與中國的實際情況相符合。1988年之前，在農(nóng)村改革的推動下，農(nóng)村隱性剩余勞動力大量釋放，但依然被束縛在農(nóng)村，農(nóng)村人口進城規(guī)模相對不大;在沉寂了4年之后，中國市場化改革步入正軌，農(nóng)村勞動力大量涌入沿海地區(qū)及城鎮(zhèn)地區(qū)，自1992年起，連年形成農(nóng)民工大遷移潮流。

2003年，中國經(jīng)濟年增長率首次超過非農(nóng)就業(yè)勞動力的供給增長率，農(nóng)民工過剩從此變成農(nóng)民工短缺，并成為一種長期趨勢。起初不少學(xué)者認(rèn)為中國依舊有大量的剩余勞動力，并認(rèn)為農(nóng)民工短缺將只是一種暫時現(xiàn)象，事實證明這些判斷是錯誤的。不可否認(rèn)，在經(jīng)濟增長率超過非農(nóng)勞動力供給增長率的2003年，整個勞動力市場依然有一部分過去經(jīng)濟增長沒有吸納的非農(nóng)勞動力，但這些勞動力很快將被快速增長的經(jīng)濟所吸納。在非農(nóng)勞動力供給增長遠低于經(jīng)濟增長率的情況下，經(jīng)濟增長速度放慢就成為一種必然的趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果，2013年全國農(nóng)民工總量為26 894萬人，比上年增加633萬人，增長2．4%;如果將調(diào)查的“六個月以上”因素考慮在內(nèi)，2013年全國農(nóng)民工實際增長率估計只有1．28%。

圖5 1979—2012年中國非農(nóng)就業(yè)勞動力增長率與經(jīng)濟增長率

2．大學(xué)畢業(yè)生供給相對過剩

上海交大公共關(guān)系研究中心和上海交大社會調(diào)查中心聯(lián)合發(fā)布的《2014中國大學(xué)生城市形象及擇業(yè)傾向調(diào)查報告》顯示:大學(xué)生受教育程度越高，越傾向于選擇北上廣、港澳臺及國外發(fā)展;非農(nóng)業(yè)戶口大學(xué)生更傾向于選擇經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)工作;就不同專業(yè)學(xué)生來說，文科生傾向北上廣和港澳臺，理科生傾向國外，醫(yī)科學(xué)生更愿意去二線城市，農(nóng)科學(xué)生選擇三、四線城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多;分性別看，男生更傾向于去北上廣等發(fā)達城市發(fā)展，而女生更愿意選擇二線城市;分區(qū)域看，東部地區(qū)學(xué)生傾向于選擇北上廣等發(fā)達城市，西部地區(qū)學(xué)生更愿意去二、三、四線城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作;“985”高校的大學(xué)生更傾向于去北上廣和國外等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展;月消費支出越高的大學(xué)生越傾向于到北上廣、港澳臺及國外，月消費支出越低的大學(xué)生越傾向于到三、四線城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(每月消費支出在2 500元以上的受訪大學(xué)生更傾向于選擇北上廣，比例達41．4%)。

同樣，來自某就業(yè)網(wǎng)站發(fā)布的《2014年應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)調(diào)研報告》顯示，有41．3%的高校畢業(yè)生希望到北上廣就業(yè)，希望到省會城市就業(yè)的比例也高達54．2%，二者合計占到95．5%，意味著北上廣和省會城市受過高等教育的大學(xué)生人口將持續(xù)增加。但是，由于高房價和高生活成本的現(xiàn)實壓力，以及特大城市因投資增速下滑導(dǎo)致就業(yè)吸納能力不足，應(yīng)屆畢業(yè)生的實際就業(yè)地有所變化。2014年，全國高校畢業(yè)生高達727萬人，按實際就業(yè)地比率計算，涌向北上廣等特大城市就業(yè)的大學(xué)生將超過200萬人。我們估計，北京、上海、廣州在2014年接收的高校畢業(yè)生就業(yè)數(shù)量分別為47．3萬人、42．4萬人和31．4萬人，可見北上廣三大城市每年來自大學(xué)畢業(yè)生的人口增加壓力較大，但相對20世紀(jì)90年代的外來人口高增長壓力也大為降低。此外，以中部河南省的鄭州市為例，2006年以來，鄭州市區(qū)外來人口迅速增長，2011年鄭州市區(qū)外來人口規(guī)模突破400萬人，比2009年增加了180萬人左右(2004年以后，鄭州市高校新生不再辦理戶口遷移手續(xù)，累計約100萬人，約占外來人口總量的四分之一)。廣州人社局的數(shù)據(jù)表明，2009—2013年，廣州市共接收187 613名非廣州生源的大學(xué)生入戶，且接收大學(xué)生入戶數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。我們估計，2009—2013年非廣州生源的大學(xué)生在廣州就業(yè)的數(shù)量達到187萬，但由于農(nóng)民工的流失，在此期間的廣州總?cè)丝诓]有出現(xiàn)大幅度增長。

3．老少非勞動力人口持續(xù)增加

隨著外來流入人口“常住化”，老人和少兒等非勞動力人口的直系親屬投靠成為東部沿海城市人口增長的一個主要來源。根據(jù)2013年廣東省人口變動抽樣調(diào)查分城鄉(xiāng)加權(quán)結(jié)果推算，2013年年末廣東0～17周歲流動人口規(guī)模約447萬人，與2010年相比，增加38．6萬人;2010—2013年，0～17周歲流動人口年均增長率為3%，遠高于同期常住人口增幅(0．67%)。例如，深圳、東莞未成年流動人口占同齡人口的比例超過60%，廣州、珠海未成年流動人口占比也超過40%，其他珠三角地區(qū)城市，除肇慶外，未成年流動人口占比均超過30%。與2010年人口普查相比，2013年廣州、深圳、珠海、江門、東莞等城市未成年流動人口占當(dāng)?shù)匚闯赡耆丝诘谋戎爻拭黠@上升態(tài)勢，說明近年來這些地區(qū)未成年流動人口集聚趨勢更加明顯。

以廣州為例，2013年，官方統(tǒng)計推算的廣州未成年人口高達85．82萬人;未成年流動人口占全部未成年人口的比例超過40%，比2010年增加20個百分點。同時，自2005年廣州外來人口生育首次超過常住戶籍人口以來，外來人口生育超過常住戶籍人口生育已經(jīng)成為一種常態(tài)，這是一種外來勞動力人口總量并沒有增加甚至減少下的“新常態(tài)”。未成年人口的增加，對廣州未來發(fā)展的直接壓力是社會公共服務(wù)需求增加，特別是教育和醫(yī)療需求的增加(0～17歲人口是幼兒教育和9年制義務(wù)教育的全部人群)。近年來，廣州各區(qū)幼兒園學(xué)位緊缺，小學(xué)入學(xué)學(xué)位更是逐年緊張，其背后則是未成年人口的持續(xù)增長，且增長的速度遠遠超過實際學(xué)位提供的增長速度;與此相對應(yīng)，各大醫(yī)院兒科醫(yī)生和病房長期供不應(yīng)求，醫(yī)院壓力劇增。

五、結(jié)論及政策建議

早在20世紀(jì)80年代，中國政府就實施了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針政策，這種基于計劃經(jīng)濟思維的城市人口控制對城市的長期發(fā)展是有害的，事實上也沒有控制住大城市人口規(guī)模的快速增長。因此，應(yīng)秉承科學(xué)的城市人口發(fā)展觀:以城市實有人口為依據(jù)，以市場化手段而非行政控制手段對城市人口進行優(yōu)化調(diào)控;人口調(diào)控首先在于城市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，重點在于調(diào)整特大城市人口的合理分布，建設(shè)宜居和創(chuàng)新導(dǎo)向的新型城市。

我們發(fā)現(xiàn)，即使在北上廣深一線特大城市，2008年以來城市人口無論是增長速度還是在增長規(guī)模都相對下降了，以外來人口流入為主的人口高速增長時期已經(jīng)結(jié)束，從而導(dǎo)致我國特大城市人口規(guī)?？刂频谋匾院途o迫性大為降低，人口調(diào)控政策重點應(yīng)該從數(shù)量控制轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化，部分城市甚至面臨如何吸引外來人口長期居住下來的問題。例如，深圳、東莞作為我國兩個吸引外來人口最多的城市，與2007年相比，深圳實有人口總量減少了200萬人，同期東莞更是減少了400萬以上人口，導(dǎo)致近年來大量廠房和農(nóng)民建的租住房子(城中村)空置，這種資產(chǎn)的閑置一方面造成了資源的錯配和浪費，另一方面導(dǎo)致地方金融風(fēng)險劇增。值得警惕的是，即使按我們估計的人口數(shù)據(jù)，北上廣深等超級城市實有人均住房面積都超過30平方米，其他城市的房地產(chǎn)風(fēng)險可見一斑。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，特大城市的轉(zhuǎn)型升級也面臨人口新常態(tài)約束，比如農(nóng)民工供給長期短缺、大畢業(yè)生供給相對過剩、老少非勞動力人口持續(xù)增加等，應(yīng)積極應(yīng)對。在國家推動常住人口公共服務(wù)均等化的背景下，特大城市應(yīng)加大教育和醫(yī)療投資，增加教育和醫(yī)療供給。比如，特大城市應(yīng)逐步恢復(fù)撤并的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校。由于主城區(qū)幾無建設(shè)用地，在主城區(qū)興建新的中小學(xué)?；旧蠜]有可能，因此，恢復(fù)并高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)以前撤并的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校，無論從經(jīng)濟成本還是社會效益來看都具有較高的可行性。此外，要大力提升農(nóng)村中小學(xué)教育水平，還要引入并鼓勵民間資本利用農(nóng)村教學(xué)設(shè)施，以吸引家長送子女來這些學(xué)校就讀。

從我國特大城市區(qū)域分布來看，雖然從表面上看相對均勻，但從演變趨勢來看，實際上存在非均衡的隱患。特別是中國的東北地區(qū)，人口持續(xù)流出趨勢明顯，應(yīng)引起國家的高度重視。一方面要大力推進東北地區(qū)的市場化改革，積極引入民營資本以提升地區(qū)活力;另一方面，必須以法治作為市場發(fā)展的重要保障手段，建立良好的法治環(huán)境才能保證市場化改革的成功。此外，東北地區(qū)還應(yīng)積極打造面向東北亞的國際性特大城市，增強其區(qū)域影響力和輻射力，以吸引東北本地以及外地人口向這些特大城市聚集。

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