自貿(mào)區(qū)迎接2.0時代

本刊記者 胥苗苗

去年底，中國政府仿照一年前成立的上海自貿(mào)區(qū)又新增了三個自貿(mào)區(qū)，分別是天津、廣東和福建。那么，新增的自貿(mào)區(qū)如何吸取上海自貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗并結(jié)合自身特點出臺更多有實際效果的開放政策將是業(yè)界面臨的新課題。

上海自貿(mào)區(qū)自2013年9月成立運作已一年有余，據(jù)可靠消息稱，第二批自貿(mào)區(qū)名單天津、福建、廣東現(xiàn)已塵埃落定，并且從2015年3月1日起，上海自貿(mào)區(qū)三大擴展區(qū)（陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)以及張江高科技片區(qū)）或?qū)⑴c天津、福建、廣東自貿(mào)區(qū)同時掛牌，屆時，自貿(mào)區(qū)“2.0”時代將正式起程。那么，回顧上海自貿(mào)區(qū)政策實施這一年多以來，航運政策的實施效果究竟有多大？新增的三個自貿(mào)區(qū)如何在改進上海自貿(mào)區(qū)政策不足的同時復制其成功的經(jīng)驗？

理想很豐滿 現(xiàn)實很骨感

上海自由貿(mào)易區(qū)自2013年9月掛牌成立之日起就曾被譽為一場雄心勃勃的自由市場改革實驗。2013年9 月，交通運輸部與上海市政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于落實〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉加快推進上海國際航運中心建設(shè)的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），涉及一系列涵蓋自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的新航運政策。主要包括允許外商控股設(shè)立中外合資、合作企業(yè)經(jīng)營國際船舶運輸業(yè)務(wù)；允許外商以合資、合作形式從事公共國際船舶代理業(yè)務(wù)，外方持股比例放寬至51%； 放寬中外合資、中外合作國際船舶運輸企業(yè)的外資股比限制，由國務(wù)院交通運輸主管部門制定相關(guān)管理試行辦法；允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿(mào)進出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)；允許設(shè)立外商獨資國際船舶管理企業(yè)等。值得一提的是，上海自貿(mào)區(qū)首次采用了負面清單的全新管理模式。負面清單是以否定表達方式闡明禁止外商投資或參與的中國航運服務(wù)相關(guān)政策，沒有列在負面清單之內(nèi)的航運業(yè)務(wù)視為當然開放，從而進一步擴大航運服務(wù)業(yè)的開放力度。

可以說，隨著中國首個自由貿(mào)易實驗區(qū)在上海成立，這片僅有28.78平方公里的區(qū)域嘗試著中國最大限度的改革。從《中國(上海)自由貿(mào)易實驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）來看，航運業(yè)也會分享到一定的“紅利”。根據(jù)相關(guān)政策的放開，再加上目前上海國際航運中心洋山深水港主航道正式實行雙向通航，業(yè)界預測這些都將進一步提升上海自貿(mào)區(qū)在航運方面的競爭力?！犊傮w方案》允許中資非五星旗船在國內(nèi)沿海港和上海港中資之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)，這就意味對公司降低中轉(zhuǎn)成本將帶來利好。船舶管理公司政策的放開，讓中國的航運企業(yè)意識到船舶管理作為專業(yè)的服務(wù)行業(yè)的重要性。特別是允許外資船舶公司在自貿(mào)區(qū)設(shè)獨立的法人公司，從事國際船舶管理業(yè)務(wù)，將對以前只是關(guān)起國門自營自管的中國船舶管理公司產(chǎn)生鯰魚效應(yīng)。放開之后對于國內(nèi)的航運公司有沖擊，但也會促進國內(nèi)公司的管理水平。港口方面，業(yè)界預測《總體方案》中關(guān)于航運服務(wù)業(yè)放開的相關(guān)原則，會為上海港集團打造國際航運中心港口帶來利好。

然而，就在各方對上海自貿(mào)區(qū)寄予厚望之時，有研究機構(gòu)卻發(fā)現(xiàn)其航運業(yè)相關(guān)開放政策并未達到設(shè)想的效果。上海國際航運研究中心秘書長真虹教授曾對媒體公開表示，通過對上海自貿(mào)區(qū)航運業(yè)相關(guān)開放政策的評估發(fā)現(xiàn)，多項政策放開后收到的效果并不明顯。據(jù)交通運輸部水運科學研究院發(fā)展中心主任寧濤透露，最近，中遠的一條方便旗船獲得了評估，可以從事沿海捎帶業(yè)務(wù)。而船舶管理公司方面目前只有一家全世界最大的德國船舶管理公司進駐了自貿(mào)區(qū)，但進駐以后卻因為不具備相關(guān)資質(zhì)而無法開展業(yè)務(wù)。從這方面來看，中資船舶的沿海捎帶和外資公司的進駐因為上海自貿(mào)區(qū)的政策取得了一點效果，但效果可以說微乎其微。

此外，記者在采訪其他業(yè)內(nèi)人士時還了解到，船舶管理公司政策放開后，相關(guān)外商獨資企業(yè)落地并不積極，據(jù)說只成立了兩家，原因是他們不能管理中國籍船舶、不能從事中國船員勞務(wù)市場；允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船進行沿海捎帶業(yè)務(wù)效果也不好，因為只能捎帶至上海港的貨物，海關(guān)操作困難；允許外資控股國際海上運輸業(yè)務(wù)的政策放開后，事實上只有一家德國公司進駐。相比于2013版的航運業(yè)負面清單，2014的版本開放力度進一步加大了，仍然列入負面清單被限制的業(yè)務(wù)包括投資水上運輸公司、國際海上運輸業(yè)務(wù)、國際船舶代理業(yè)務(wù)、外輪理貨業(yè)務(wù)以及國家海運裝卸和堆場、國際集裝箱站和堆場業(yè)務(wù)等。由此可見，上海自貿(mào)區(qū)這塊自由貿(mào)易的實驗“良種”在經(jīng)過一年多的實踐檢驗后發(fā)現(xiàn)，實際效果與理想預期還存在一定差距，尤其是在航運政策實施效果方面更是差距明顯。

提升自貿(mào)區(qū)效果需過“三關(guān)”

借力自貿(mào)區(qū)契機，加快推進上海國際航運中心建設(shè)，是相關(guān)各方對上海自貿(mào)區(qū)航運政策的基本共識和定位，但實施效果卻不夠理想，那么原因何在呢？

首先，目標定位不明確是其一大硬傷。定位不明導致頂層設(shè)計混亂。上海航運經(jīng)紀人俱樂部秘書長劉巽良在其自媒體中曾直言不諱地提出過這一觀點。香港理工大學物流及航運研究系教授呂錦山認為，上海沒有達到應(yīng)有的成效,主要是其政策的目的性不明確。呂教授認為這一點與臺灣自由貿(mào)易港區(qū)不成功有相同之處。對此，寧濤也表示，上海自貿(mào)區(qū)特別是航運業(yè)政策的實施效果不佳，最根本的一個原因是開放的目的性不明確。再就是原有的很多配套措施都是在過去正面清單思路下制定的，推行負面清單后，很多下位的配套措施就顯得不匹配。另外，上海自貿(mào)區(qū)在開放過程中通過“試錯”方式來發(fā)現(xiàn)問題，然后再不斷完善，從某種程度上會影響企業(yè)參與的熱情。對企業(yè)來說，他們沒義務(wù)陪著這些尚不成熟的政策一起試錯，更何況企業(yè)也要因此承擔一定的試錯成本。

其次，作為典型的國際性行業(yè)，航運業(yè)自始至終都處于國際競爭環(huán)境當中，自貿(mào)區(qū)的各項措施能不能跟國際接軌也是能否產(chǎn)生實際效果的重要原因。寧濤表示，航運業(yè)的市場是國際化的市場，市場基本都在海外，競爭對手也主要來自海外，那么我們的整套經(jīng)濟政策應(yīng)該是和國際相持平的。其中最核心的一點就體現(xiàn)在稅費方面。目前的情況是，上海自貿(mào)區(qū)開放了一些交通運輸政策，但稅賦方面減免卻沒有實質(zhì)性改變。企業(yè)都是很現(xiàn)實的，如果沒有實質(zhì)上的優(yōu)惠很難真正吸引到企業(yè)進駐。據(jù)了解，上海自貿(mào)區(qū)在財稅政策上并沒有大的改變。專家指出，目前我們最大的短板就是稅費比別人高，如果不動經(jīng)濟政策（包括稅收和財政補貼政策），即使是把交通運輸?shù)乃信涮状胧┒纪晟屏?，國外企業(yè)也不會進駐。

香港理工大學物流及航運學系副教授羅梅豐對此也認為，通過比較香港和內(nèi)地的商業(yè)環(huán)境，香港對國際航運是零稅率的，但這僅僅涉及進行貨運的船公司，在香港注冊登記的從事港航服務(wù)業(yè)的公司比如船舶買賣、船舶租賃中介等是按照香港的一般企業(yè)在征收稅費。這些公司的最高所得稅大概是16%。香港、新加坡的稅費相差不大。但中國內(nèi)地如果按照國內(nèi)企業(yè)標準進行征稅，則稅率約為40%。內(nèi)地和個人所得稅比香港也高很多。企業(yè)如果綜合考慮各方面因素的話，就目前的狀況可能更多會考慮香港和新加坡而不是內(nèi)地上海。中國要吸引在國外登記的船舶回歸稅費是很重要的一個問題。雖然有特案退稅政策，但這種政策還是遠不如在國外登記的稅費低。

另外，相關(guān)管理部門的效率問題，以及自貿(mào)區(qū)在為企業(yè)提供法律、金融以及外匯流通等服務(wù)方面的問題也都影響了航運政策的實施效果。羅梅豐認為，自貿(mào)區(qū)自成立之初就是一個通過自由貿(mào)易經(jīng)濟手段來測試我國行政管理部門從上到下有哪些不足的“試驗田”，是一個用經(jīng)濟體制改革倒逼政治體制改革的很好方法。我們以前的經(jīng)濟發(fā)展很大一部分依靠勞動力紅利，但在勞動力紅利逐漸消失以后，那么政策方面的紅利能否填補進來就顯得格外重要，如果相關(guān)政府部門的效率得以提高可能會釋放出更大的生產(chǎn)力。他進一步指出，上海自貿(mào)區(qū)的最大意義就在于找出我國管理部門中效率方面存在的問題。就拿設(shè)立自貿(mào)區(qū)來說，海關(guān)的通關(guān)效率就是一個很重要的因素。海關(guān)的作用能夠讓一個自貿(mào)區(qū)起到境內(nèi)關(guān)外效果是最好，還有就是外匯進出的便利程度。在國際航運中，收費很多都是外匯，如果企業(yè)在中國注冊公司，那么外匯的進出就需要受到外匯管理局的控制，而且現(xiàn)在人民幣的兌換也不是自由兌換，所以這些因素都是制約自貿(mào)區(qū)航運發(fā)展的因素。對于在國際航運交易過程中發(fā)生的糾紛在何地進行訴訟或仲裁，對企業(yè)而言也非常重要。如果訴訟中涉及外方，那么他們的仲裁首選地肯定是國外，而不是中國內(nèi)地。羅梅豐最后強調(diào)，要發(fā)展好自貿(mào)區(qū)對政府而言最重要的一點不是如何去“管”，不是去制定“準入原則”，而是如何用簡單明了的優(yōu)惠政策去吸引商戶，并為區(qū)內(nèi)企業(yè)服務(wù)， 讓它們感受到實實在在的好處。

除上述幾個原因以外，據(jù)記者了解，業(yè)內(nèi)人士還認為上海自貿(mào)區(qū)在準入方面做得工作相對較多，但在實施落地方面的工作則較少。目前更多的工作重點是放在了負面清單和投資的對外開放上，而對于行政手續(xù)上的一系列開放則是說多做少。

上海經(jīng)驗的“選擇性”復制

上海自貿(mào)區(qū)在成立之初就明確了它的“實驗區(qū)”地位，它承擔的一個作用就是要向各個地區(qū)輻射。去年底，中國政府仿照一年前成立的上海自貿(mào)區(qū)又新增了三個自貿(mào)區(qū)，分別是天津、廣東和福建。據(jù)知情人透露，上海自貿(mào)區(qū)三大擴展區(qū)或?qū)⒂?月1日與天津、福建、廣東自貿(mào)區(qū)同時掛牌，四地自貿(mào)區(qū)將統(tǒng)一適用2015版負面清單。那么，新增的自貿(mào)區(qū)如何吸取上海自貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗并結(jié)合自身特點出臺更多有實際效果的開放政策將是業(yè)界面臨的新課題。

對此，寧濤認為，新增設(shè)三個自貿(mào)區(qū)的初衷仍然和上海一樣，是為了適應(yīng)美國的更高端的自由貿(mào)易協(xié)定《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），中國提出自貿(mào)區(qū)的負面清單完全是將《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的整套規(guī)則搬進自貿(mào)區(qū)里做實驗，或者說是壓力測試，看看中國的經(jīng)濟和管理體制到底適用于哪種放開。因此，可以說新增三個自貿(mào)區(qū)也是基于這樣一個大的背景。之所以選擇廣東、福建、天津港實際上是因為廣東對接港澳、福建對接臺灣，天津是京津冀一體化，以及可能對接未來的中韓自貿(mào)區(qū)。這幾個區(qū)域都可能是中國未來對外開放重點區(qū)域的一個橋梁地區(qū)，通過這幾個區(qū)域的橋梁作用來加速中國融入世界。當然，未來中國融入全球化不僅有機遇也會存在風險，而這些區(qū)域可能承擔了風險檢驗的使命，或者說對全國其他地方的進一步開放起一定的示范作用。

新增的自貿(mào)區(qū)首先要基于上海模式，吸取其成功經(jīng)驗。據(jù)商務(wù)部相關(guān)人士透露，上海自貿(mào)區(qū)取得了很多的成果，這些成果有些是第二批自貿(mào)區(qū)可以直接拿過來用的。但怎樣用，用得好，是值得討論研究的問題。據(jù)了解，商務(wù)部評估論證了上海自貿(mào)區(qū)運行一年多形成的經(jīng)驗措施，可分為三種形式向全國推廣，即部分可以在全國復制推廣；部分需要有條件、或需要分地區(qū)、分階段逐步復制推廣；部分則需要上升到規(guī)則、規(guī)范后再復制推廣。對此，羅梅豐認為，上海成立自貿(mào)區(qū)時的負面清單內(nèi)容很長，但現(xiàn)在已經(jīng)變得很少，在這方面，其他幾個自貿(mào)區(qū)完全可以跳過這個過程，直接吸取上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗。他建議，這三個自貿(mào)區(qū)應(yīng)更多地從國家長遠的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)。

新增的自貿(mào)區(qū)還應(yīng)具有“地方特色”。寧濤認為，這三個新增自貿(mào)區(qū)的定位和上海也有所區(qū)別。據(jù)介紹，這三個區(qū)域在復制上海經(jīng)評估以后可推廣經(jīng)驗的同時，還要結(jié)合自己的產(chǎn)業(yè)特征、區(qū)域特點、提出具有自己特色的方案。目前這三個自貿(mào)區(qū)的新方案可能還在進一步制定中。上海自貿(mào)區(qū)可復制可推廣的經(jīng)驗不僅要向新增的這三個自貿(mào)區(qū)推廣，還可能會向其他的綜合保稅區(qū)進行推廣。相當于共性的經(jīng)驗可以復制，但是每個區(qū)域還應(yīng)該有自己各個區(qū)域有特色的方案出臺，而且彼此的定位可能還都不太一樣，但其核心都是以開放促改革。

此外，專家還建議，新增的三塊自貿(mào)區(qū)首先應(yīng)該明確開放目的，在啟動前做一個相對系統(tǒng)的評估，使得上上下下的步調(diào)能取得一致，也使得管理部門在做決策時能夠更加游刃有余?？傊獙ι虾Ｗ再Q(mào)區(qū)之前的一些做法進行調(diào)整。羅梅豐表示，其實中國自貿(mào)區(qū)的定位還是以持續(xù)性的貿(mào)易為主，但在其他航運服務(wù)業(yè)方面的確還有很長的一段路要走。上海作為一個實驗區(qū)，通過一年多的實驗，可以推廣的成功經(jīng)驗可能很快會在其他地方得到應(yīng)用，而其他地方雖然設(shè)立自貿(mào)區(qū)的時間較晚，但并不一定會比上海發(fā)展得慢，甚至可能會因為開放的力度更大而趕超上海的發(fā)展。如果整個沿海地區(qū)都發(fā)展起來，再由沿海地區(qū)帶動內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展，那么中國整體經(jīng)濟的發(fā)展就可以再上一個臺階。也就是說，新增這三個自貿(mào)區(qū)是國家出于對整個經(jīng)濟層面的考慮。相信將來中國還會成立更多的的自貿(mào)區(qū)。屆時，即使中國的稅賦不能降到和香港及新加坡一樣，但是可以在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上有很大的下降。如果稅費降低了，那么政府也勢必要降低成本，提高效率，消除腐敗。從長遠發(fā)展來看，自貿(mào)區(qū)只是一個暫時的現(xiàn)象，等到全國各地都發(fā)展起來都從事自由貿(mào)易以后，就沒有自貿(mào)區(qū)的概念了，到那時才是當下設(shè)立自貿(mào)區(qū)的真正意義所在。