航道法出云霧開

本刊記者 楊培舉

在國家對(duì)內(nèi)河功能重新定位，并將長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展列為國家戰(zhàn)略的今天，《航道法》的出臺(tái)，可謂恰逢其時(shí)。

2014年 的12 月28 日，國內(nèi)航運(yùn)界迎來了歷史性時(shí)刻，《航道法》千呼萬喚終于出臺(tái)，使航道的保護(hù)、開發(fā)和建設(shè)有了更具約束力的法律保障，內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展開啟了新篇章。

利未來

《航道法》出臺(tái)后，很多航道部門的門口上或執(zhí)法船上紛紛掛起了“熱烈慶賀《航道法》出臺(tái)”、“祝賀《航道法》頒布，保護(hù)航道人人有責(zé)”等橫幅，興奮之情可見一斑。

《航道法》是航運(yùn)界多年的期盼。據(jù)悉，從1995年起，交通部就開始了《航道法》的起草工作，至2014年12月28日該法獲高票通過，期間經(jīng)過了近20年的漫長歲月。該法出臺(tái)緣何如此遲緩？最根本原因是國內(nèi)多年“重陸輕水”所致，在資金投入上明顯偏向公路、鐵路和航空領(lǐng)域，航道被邊緣化。因此，在內(nèi)河水資源的開發(fā)和利用方面，由于其他行業(yè)都有龍頭法庇護(hù)，而《航道法》的遲遲未出臺(tái)，導(dǎo)致當(dāng)出現(xiàn)利益博弈時(shí),處于弱勢(shì)的航道只能無奈地為其他行業(yè)讓路。而年復(fù)一年不斷讓路的結(jié)果就是，斷航、礙航工程越來越多，水運(yùn)業(yè)效力難以充分發(fā)揮出來。為此，航道部門承受了巨大壓力。

在國家對(duì)內(nèi)河功能重新定位,并將長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展列為國家戰(zhàn)略的今天，《航道法》的出臺(tái)，恰逢其時(shí)，對(duì)于綜合利用好水資源，保障航道暢通和航行安全，維護(hù)社會(huì)各界依法使用航道的權(quán)益，充分發(fā)揮航道在構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，謀劃由東向西、由沿海向內(nèi)地、沿大江大河和陸路交通干線梯度推進(jìn)的區(qū)域發(fā)展新棋局具有里程碑式的重要意義。

資金短缺一直是制約航道發(fā)展的一大瓶頸。1987年發(fā)布的《航道管理?xiàng)l例》中沒有對(duì)航道建設(shè)資金作出規(guī)定，資金來源長期缺乏法律依據(jù)。而《航道法》則解決了這一難題。該法中明確規(guī)定，國務(wù)院和有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的需要，在財(cái)政預(yù)算中合理安排航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。有了立法支持，航道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金也有了保障。

對(duì)于未來建設(shè)跨越、穿越航道的建筑物、構(gòu)筑物，《航道法》也有了明確規(guī)定：應(yīng)當(dāng)符合該航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)對(duì)通航凈高、凈寬、埋設(shè)深度等通航條件的要求；在通航河流上建設(shè)永久性攔河閘壩,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)建設(shè)通航建筑物,并實(shí)現(xiàn)同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步投入使用“五同步”；在航道保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)臨河、臨湖建筑物或者構(gòu)筑物,應(yīng)當(dāng)符合該航道通航條件的要求。有了此規(guī)定，斷航、礙航的工程再出現(xiàn)的概率將大大降低。

另外，昔日航道執(zhí)法無力的局面，因《航道法》的出臺(tái)，也將徹底改觀。對(duì)此，曾參與過該法起草工作的長江航道行政執(zhí)法總隊(duì)副總隊(duì)長曾文向記者表示，《航道法》的出臺(tái)，給航道部門的執(zhí)法提供了最有力的法律利器。與以往相比，對(duì)于違法、違規(guī)者處罰的力度和震懾力，將會(huì)大大提高。比如，報(bào)送的航道通航條件影響評(píng)價(jià)材料未通過審核，建設(shè)單位開工建設(shè)的，由有審核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止建設(shè)、恢復(fù)原狀，處二十萬元以上五十萬元以下的罰款；在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，將被責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)于行政監(jiān)管失職者，也毫不留情。該法四十五、四十六條都有很具體的規(guī)定，交通運(yùn)輸主管部門以及其他有關(guān)部門不依法履行本法規(guī)定的職責(zé)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。如此力度，在《航道法》出臺(tái)之前是不具備的。

糾過往

內(nèi)河因眾多橋梁和閘壩造成的斷航、礙航難題，多年來一直懸而未決?！逗降婪ā烦雠_(tái)之前，業(yè)界一些人士希望能夠借助《航道法》的出臺(tái)解決這一難題。但從《航道法》有關(guān)條文來看，雖然有所涉及，但力度還不夠大。對(duì)此，有專家認(rèn)為，從法不溯及既往原則來看，可以理解。但是，對(duì)于航道維護(hù)和建設(shè)所需資金安排，以及復(fù)航問題，《航道法》第四條、第七條已有較為明晰的表述，給出了基本指導(dǎo)原則和解決路徑。

據(jù)記者從航道部門反映的情況來看，隨著《航道法》的出臺(tái)，像以往那種斷航、礙航工程日后可能會(huì)大大減少，因?yàn)檫`法違規(guī)成本太高了。因此，如何使當(dāng)前斷航、礙航河段暢通，無疑將是未來航道管理的重點(diǎn)工作之一，這也是各級(jí)政府，以及相關(guān)利益方必須面對(duì)和解決的共同課題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國4186座航道上攔河建筑物中,能正常使用過船設(shè)施的僅621座；40972座橋梁中,不滿足通航標(biāo)準(zhǔn)的占70%。根據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì),由于一些攔截航道的工程沒有相應(yīng)建設(shè)過船設(shè)施,導(dǎo)致建國初期全國內(nèi)河航道通航總里程約為17萬公里中有4萬余公里屬于中斷航道。

關(guān)于礙航大橋的處理，專家提出了各種各樣的方案。綜合起來看，大致有七種：一是加高橋墩，抬高橋梁；二是改造大橋，使其中一個(gè)橋孔提升為活動(dòng)橋；三是變公鐵兩用為公路專用橋，下層鐵路橋的凈空以利航運(yùn)；四是維持大橋現(xiàn)狀，另在橋下建船閘。五是建造適應(yīng)現(xiàn)行橋梁跨度的大型標(biāo)準(zhǔn)船舶，比如船舶桅桿可以收起或船舶駕駛臺(tái)建為可升降形式；七是炸舊橋建新橋。究竟這幾種改造方案是否可行，還須進(jìn)行科學(xué)論證、評(píng)估?？傊?，無論大橋問題也好，還是過船閘壩也罷，最關(guān)鍵的是資金落實(shí)和建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。

近幾年，在每年的全國“兩會(huì)”上，內(nèi)河斷航、礙航問題一直都是業(yè)界代表、委員們熱議的焦點(diǎn)之一，他們的基本共識(shí)是：航道是純公益性基建項(xiàng)目，對(duì)企業(yè)、銀行投資的吸引力不大，所以應(yīng)以政府投入為主，承擔(dān)起內(nèi)河航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的責(zé)任，進(jìn)一步加大財(cái)政投入。全國人大代表、大連海事大學(xué)原校長王祖溫建議把責(zé)任細(xì)化：一是設(shè)立專門的內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)籌資平臺(tái)，由政府擔(dān)?；蛱峁┵N息，并吸引社會(huì)資金參與航道建設(shè)。二是統(tǒng)籌安排部門資金，將每年的增長性補(bǔ)助更多地用于支持內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展；航道建設(shè)應(yīng)以國家為主，中央政府投資比例至少占70%以上，與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切的由地方政府參與投資；同時(shí)，要利用稅收等手段向內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展傾斜，調(diào)控各種運(yùn)輸方式。

從當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)需求來看，加強(qiáng)斷航礙航專項(xiàng)工程的協(xié)調(diào)和研究迫在眉睫，并有針對(duì)性地列出復(fù)航時(shí)間表和實(shí)現(xiàn)路徑。多年來，國內(nèi)眾多的斷航河段難以復(fù)航，很重要的一點(diǎn)就是協(xié)調(diào)難，責(zé)任落實(shí)難。這樣的例子比比皆是。以富春江大壩為例，其所有權(quán)和管理權(quán)屬華東電網(wǎng)有限公司，富春江船閘改造工程項(xiàng)目涉及中央電力國企、交通運(yùn)輸部和浙江省政府，難以協(xié)調(diào)。大壩業(yè)主先是以沒有類似工程做先例為由，不同意對(duì)船閘進(jìn)行改造，后來在中央、地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及國家發(fā)改委等關(guān)注下表示原則支持船閘改造，但要求項(xiàng)目業(yè)主做專題研究，卻不明確研究內(nèi)容和審批程序，在船閘使用權(quán)、電力補(bǔ)償?shù)葐栴}上設(shè)置門檻。直到2009年4月時(shí)任副總理的張德江將浙江省政府的專報(bào)批轉(zhuǎn)國家電網(wǎng)公司，項(xiàng)目工作的前期才有較大的進(jìn)展，但工程開工仍無法明確時(shí)間。類似的再如珠江干流西江上游的紅水河，由于1975年建設(shè)大化水電站時(shí)未同步建設(shè)通航設(shè)施，致使該河道斷航近30年。2004年，國家在右江上游建設(shè)百色水電樞紐時(shí)也提出緩建通航設(shè)施。時(shí)間過去了10年有余，通航設(shè)施至今仍未見蹤影。對(duì)此，全國政協(xié)委員蘇國萃認(rèn)為，內(nèi)河水運(yùn)牽涉多個(gè)涉水部門，而各部門之間又存在著諸多利益糾葛，因此，對(duì)一些重大問題，必須建立高層協(xié)商機(jī)制，可考慮建立由國家發(fā)改委牽頭，交通運(yùn)輸、水利、水電、環(huán)保等部門以及省級(jí)地方政府參加的高層協(xié)商機(jī)制，先在西江流域進(jìn)行試點(diǎn)，通航設(shè)施統(tǒng)一由內(nèi)河航運(yùn)部門進(jìn)行管理，條件成熟后再向全國推廣。

目前，從交通運(yùn)輸部提出的建立“暢通、高效、平安、綠色”的現(xiàn)代化內(nèi)河水運(yùn)體系的宏偉目標(biāo)來看，內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的前提條件是航道的暢通。而要想達(dá)到航道暢通，必須將“富了水電，斷了航運(yùn)”、“通了橋梁，阻了航運(yùn)”這種“要命”工程進(jìn)行糾正和彌補(bǔ)。在我們處處大談科學(xué)發(fā)展觀的今天，如此“不科學(xué)的工程”卻屢屢上馬，且找不到解決辦法，簡(jiǎn)直就是一種莫大的諷刺。因此，能否還上這筆歷史欠賬，讓內(nèi)河水資源得到合理充分利用，是對(duì)當(dāng)政者勇氣、智慧和決心的一種考驗(yàn)。

共乘風(fēng)

一位多年跟蹤、研究《航道法》的專家向記者透露，《航運(yùn)法》和《航道法》立法工作，很早就已啟動(dòng)，兩部法律都很重要，都希望盡快出臺(tái)。所以說，《航道法》能夠先于《航運(yùn)法》出臺(tái)，確實(shí)來之不易?！逗降婪ā返某雠_(tái)，無疑將會(huì)促進(jìn)通航環(huán)境的改善，以及航道管理能力的提升，也必將給相關(guān)領(lǐng)域帶來相應(yīng)變化。內(nèi)河航運(yùn)業(yè)正進(jìn)入一個(gè)前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇期。各個(gè)環(huán)節(jié)須及時(shí)作出調(diào)整和完善，從而使內(nèi)河千帆競(jìng)發(fā)，暢通無阻。

首先，盡快修訂、完善航道下位法。國務(wù)院法制辦工交商事法制司副司長董超潔指出，《航道法》作為上位法，其出臺(tái)后，下位法的一些規(guī)定一定要和上位法一致?！逗降婪ā返囊?guī)定具有原則性，下一步，主管部門將對(duì)《航道法》是否能滿足航道實(shí)際管理需要進(jìn)行評(píng)估，如果具體制度需要進(jìn)一步補(bǔ)充完善，則需要對(duì)《航道管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂；如果不需要細(xì)化，國務(wù)院將對(duì)其進(jìn)行清理、廢止。除此之外，記者在采訪中，有的專家還提出，地方政府應(yīng)充分利用地方立法資源，加快制定地方性航道法規(guī)和政府規(guī)章，形成比較完善的航道管理與養(yǎng)護(hù)法律法規(guī)體系。

通航標(biāo)準(zhǔn)方面，在長江航道局航道行政管理處副處長曾文看來，國內(nèi)在這方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)較為完善。目前國家已頒布、修訂了《運(yùn)河通航標(biāo)準(zhǔn)》《內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)》《內(nèi)河航道維護(hù)技術(shù)規(guī)范》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但也有一些業(yè)界人士認(rèn)為，目前的通航標(biāo)準(zhǔn)在適應(yīng)性方面還有待加強(qiáng)。因此，按照《全國航道管理與養(yǎng)護(hù)發(fā)展綱要（2011-2015年）》規(guī)定，繼續(xù)加強(qiáng)修訂和完善內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)，制定內(nèi)河航標(biāo)、電子航道圖、沿海航道養(yǎng)護(hù)等技術(shù)規(guī)范；不斷完善航道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)護(hù)定額體系等，應(yīng)作為日后的一項(xiàng)長期任務(wù)。

內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)方面，政府近些年一直在不遺余力地推進(jìn)，從政策和法規(guī)方面給予了足夠支持，相繼頒布了《內(nèi)河運(yùn)輸船舶標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》、《內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化補(bǔ)貼資金管理辦法》、《“十二五”期推進(jìn)全國內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化工作實(shí)施方案（試行）》、《加快推進(jìn)“十二五”期長江水系船型標(biāo)準(zhǔn)化工作方案》等。在中國船級(jí)社的專家看來，目前的市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境已經(jīng)很好。對(duì)于業(yè)界而言，如何根據(jù)航道條件、港口條件以及船東需求，建造出經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、先進(jìn)、高效的優(yōu)選型船舶，將是未來的發(fā)力點(diǎn)。

內(nèi)河港口物流標(biāo)準(zhǔn)化工作方面，亟待提高。近年來，全國各地掀起了發(fā)展內(nèi)河航運(yùn)的高潮，港口一個(gè)連一個(gè)。但這些港口企業(yè)大多處于粗放式發(fā)展階段，行業(yè)和企業(yè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺乏，與當(dāng)代倡導(dǎo)的物流管理向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、高效化發(fā)展潮流，極不協(xié)調(diào)。這種傳統(tǒng)管理模式與目前快節(jié)奏、高效益的發(fā)展速度矛盾日顯，因此盡快補(bǔ)齊短板是當(dāng)務(wù)之急。

完善協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然《航道法》出臺(tái)了，但橫向與其他行業(yè)相比，也只是一種對(duì)位的平等關(guān)系，彼此間始終會(huì)存在相互制約的矛盾。因此，應(yīng)建立和完善中央、流域及地區(qū)多層次涉及交通、水利、國土、環(huán)保、水電等合作機(jī)制，積極理順通航建筑物管理體制，建立上下游樞紐通航聯(lián)合調(diào)度、安全監(jiān)管和應(yīng)急機(jī)制，推動(dòng)高等級(jí)航道和其他重要航道閘壩復(fù)航，保證船舶運(yùn)行安全、暢通。

最后，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，建立一套科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的航道執(zhí)法評(píng)議考核體系和航道行政執(zhí)法責(zé)任制，同樣不可或缺。在此，借用大連海事大學(xué)法學(xué)院書記趙微的一句話“沒有強(qiáng)制的法律則是不燃燒的火，不發(fā)亮的光。執(zhí)法與司法體系既是強(qiáng)國建設(shè)的必要舉措，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的必然選擇。若在執(zhí)法或司法上不夠嚴(yán)密，不能嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法，那么法律將變成一紙空文、形同虛設(shè)，違法違規(guī)行為必將難以控制。”