新版《行政訴訟法》對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的影響及建議

■文/王 新 劉大偉

新版《行政訴訟法》對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的影響及建議

■文/王 新 劉大偉

升級(jí)前的《行政訴訟法》是由第七屆全國人大二次會(huì)議于1989年4月4日通過，于1990年10月1日起施行，至今已25年。為進(jìn)一步保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，第十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于2014年11月1日通過了對(duì)《行政訴訟法》的修改決定（涉及61處修改內(nèi)容）。修改后的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱新版《行政訴訟法》）于2015年5月1日起施行。新版《行政訴訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決策和行政行為提出了新的更高要求。2015年是質(zhì)監(jiān)部門深化改革主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)的重要一年，深入理解行政訴訟法的新規(guī)定，認(rèn)識(shí)其對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的影響，進(jìn)而采取措施主動(dòng)適應(yīng)這一變化，值得質(zhì)監(jiān)部門及其工作人員認(rèn)真思考。有鑒于此，本文擬對(duì)前述內(nèi)容作一闡述。

新版《行政訴訟法》對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的影響

1.行政訴訟法的新規(guī)定。

《行政訴訟法》共進(jìn)行了61處修改，這里主要是對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的決策和行為可能產(chǎn)生影響的規(guī)定進(jìn)行列舉，包括以下幾個(gè)方面：

（1）、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！?/p>

（2）、復(fù)議機(jī)關(guān)作被告。第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。”第七十九條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為共同被告的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判?！?/p>

（3）、證據(jù)種類增加。第三十三條第一款規(guī)定：“證據(jù)包括：（四）電子數(shù)據(jù)；”

（4）、起訴期限延長。第四十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！?/p>

（5）、改立案審查制為立案登記制。第五十一條第一款規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮！?/p>

（6）、規(guī)章以下規(guī)范性文件附帶審查。第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！?/p>

（7）、行政案件有限調(diào)解。第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！?/p>

（8）、行政行為合理性審查。第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（六）明顯不當(dāng)?shù)?。”第七十七條第一款規(guī)定：“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更?！?/p>

（9）、強(qiáng)化拒絕履行判決裁定調(diào)解的措施。第九十六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：（二）在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款；（三）將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告?！?/p>

2.新規(guī)定對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的影響。

（1）、質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)人的義務(wù)和責(zé)任增加。首先，將出庭應(yīng)訴確定為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的一項(xiàng)法定義務(wù)。雖然之前的行政訴訟案件中，也有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定，但主要是作為依法行政考核的一項(xiàng)指標(biāo)，僅僅是一項(xiàng)制度規(guī)定，而從法律層面進(jìn)行規(guī)定后，今后行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴將成為常態(tài)。其次，新增了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的法律責(zé)任（行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，一審法院可以從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款）。

（2）、行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)及敗訴風(fēng)險(xiǎn)增大。首先，行政訴訟案件數(shù)量可能增加。一方面對(duì)于公民、法人、其他組織的起訴，人民法院改之前的立案審查為立案登記，進(jìn)一步降低了訴訟門檻。當(dāng)事人對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的行政行為不服，均可以提起行政訴訟。另一方面，市級(jí)（地級(jí)）以上質(zhì)監(jiān)部門作被告的幾率增加。作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，市級(jí)以上質(zhì)監(jiān)部門之前如果維持下級(jí)質(zhì)監(jiān)部門的行政行為，申請(qǐng)人不服的，只能起訴下級(jí)質(zhì)監(jiān)部門，而新行政訴訟法施行后，前述情形下，上下兩級(jí)質(zhì)監(jiān)部門將作為共同被告。其次，新版《行政訴訟法》規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)依法作出判決，行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)法院的受理及裁判，結(jié)合十八屆四中全會(huì)以及相應(yīng)的司法體制改革措施，之前人民法院對(duì)于地方政府部門不當(dāng)行政行為“一定程度上的偏袒”的局面必將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。在此情形下，質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法中如存在程序違法或其他不當(dāng)行為，被撤銷、變更或確認(rèn)違法的可能性大為增加。

（3）、行政處罰案件處理時(shí)限延長。一是行政處罰決定執(zhí)行的不確定性增加。行政處罰決定執(zhí)行包括當(dāng)事人自覺履行和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行兩種。新版《行政訴訟法》施行后，起訴期限由三個(gè)月延長為六個(gè)月，當(dāng)事人在收到行政處罰決定書后，擁有了更多的“思考時(shí)間”，行政處罰決定是否被自覺履行的不確定性增加，尤其是涉及到罰款金額的案件，在處罰條款規(guī)定了較大裁量幅度的情形下，當(dāng)事人更有可能通過訴訟方式，達(dá)到少繳罰款的目的。二是罰沒物品的處置時(shí)限延長?！顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰沒物品管理和處置辦法》第十二條規(guī)定，自行政處罰決定書送達(dá)后，在規(guī)定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議也未提起行政訴訟的罰沒物品，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)在半年內(nèi)提出處理意見（按照物品的不同特征和相關(guān)規(guī)定采取監(jiān)督銷毀、拍賣、變價(jià)、作必要的技術(shù)處理等方式進(jìn)行處置）。起訴期限的延長直接帶來了罰沒物品處置的時(shí)限延長即由行政處罰決定書送達(dá)后的最長9個(gè)月延長為12個(gè)月。三是行政處罰案件的結(jié)案時(shí)限延長。行政處罰決定書送達(dá)后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未復(fù)議、訴訟的，處罰決定執(zhí)行到位后，辦案人員會(huì)將案件材料整理成卷報(bào)請(qǐng)結(jié)案，隨后歸檔，一個(gè)處罰案件得以辦結(jié)。起訴期限延長后，處罰案件的結(jié)案時(shí)限也相應(yīng)延長。

（4）、對(duì)質(zhì)監(jiān)人員的履職要求提高。一是對(duì)稽查人員辦案提出了新要求。一方面，新行政訴訟法增加了電子數(shù)據(jù)這一證據(jù)種類，這就要求稽查人員在案件調(diào)查取證過程中注重對(duì)此類證據(jù)的收集和固定，包括電子郵件、手機(jī)短信、網(wǎng)上聊天記錄、博客等，同時(shí)還應(yīng)符合電子數(shù)據(jù)證據(jù)的合法性要求；另一方面，隨著制售假冒偽劣商品行政處罰案件信息的網(wǎng)上公開、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)力度的加大，行政處罰案件在做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、法律適用正確等合法性要求的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步提升處罰裁量幅度的合理性。二是對(duì)全體人員依法行政提出了更高的要求。當(dāng)事人法律維權(quán)意識(shí)的不斷提升，行政訴訟門檻的進(jìn)一步降低、人民法院依法判決的力度加大，這三個(gè)方面的新變化均對(duì)于質(zhì)監(jiān)部門及其工作人員在日常檢查（監(jiān)察）、行政審批、信息公開等方面提出了更高要求。

質(zhì)監(jiān)部門主動(dòng)適應(yīng)新版《行政訴訟法》的建議

1.加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣貫力度。首先，學(xué)習(xí)《行政訴訟法》的新變化。通過邀請(qǐng)法院審判業(yè)務(wù)專家、訴訟律師開展專題培訓(xùn)或講座等形式，對(duì)新版《行政訴訟法》進(jìn)行深度解讀，使執(zhí)法人員了解其修改背景、條文修改原因等內(nèi)容，掌握重點(diǎn)條款的法律要義；其次，加大對(duì)從事行政處罰、行政審批、政府信息公開人員以及新進(jìn)人員的法律法規(guī)培訓(xùn)力度；再次，推動(dòng)全體人員學(xué)習(xí)各類質(zhì)量法律法規(guī)，以知識(shí)競(jìng)賽、模擬演練等形式，豐富學(xué)習(xí)形式，鞏固學(xué)習(xí)效果。

2.建立配套制度規(guī)定。一是制定或完善《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門行政應(yīng)訴辦法》，增加質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的新規(guī)定，明確負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件類型、與其他訴訟代理人在庭審時(shí)的分工等內(nèi)容，推動(dòng)質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)人實(shí)質(zhì)性出庭應(yīng)訴，不僅到庭，而且積極參與法庭調(diào)查、法庭辯論；二是在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，出臺(tái)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的全局性意見，促進(jìn)質(zhì)監(jiān)部門各項(xiàng)工作的法治化；三是建立規(guī)范性文件篩查機(jī)制，業(yè)務(wù)處室下發(fā)對(duì)監(jiān)管對(duì)象產(chǎn)生影響的文件前，應(yīng)與法制部門溝通，由法制部門進(jìn)行審查，確屬規(guī)范性文件的，嚴(yán)格按照規(guī)范性文件的制定程序進(jìn)行。

3.及時(shí)完善行政文書。一是對(duì)執(zhí)法文書中涉及當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)部分的起訴期限及時(shí)進(jìn)行修改，主要涉及行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等文書，5月1日起，及時(shí)啟用新文書；二是根據(jù)行政審批制度改革、政府信息公開等方面的新要求，進(jìn)一步完善行政文書，包括：規(guī)范行政強(qiáng)制措施決定書中的期限告知和延長強(qiáng)制措施決定書，規(guī)范行政許可文書的印章使用和文書送達(dá)，規(guī)范政府信息公開答復(fù)書格式以及質(zhì)量申訴舉報(bào)處理文書格式等；三是結(jié)合規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使，進(jìn)一步增強(qiáng)行政處罰決定書中處罰裁量的說理性，對(duì)當(dāng)事人陳述申辯意見的采納情況以及從輕減輕、從重處罰的理由均應(yīng)予以明確闡述，最大程度上取得當(dāng)事人的認(rèn)可，從而使處罰決定能夠得到自覺履行；四是上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)及時(shí)指導(dǎo)職能調(diào)整后的縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的執(zhí)法文書修訂和規(guī)范使用。

4.提升依法履職水平。一是進(jìn)一步規(guī)范行政決策。對(duì)于重大的行政決策，嚴(yán)格遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估合法性審查、集體討論決定等程序，確保決策的合法性、科學(xué)性和實(shí)效性；二是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法。在行政審批、日常檢查、案件查處、信息公開等工作中，以法治為統(tǒng)領(lǐng)，將學(xué)法、執(zhí)法、普法有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)決做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，同時(shí)杜絕不作為、慢作為，確保行政權(quán)力陽光透明運(yùn)行；三是進(jìn)一步提升執(zhí)法監(jiān)管效能。注重運(yùn)用信息化手段，強(qiáng)化技術(shù)執(zhí)法，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。在產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、特種設(shè)備安全監(jiān)察、申訴舉報(bào)處理等工作中，充分利用大數(shù)據(jù)的方式和理念，提高質(zhì)監(jiān)工作監(jiān)管有效性：根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果，發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和消費(fèi)提示；根據(jù)一定時(shí)期申訴舉報(bào)案件情況，確定重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和企業(yè)，同時(shí)進(jìn)行針對(duì)性行政指導(dǎo)。在電子商務(wù)產(chǎn)品執(zhí)法打假工作中，創(chuàng)新調(diào)查取證方式和手段，注重收集電子網(wǎng)頁、網(wǎng)上聊天記錄、電子訂單等證據(jù)，提高辦理電商平臺(tái)制售假冒偽劣產(chǎn)品案件的水平。

5.妥善應(yīng)對(duì)行政爭(zhēng)議。一是嚴(yán)格依法作出復(fù)議決定。市級(jí)以上質(zhì)監(jiān)部門作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，對(duì)于下級(jí)部門違法、不當(dāng)?shù)男袨榛蛘卟蛔鳛榈模瑧?yīng)依法堅(jiān)決予以撤銷、變更、確認(rèn)違法或者責(zé)令履行，同時(shí)向其發(fā)出法律意見書，切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督和糾正功能；二是積極應(yīng)對(duì)行政訴訟。鼓勵(lì)和支持行政執(zhí)法人員取得法律職業(yè)資格，加強(qiáng)對(duì)出庭應(yīng)訴人員行政訴訟實(shí)務(wù)和訴訟技巧的培訓(xùn)，提高其應(yīng)訴水平。加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)于某些因行使自由裁量權(quán)引發(fā)的訴訟案件，在符合法律規(guī)定的前提下，可以在法院的主持下，通過調(diào)解的方式，解決行政爭(zhēng)議。同時(shí)，應(yīng)充分尊重并履行法院對(duì)質(zhì)監(jiān)部門作出的不利生效裁判。

（作者單位：江蘇省蘇州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）