對(duì)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托的調(diào)查與思考

張興軍

摘 要：農(nóng)村土地資源的最佳利用，是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的根本。近年來(lái)，在地方政府的支持推動(dòng)下，土地流轉(zhuǎn)信托順勢(shì)興起。在信托公司的參與下，土地流轉(zhuǎn)趨于規(guī)范化，土地規(guī)模效益上升，農(nóng)民收入提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體融資可獲得性增加。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)信托還面臨著土地確權(quán)登記進(jìn)度緩慢、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題。為加快我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，政府部門(mén)要加大農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提高農(nóng)民綜合保障水平；信托公司要發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目投資吸引力。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；信托；農(nóng)村金融

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最佳利用，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的根本。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，耕地資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在地方政府支持推動(dòng)下，土地流轉(zhuǎn)信托興起，試圖利用金融資源的優(yōu)勢(shì)激活農(nóng)地流轉(zhuǎn)。2013年起，中信信托、北京信托等相繼在安徽、山東、河南、貴州、湖北等地推出各自的土地信托計(jì)劃，涉及土地面積超10萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)信托在全國(guó)呈現(xiàn)加速布局的勢(shì)頭。近期，筆者就我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，分析了土地流轉(zhuǎn)信托的前景，并有針對(duì)性提出加快土地流轉(zhuǎn)信托發(fā)展的相關(guān)建議。

一、土地流轉(zhuǎn)信托的重要意義

三十年來(lái)，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的阻礙作用也越來(lái)越明顯，因此必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十八大做出“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的部署?！八幕健敝械亩贪迨寝r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)化、集約化、規(guī)?；?、組織化和社會(huì)化。農(nóng)業(yè)只有實(shí)現(xiàn)了上規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，才能經(jīng)濟(jì)合理地有效采用現(xiàn)代化技術(shù)和現(xiàn)代化設(shè)備，也才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化（劉明志，2013）。在此背景下，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的歷史任務(wù)。一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化，二是培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者和勞動(dòng)者，三是實(shí)現(xiàn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與保障農(nóng)民利益的統(tǒng)一。土地制度創(chuàng)新是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的助推器，土地流轉(zhuǎn)信托則是促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)能有效實(shí)現(xiàn)的重要選擇。它是在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途以及堅(jiān)持集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定不變的前提下，農(nóng)村土地承包人基于對(duì)受托人（信托公司）的信任，將其承包的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)信托給受托人，由其利用專(zhuān)業(yè)規(guī)劃經(jīng)營(yíng)管理或使用，土地收益歸受益人所有的一種土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新方式。一方面，與以往農(nóng)民分散承包經(jīng)營(yíng)不同，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)趨于創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。另一方面，與以往向種糧大戶(hù)或農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)不同，土地流轉(zhuǎn)信托開(kāi)創(chuàng)了向信托公司這類(lèi)金融機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的新形式。土地流轉(zhuǎn)信托作為一種將信托制度、金融機(jī)構(gòu)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合的創(chuàng)新型生產(chǎn)關(guān)系，提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的能力，有力促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、土地流轉(zhuǎn)信托的前景分析

（一）優(yōu)勢(shì)

1、制度有優(yōu)勢(shì)。引入“信托模式”進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)及權(quán)利主體和利益主體相互分離。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托將土地和金融有效結(jié)合起來(lái)，是促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。這符合黨的十七屆三中全會(huì)決定和2014年中央一號(hào)文件精神，有利于土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)性收入，也有利于推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2、流轉(zhuǎn)規(guī)范化。信托公司是金融企業(yè)，具有成熟的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。信托公司參與土地信托流轉(zhuǎn)，能提供更加系統(tǒng)和全面的一攬子金融服務(wù)，能夠更加高效和規(guī)范的運(yùn)作。信托公司還可以提高土地資源重組效率，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、規(guī)范與經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)。利用信托制度的財(cái)產(chǎn)隔離、財(cái)產(chǎn)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)管理功能，可以加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和利用，可以讓產(chǎn)權(quán)充分市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的公平與效率。

3、土地規(guī)模效益上升。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)信托而言，通過(guò)信托平臺(tái)，能夠整合資本、土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，有利于土地結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)地整理，加大農(nóng)業(yè)科技投入，提升農(nóng)村生產(chǎn)機(jī)械化水平，提高土地利用規(guī)模效益，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；有利于加速農(nóng)村人口流動(dòng)，提高土地資源配置效率，并有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

4、農(nóng)民收益提高。農(nóng)民將土地交給信托公司，一方面可分享土地增值收益和土地市場(chǎng)化成果，另一方面，信托公司建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)，也可為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供就近工作機(jī)會(huì)。例如，安徽宿州埇橋區(qū)農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)土地的出讓方，可以獲得每年每畝相當(dāng)于1000斤小麥的基本地租收入、土地使用后增值收入的70%，以及農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)場(chǎng)工人后的工資收入，收入將明顯增加。

5、融資可獲得性增加。我國(guó)現(xiàn)有法律框架下，農(nóng)村土地使用權(quán)很難在銀行獲得貸款。但是，在土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目中，有的信托公司會(huì)對(duì)流轉(zhuǎn)土地項(xiàng)目直接提供信托融資，有的通過(guò)信托公司對(duì)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的證券化操作，土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體可以獲得銀行抵（質(zhì)）押貸款，拓寬了流轉(zhuǎn)土地規(guī)模生產(chǎn)的融資渠道。流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、擔(dān)保，一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體融資難的問(wèn)題。

（二）劣勢(shì)

1、土地確權(quán)登記等配套制度有待完善。從制度層面上，盡管?chē)?guó)土資源部主導(dǎo)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已基本對(duì)所有權(quán)完成確權(quán)，但對(duì)土地流轉(zhuǎn)的主要標(biāo)的——承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）的確權(quán)到戶(hù)仍進(jìn)展緩慢。對(duì)土地流轉(zhuǎn)信托來(lái)說(shuō)，最重要的前提是權(quán)屬清晰。土地沒(méi)有確權(quán)，就沒(méi)有穩(wěn)定的承包關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)就存在制度障礙，就難以運(yùn)作土地信托，農(nóng)民的權(quán)益也難以保障。

2、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較高。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)盈利能力有限，在風(fēng)險(xiǎn)化解措施尚不成熟的情況下，沒(méi)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入條件限制，過(guò)快過(guò)急地推進(jìn)流轉(zhuǎn)，過(guò)度向企業(yè)集中，規(guī)模過(guò)大，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益會(huì)下降，會(huì)發(fā)生來(lái)自自然、市場(chǎng)、金融等方面的風(fēng)險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)收益目標(biāo)，甚至出現(xiàn)虧損，農(nóng)民權(quán)益也無(wú)法兌現(xiàn)。而農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)承受能力較低，一旦出現(xiàn)兌付危機(jī)，很可能激發(fā)社會(huì)矛盾，直接影響土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目運(yùn)作的穩(wěn)定性。

3、農(nóng)民社會(huì)保障水平有待加強(qiáng)。土地流轉(zhuǎn)是新型城鎮(zhèn)化的一部分，如果僅僅是讓農(nóng)村的土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生活保障、醫(yī)保、社保和就業(yè)等問(wèn)題得不到很好的解決，農(nóng)民僅僅依靠土地租金，生活壓力會(huì)加大。目前，很多開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)信托的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，財(cái)政對(duì)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會(huì)保障投入的可持續(xù)性也沒(méi)有保障。

4、土地流轉(zhuǎn)信托模式可復(fù)制性較低。從地方實(shí)踐角度看，各地情況有所區(qū)別。以中信信托的安徽宿州埇橋項(xiàng)目和山東青州項(xiàng)目為例，其共性之一是同為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目，以規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本、增加效益。而宿州埇橋區(qū)是國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，青州市擁有國(guó)家級(jí)蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園，承擔(dān)國(guó)家“菜籃子”蔬菜產(chǎn)品生產(chǎn)項(xiàng)目，兩個(gè)地區(qū)都具有相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，不具有全國(guó)普遍性，并不適合在其他農(nóng)村地區(qū)的簡(jiǎn)單復(fù)制，這將增加土地流轉(zhuǎn)信托管理難度和成本。土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目越做越多，規(guī)模越來(lái)越大，但土地流轉(zhuǎn)信托的商業(yè)模式不清晰。

5、投資吸引力有待加強(qiáng)。如何吸引投資、實(shí)現(xiàn)獲利，成為目前土地流轉(zhuǎn)信托面臨的最大問(wèn)題。信托公司的信托報(bào)酬來(lái)源于土地流轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的地租提升及其他增值收益，即土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的產(chǎn)生意味著信托公司青睞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及判斷土地價(jià)值在未來(lái)大幅提升具有較大可能性。但短期來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)信托涉及的資金量大、回報(bào)期長(zhǎng)，資金來(lái)源和資金回報(bào)水平是必須先行解決的問(wèn)題。

三、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信托的建議

（一）加快土地確權(quán)登記工作

目前我國(guó)農(nóng)村還有大量土地未進(jìn)行確權(quán)登記頒證，這也是政府未來(lái)5年的工作重點(diǎn)。已確權(quán)頒證的土地，大部分是在上世紀(jì)90年代完成的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的測(cè)量精度、制度等問(wèn)題，造成實(shí)際土地面積與憑證面積不符，這對(duì)土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的實(shí)際推進(jìn)也會(huì)造成諸多不便，需要信托公司重新梳理土地確權(quán)工作。因此，選擇土地確權(quán)情況明確的項(xiàng)目對(duì)信托公司的介入更加有利。在2014年“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，抓緊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。中央政府應(yīng)給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，提高各地特別是農(nóng)業(yè)大省積極性，加快土地確權(quán)登記頒證工作進(jìn)度。

（二）出臺(tái)配套措施降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

建立規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入制度，制定規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度，完善土地流轉(zhuǎn)的糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善處置土地流轉(zhuǎn)中的矛盾，并引入擔(dān)保公司等金融杠桿，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建和完善土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系。要順應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展需要，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，充分利用各種信息網(wǎng)絡(luò)，建立健全土地資源供需雙方的信息發(fā)布、獲取平臺(tái)，完善土地勘測(cè)、估價(jià)、法律咨詢(xún)、合同管理等業(yè)務(wù)，提高服務(wù)能力來(lái)滿(mǎn)足農(nóng)民的需求。要建立規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入制度，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。

（三）提高農(nóng)民綜合保障水平

土地信托中需要地方政府的支持和協(xié)助。但是，地方政府要積極轉(zhuǎn)變政府職能，尊重農(nóng)民的自主意愿，做好服務(wù)保障工作。要切實(shí)加大財(cái)政對(duì)民生工程傾斜力度，提高土地流轉(zhuǎn)地區(qū)農(nóng)民社會(huì)保障水平。通過(guò)政策支持、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民技能培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)，提高工資收入水平。

（四）因地制宜選擇土地流轉(zhuǎn)信托模式

不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展極不均衡，以及城市化、人口增長(zhǎng)、宜農(nóng)土地資源及土地開(kāi)發(fā)歷史的地區(qū)性差異也比較明顯，這就造成了不同地區(qū)的土地具有不同的利用方式和不同的價(jià)值，不同地區(qū)形成了氣、水、熱、土壤、植被等自然要素的不同組合及錯(cuò)綜復(fù)雜的地域差異。這些自然條件都是信托公司在開(kāi)展土地信托時(shí)必須認(rèn)真對(duì)待的制約因素。信托公司要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件，探索出有盈利保障的土地流轉(zhuǎn)信托模式。

（五）借助信托專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)提高投資吸引力

信托公司通過(guò)委托第三方管理者來(lái)具體運(yùn)作農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但是農(nóng)業(yè)企業(yè)及項(xiàng)目的盈利能力普遍不高，且農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大，這就要求信托公司要能夠挑選出真正有實(shí)力的企業(yè)，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的合作。這樣的企業(yè)有較高的管理水平，能夠增加投入，提高土地科技化、集約化水平，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，提高土地盈利能力。信托公司還要發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的合作，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，努力降低融資成本，提高信托項(xiàng)目合作企業(yè)的投資吸引力。

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The Investigation and Reflection on the Land Circulation Trust in China

ZHANG Xingjun

（Hefei Municipal Sub-branch PBC， Hefei Anhui 230091）

Abstract： The best use of rural land resources is the foundation to promote agricultural modernization and urbanization in China. In recent years， with the support of the local governments， the land circulation trust has been flourishing. With the participation of the trust companies， the land circulation has been standardized gradually， the scale benefit of the land has been rising， the farmers income has been increasing， and the financing availability of agricultural production and operation entities has also been increasing. At present， the land circulation faces some problems that the process of the land approval registration is slow， and there exist high risks in the circulation and so on. To accelerate the development of Chinas land circulation trust and improve the level of agricultural industrialization， the government departments should push the rural land approval registration， perfect the land circulation service system， improve the farmer comprehensive guarantee. Trust companies should take advantage of the professional capability to improve the attraction to the project investment.

Keywords： land circulation； trust； rural finance

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰