新形勢(shì)新機(jī)遇提升基層土地管理工作

唐欣

摘要：本文通過分析當(dāng)前耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)和面臨的機(jī)遇，結(jié)合大數(shù)據(jù)理念，闡述了利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)成果提升基層土地管理工作方法。

關(guān)鍵詞：土地曰形式曰管理提升

文章編號(hào)：1004-7026（2015）04-0036-02中國圖書分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策，也是各級(jí)人民政府及管理部門的重要職責(zé)之一，認(rèn)清形勢(shì)，抓住機(jī)遇，提高土地管理水平，更是基層土地管理工作的重要內(nèi)容。

1耕地保護(hù)工作面臨的形勢(shì)

依據(jù)二次土地調(diào)查成果，全國耕地面積13538.5hm2，比變更調(diào)查數(shù)據(jù)多出1358.7hm2，主要原因是調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法的改進(jìn)使調(diào)查數(shù)據(jù)更全面、客觀、準(zhǔn)確。但從二次調(diào)查的相關(guān)數(shù)據(jù)看，有564.9hm2耕地分布在東北、西北的林區(qū)、草原以及河流、湖泊最高洪水位控制線以內(nèi)，另有431.4hm2耕地位于25毅坡以上，這99 6.3hm2耕地中有相當(dāng)部分，要根據(jù)退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的安排進(jìn)行調(diào)整；全國另有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種；還有因礦區(qū)塌陷、地下水超采等已影響一定數(shù)量的耕地耕種，因此我國適宜穩(wěn)定利用的耕地仍是1.2hm2。我國人均耕地少、耕地質(zhì)量整體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，耕地保護(hù)形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。

2耕地保護(hù)工作的新機(jī)遇

2.1黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)工作

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議站在改革發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，客觀分析我國糧食安全、耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，深刻揭示土地管理中的突出問題，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，相繼出臺(tái)一系列與土地有關(guān)的政策。十八大報(bào)告中提出改革征地制度；優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間、給農(nóng)業(yè)留下更多良田、給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。

黨的十八屆四中全會(huì)提出，加快推進(jìn)以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)、保護(hù)耕地資源、保障土地權(quán)益為目標(biāo)，以建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地市場體系為核心的土地制度改革。隨后國土資源部下發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》等文件，加快推進(jìn)耕地保護(hù)工作。

2.2經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展有利于土地管理理念的提升

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國力的增強(qiáng)，計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)以及應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)已經(jīng)不再是制約基層土地管理工作的門檻，而是成為覆蓋基層土地管理工作的核心工具。

云計(jì)算技術(shù)開始在包括國土部門在內(nèi)的多個(gè)部門多個(gè)領(lǐng)域應(yīng)用。云計(jì)算可以在數(shù)秒內(nèi)達(dá)到處理數(shù)以億計(jì)的海量信息，實(shí)現(xiàn)同超級(jí)計(jì)算機(jī)一樣強(qiáng)大功能的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。云計(jì)算的應(yīng)用可以說是把資源聯(lián)合起來，供給每一個(gè)成員使用。

大數(shù)據(jù)理念的應(yīng)用。大數(shù)據(jù)核心價(jià)值在于對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)和分析，相比其他技術(shù)，其在廉價(jià)、迅速、優(yōu)化三方面綜合成本是最優(yōu)的。已經(jīng)開啟的大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)成為核心的資產(chǎn)，網(wǎng)民和消費(fèi)者的界限正在消失，企業(yè)的邊界變得模糊，并深刻影響企業(yè)的業(yè)務(wù)模式和組織文化，故大數(shù)據(jù)理念正對(duì)政府管理方式、企業(yè)的決策及組織業(yè)務(wù)流程、人們生活方式產(chǎn)生巨大影響。

3通過資源整合提升基層土地管理水平

我國土地管理分為國家、省、市、縣四級(jí)，縣級(jí)政府及其土地行政主管部門作為基層土地管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著日常土地管理基礎(chǔ)工作，體現(xiàn)在：

地籍管理。開展縣域土地調(diào)查和年度變更調(diào)查，土地登記及他項(xiàng)權(quán)利變更登記，土地分等定級(jí)與土地估價(jià)。

土地利用管理。制定縣域內(nèi)新增建設(shè)用地、土地開發(fā)整理和耕地保有量等土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)，以及建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。

建設(shè)用地管理。實(shí)施具體項(xiàng)目及批次用地農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征用報(bào)批，集體土地及地上物補(bǔ)償安置，農(nóng)村建設(shè)用地使用報(bào)批等。

土地市場管理。開展縣域基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)等地價(jià)體系與地價(jià)的制定；土地收儲(chǔ)與市場交易。

耕地保護(hù)。落實(shí)縣、鄉(xiāng)、村組及農(nóng)戶簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，組織實(shí)施土地開發(fā)整理，完成耕地占補(bǔ)平衡工作。

土地法制、科技教育管理，具體完成土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法、日常土地執(zhí)法巡查工作。實(shí)施政務(wù)信息公開，受理行政復(fù)議，開展土地管理法律法規(guī)的宣教工作。

3.1可以整合的主要資源

3.1.1第二次全國土地調(diào)查主要成果。1）全國土地利用現(xiàn)狀中各類土地資源底數(shù)，基本農(nóng)田面積，國家與集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線，各級(jí)行政區(qū)內(nèi)各類土地面積。2）建成并實(shí)現(xiàn)調(diào)查成果管理數(shù)字化的全國土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。3）實(shí)現(xiàn)土地利用變化監(jiān)測(cè)常態(tài)化的土地變更調(diào)查新機(jī)制。4）建成的國土資源管理“一張圖”及綜合監(jiān)管平臺(tái)。

3.1.2集體土地確權(quán)成果。隨著國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)[2011]178號(hào)），農(nóng)業(yè)部會(huì)同中央農(nóng)辦、財(cái)政部、國土資源部、國務(wù)院法制辦、國家檔案局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》并開展實(shí)施，集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等土地確權(quán)工作正在有序推進(jìn)，形成相應(yīng)的成果數(shù)據(jù)資料。

3.1.3不動(dòng)產(chǎn)登記成果?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》正式實(shí)施。登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利包括房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)；集體土地所有權(quán)；森林、林木所有權(quán)；耕地、草地、林地等土地承包經(jīng)營權(quán)；宅基地使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)；海域使用權(quán)；地役權(quán)；抵押權(quán)及法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。這些登記數(shù)據(jù)使國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等方面管理直接與權(quán)利人也是責(zé)任人相掛鉤。

3.1.4土地利用規(guī)劃中期評(píng)估和永久基本農(nóng)田劃定成果。隨著《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估工作方案的通知》、《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》等文件下發(fā)，土地利用規(guī)劃中期評(píng)估、永久基本農(nóng)田劃定及土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作正在有序進(jìn)行，并形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2基層土地管理數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的構(gòu)建

3.2.1基層管理數(shù)據(jù)共享的優(yōu)勢(shì)。大數(shù)據(jù)應(yīng)用關(guān)鍵是查找數(shù)據(jù)間關(guān)聯(lián)關(guān)系，即數(shù)據(jù)的共通共享，雖然數(shù)據(jù)共享的重要性越來越受重視，但是因?yàn)槔娴仍颍瑪?shù)據(jù)的封閉運(yùn)行普遍存在，不同部門、地區(qū)之間數(shù)據(jù)隔絕，不同部門不同領(lǐng)域內(nèi)部數(shù)據(jù)不完備不連續(xù)，都是大數(shù)據(jù)難以應(yīng)用之處。

縣級(jí)政府作為國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)林牧及環(huán)境保護(hù)的基層管理單位，擁有縣域內(nèi)第一手基礎(chǔ)圖件、數(shù)據(jù)檔案資料，更有利于把分散在多部門的數(shù)據(jù)信息集合成一個(gè)平臺(tái)，建立智能化查詢、發(fā)布、更新、和咨詢系統(tǒng)，形成縣域大數(shù)據(jù)。

3.2.2共享平臺(tái)的構(gòu)建。國土部審議通過的國土資源云建設(shè)總體框架，決定建設(shè)統(tǒng)一的國土資源與不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國土資源系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)的互通互聯(lián)及信息共享。當(dāng)前土地調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和批、供、用、補(bǔ)、查等管理數(shù)據(jù)，以及交易等市場數(shù)據(jù)的錄入與更新工作主要在縣級(jí)土地管理部門完成，其完全可以以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫或“國土資源云”作為平臺(tái)，建立縣域國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保相結(jié)合的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫。

用ArcGIS的Personal Geodatabase數(shù)據(jù)模型構(gòu)建基于擬開發(fā)目標(biāo)的空間數(shù)據(jù)庫，可以將其它部門常用的CAD及其他格式數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為GIS格式。通過圖形處理、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、圖層管理、拓?fù)錂z查等步驟實(shí)現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的統(tǒng)一存儲(chǔ)，構(gòu)建多源、多尺度的空間數(shù)據(jù)庫，并為未來數(shù)據(jù)擴(kuò)展留出接口，增強(qiáng)信息化管理能力，同時(shí)可以很好地完成縣域開發(fā)目標(biāo)的更新工作。

（1）圖層設(shè)計(jì)與屬性字段設(shè)計(jì)。根據(jù)開發(fā)目標(biāo)有關(guān)數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，建立不同圖層。對(duì)矢量圖進(jìn)行預(yù)處理，形成有效圖形。在空間數(shù)據(jù)庫中構(gòu)建詳細(xì)的要素集（Featuredataset），并在數(shù)據(jù)集下構(gòu)建多個(gè)要素類（Featureclass）用于存儲(chǔ)諸多要素。

根據(jù)CAD中各圖層要素的擴(kuò)展屬性，設(shè)計(jì)GIS空間數(shù)據(jù)庫各圖層屬性。由于不同層次要素對(duì)數(shù)據(jù)需求的不同，其關(guān)系數(shù)據(jù)庫表屬性字段也不相同。為實(shí)現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的無縫集成，可基于Geodatabase的空間數(shù)據(jù)庫，將圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)保留在關(guān)系數(shù)據(jù)表中，是真正的圖形屬性一體化。

（2）數(shù)據(jù)庫構(gòu)建過程。1）、規(guī)劃圖矢量處理。將CAD格式繪制的圖形數(shù)據(jù)進(jìn)行編輯和轉(zhuǎn)換。CAD數(shù)據(jù)雖然包含信息較豐富，但圖層設(shè)置較雜亂，應(yīng)先對(duì)數(shù)據(jù)中無效圖形、圖層、數(shù)據(jù)信息進(jìn)行篩選刪除，再根據(jù)目標(biāo)數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中各類圖層的信息要求，將CAD數(shù)據(jù)劃分為不同層，最后給各類信息賦予屬性數(shù)據(jù)，保證屬性數(shù)據(jù)的完整性。2）、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換處理。一般使用ArcCatalog對(duì)CAD數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換。根據(jù)目標(biāo)工作的需要，可以將CAD數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的圖層或者轉(zhuǎn)換為GDB數(shù)據(jù)。3）、導(dǎo)入已有的數(shù)據(jù)。對(duì)縣域內(nèi)已有目標(biāo)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行導(dǎo)入，形成基礎(chǔ)參考數(shù)據(jù)集。4）、數(shù)據(jù)拓?fù)?/p>

査檢查。通過對(duì)面狀圖斑進(jìn)行拓?fù)潢P(guān)系檢，分析數(shù)據(jù)庫中所有地物要素的拓?fù)潢P(guān)系，保障空間數(shù)據(jù)庫可靠和有效。5）、數(shù)據(jù)庫完備性檢查。建完數(shù)據(jù)庫后進(jìn)行空間位置一致性檢查，屬性數(shù)據(jù)完整性檢查，邏輯一致性檢驗(yàn)以及要素圖層名稱有無錯(cuò)誤、遺漏。

3.2.3應(yīng)用意義。通過上訴縣域大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)的應(yīng)用可以實(shí)現(xiàn)：國土資源地籍?dāng)?shù)據(jù)管理通過接入不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，從圖斑地塊、村組作為基本單元，延伸到具體農(nóng)戶或使用權(quán)所有人，有利于集體土地征收補(bǔ)償、土地動(dòng)遷出讓、土地開發(fā)整理及土地執(zhí)法等工作等開展。

通過綜合分析土地交易變化與土地批、供、用、補(bǔ)、查方面數(shù)據(jù)，以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)，建立預(yù)測(cè)模型及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以推測(cè)土地市場運(yùn)行狀態(tài)，對(duì)土地節(jié)約集約利用潛力進(jìn)行量化評(píng)估。

通過系統(tǒng)內(nèi)和部門間信息共享，有利于土地管理和服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，簡化程序，降低公共成本，有利于信息公開，保護(hù)失地農(nóng)民切身利益和其它不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。

（作者單位：遼寧省沈陽市規(guī)劃和國土資源局渾南分局）

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