論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

胡輝

摘要：隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，農(nóng)民為了融資就私下將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。雖然我國(guó)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度尚未許可，所以農(nóng)民的抵押行為與我國(guó)法律禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定是一對(duì)天然矛盾。我國(guó)在借鑒他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)及結(jié)合本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，不斷嘗試建立有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的試點(diǎn)。本文以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為研究對(duì)象，試圖通過(guò)闡釋土地承包經(jīng)營(yíng)的理論基礎(chǔ)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度建立的必要性和可行性進(jìn)行合理論證，最后提出構(gòu)建性意見(jiàn)，這對(duì)理論和實(shí)踐都是非常有意義有價(jià)值的探索。

關(guān)鍵詞：土地承包曰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)曰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押曰制度完善

文章編號(hào)：1004-7026（2015）04-0030-02中國(guó)圖書分類號(hào)：D922.3 D923文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之困境1.1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押立法的缺位

《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》在基本立場(chǎng)上對(duì)兩種抵押取得的方式是區(qū)分對(duì)待的：禁止抵押的范圍是針對(duì)用家庭承包方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的；而允許抵押的范圍是針對(duì)其他方式取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。擔(dān)保法就該問(wèn)題作出區(qū)分對(duì)待的主要原因是從出于保護(hù)國(guó)家耕地的角度考慮。作為基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)，其基礎(chǔ)是可以種植農(nóng)作物的耕地。但是現(xiàn)實(shí)中存在因城鎮(zhèn)化建設(shè)而不斷大量征用農(nóng)村耕地和不合法的亂占耕地，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量持續(xù)下降。所以，為了確保堅(jiān)守國(guó)家耕地面積的水平，保護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的發(fā)展，禁止耕地抵押是有必要的。允許四荒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這是因?yàn)橥ㄟ^(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商的方式承包的，經(jīng)過(guò)了市場(chǎng)的調(diào)控，而且這樣做基于效率優(yōu)先，兼顧公平的精神考慮。主要是該類土地不具有較強(qiáng)的社會(huì)保障性，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)也不會(huì)對(duì)承包人帶來(lái)生存的危機(jī)。

其次是《中華人民共和國(guó)土地承包法》，該法第32條和第49條就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押的問(wèn)題是十分含糊，沒(méi)有明確規(guī)定基于家庭承包取得的土地可以以抵押，只是明確規(guī)定抵押的流轉(zhuǎn)方式適用于基于招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的土地。

最后，在2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押態(tài)度上，仍然沿襲了《擔(dān)保法》、《土地承包法》及司法解釋的規(guī)定。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的問(wèn)題上進(jìn)行二元化處理，即以家庭承包取得的禁止抵押，其他方式承包取得的在符合條件下可以抵押。之所以這樣規(guī)定主要還是因?yàn)閺娜珖?guó)范圍來(lái)說(shuō)，開(kāi)放的條件不夠成熟。由于缺乏法律對(duì)農(nóng)村抵押承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的認(rèn)可，這就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民在私下抵押發(fā)生糾結(jié)時(shí)不能有效的維護(hù)自己合理利益。

1.2農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)制不規(guī)范

開(kāi)展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)是合理評(píng)估和估價(jià)，由于缺乏專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和專門的資質(zhì)評(píng)估人員，因此缺乏一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、客觀的評(píng)估價(jià)值作參照，僅憑貸款人以土地租金及地上種養(yǎng)物的價(jià)值來(lái)確定抵押物的評(píng)估價(jià)值，主觀意愿成分極大，評(píng)估的結(jié)果和程序不規(guī)范。而且，由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)體制機(jī)制尚未健全，所以在實(shí)踐操作中常常出現(xiàn)一些不合法行為，這些都導(dǎo)致無(wú)法完全體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的商品價(jià)值及商品屬性。農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)制的缺乏，將會(huì)造成有些地方的工商資本在土地流轉(zhuǎn)中競(jìng)相壓低價(jià)格，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損；但是有時(shí)候有些農(nóng)戶在抵押土地的時(shí)候漫天要價(jià)，反過(guò)來(lái)也會(huì)阻礙土地的流轉(zhuǎn)。當(dāng)評(píng)估機(jī)制不健全的情形下，分散的農(nóng)戶往往會(huì)處于不利地位。

1.3土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押程序的規(guī)范性低

一直以來(lái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是以民間自發(fā)抵押為主，政府和集體組織對(duì)此的干預(yù)極少。還有就是因?yàn)槿狈ν恋爻邪?jīng)營(yíng)相關(guān)的法律法規(guī)的認(rèn)知度，所以有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押很多都是口頭協(xié)議，即使簽訂了書面協(xié)議，有隨意性較大，為糾紛的引發(fā)埋下了許多隱患。另一方面是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的備案制度未建立或不完善。盡管《土地承包法》已經(jīng)實(shí)施多年，但是其中的條款并非全實(shí)際嚴(yán)格執(zhí)行，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府尚未建立土地流轉(zhuǎn)的登記備案制度，也沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記備案工作。如果未經(jīng)登記的法律后果只是不能對(duì)抗善意第三人，這樣會(huì)導(dǎo)致抵押人在抵押后又多次抵押，侵害抵押權(quán)人利益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理與變價(jià)在很大程度上受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度完備與否、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健全程度等因素的影響。而且債務(wù)人無(wú)法如期還債，抵押權(quán)人就無(wú)法通過(guò)實(shí)現(xiàn)變價(jià)來(lái)達(dá)到自身債權(quán)清償?shù)哪康?。因農(nóng)業(yè)收成存在許多的不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)，所以抵御自然災(zāi)害或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。一方面，如果承包經(jīng)營(yíng)戶遇到自然災(zāi)害，造成地上附著物重大損失，另一方面，因市場(chǎng)形勢(shì)變化致使地上附著物價(jià)值大幅下降，從而影響土地流轉(zhuǎn)價(jià)值。這些因素都是貸款人難以有效掌控，也缺乏應(yīng)對(duì)措施，導(dǎo)致信貸風(fēng)險(xiǎn)防范困難加大。

2我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的完善

2.1完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相關(guān)立法

通過(guò)上文的分析，我們可以了解到現(xiàn)行的相關(guān)法律之所以禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，主要是出于對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。在我國(guó)，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，它承擔(dān)著社會(huì)保障與失業(yè)保險(xiǎn)的功能。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大幅提高，農(nóng)業(yè)向規(guī)?；C(jī)械化、集約化經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)發(fā)展。許可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是勢(shì)在必行的，為了更好地發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，營(yíng)造良好、健康的法律環(huán)境也是相當(dāng)必要的。首先是通過(guò)法律的制定或修訂來(lái)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括抵押，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有法可依，如制定《土地抵押法》等。該制度有了法律的明確規(guī)定，對(duì)于民間農(nóng)民私下農(nóng)地抵押行為就是合法的，當(dāng)他們的合法的抵押權(quán)利受到侵害時(shí)，也就擁有合法理由尋求法律救濟(jì)。其次，就是通過(guò)完善相關(guān)法律來(lái)界定和規(guī)范在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程中各種行為主體的劇場(chǎng)和選擇行為，保障各類主體的合法權(quán)益，禁止各種不合理的短期行為與侵權(quán)行為的發(fā)生，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的正常運(yùn)行創(chuàng)造有效地法律約束。最后是加強(qiáng)相關(guān)法律在農(nóng)村的普法作用。只有現(xiàn)有涉農(nóng)法律加大宣傳，使農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念得到強(qiáng)化，使他們利用法律方式規(guī)范自己的經(jīng)濟(jì)行為，對(duì)不合理的侵權(quán)行為自覺(jué)抵制，切實(shí)維護(hù)自己的合法要求和經(jīng)濟(jì)利益。所以，要想切實(shí)改變現(xiàn)今我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的不合法、不健全、不配套的問(wèn)題，只有根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際需求進(jìn)行科學(xué)論證，逐步建立一系列有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的法律法規(guī)，才能為該制度的發(fā)展提供堅(jiān)定的法律保障。

2.2積極出臺(tái)相關(guān)土地政策，提供政策保障

從實(shí)踐中有關(guān)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的試點(diǎn)活動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，由于國(guó)內(nèi)各地都存在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的差異性，各地政府都是立足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定符合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。政府制定政策時(shí)要求堅(jiān)持科學(xué)性，要求從實(shí)際出發(fā)，以科學(xué)理論為依據(jù)，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)情況有實(shí)際認(rèn)識(shí)；政府制定政策時(shí)要求目標(biāo)的合理性，即對(duì)于政策目標(biāo)的目的、數(shù)量和價(jià)值取向都要盡量與實(shí)際一致，杜絕隨意增加或減少，而且還要把它們的誤差控制在合理范圍內(nèi)；政府制定政策時(shí)要堅(jiān)持執(zhí)行的穩(wěn)定性，政策是政府制定，具有權(quán)威性，如果政策朝令夕改，則無(wú)法保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是穩(wěn)定性并不是要求一成不變，還是要在政策出現(xiàn)問(wèn)題后進(jìn)行修改完善；政府制定政策時(shí)要注意政策手段的多樣性，為了更好發(fā)揮政策的作用，應(yīng)該將經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用，但是在手段運(yùn)用時(shí)的重要性從大到小依次是：經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段；政府制定政策時(shí)要保持政策體系的整體性，要將各種政策目標(biāo)與手段形成互相協(xié)調(diào)的政策同一體。因?yàn)檎贫ǖ恼邔?duì)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度如此重要，所以政府在制定過(guò)程中尤為謹(jǐn)慎，嚴(yán)格在法律授權(quán)的框架內(nèi)依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定。

2.3構(gòu)建土地抵押的金融體系

目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)方式基本上層次均不高，發(fā)展水平低，在土地抵押貸款中明顯缺乏金融支持。針對(duì)處理土地抵押的金融制度問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)使金融機(jī)構(gòu)解放思想，對(duì)農(nóng)村金融產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)提高，并以土地抵押的實(shí)際為基礎(chǔ)，在政府和相關(guān)部門的支持下，形成合力工作，激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力，構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度創(chuàng)新的金融運(yùn)行機(jī)制。土地抵押貸款之所以能整體有效地運(yùn)行，主要是因?yàn)樗墙⒃谵r(nóng)村金融體系的前提上。完善的農(nóng)村金融體系可促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的工作效率。

結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)業(yè)發(fā)展中最重要的生產(chǎn)資料是土地，農(nóng)民生存的最基本的物質(zhì)保障也是土地，因此可以了解到各國(guó)非常重視對(duì)土地的利用。根據(jù)國(guó)外的立法模式可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)土地利用的最大化建立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度，實(shí)踐證明，該制度對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的推動(dòng)作用。本文主要是論述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的合法性，分別從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的必要性與可行性兩方面分析。

必要性主要是討論了允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有助于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押應(yīng)對(duì)緊急需求的社會(huì)生活的要求，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)融資渠道，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款幫助解放農(nóng)民，促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型；可行性表現(xiàn)在首先土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)已具有法律基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和政策的支持。雖然法律禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但是在實(shí)踐中對(duì)建立許可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的試點(diǎn)嘗試屢屢出現(xiàn)，雖然結(jié)果不一，但是為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的建立奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而本文還對(duì)如何完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行論述。筆者希望通過(guò)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的論述，借鑒他山之石，為有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的建立與完善提供建設(shè)性的意見(jiàn)。

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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