“托市糧”因何成了唐僧肉？

任偉民

2011年以來，河南糧食行業(yè)（含中儲(chǔ)糧系統(tǒng)）連續(xù)不斷曝出貪污受賄瀆職等腐敗案件。特別是近3年內(nèi)，連續(xù)兩任省糧食局局長(zhǎng)“前腐后繼”，令人瞠目。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近5年來，河南涉糧有罪判決案件近200起，累計(jì)涉案人員500余人，獲有罪判決人員300多人，其中涉及中儲(chǔ)糧系統(tǒng)案件數(shù)量和犯罪人數(shù)占比超過70%。

從河南糧食系統(tǒng)系列腐敗案件看，大案、要案、窩案不斷，犯罪金額大，犯罪人數(shù)多，除腐敗分子“三觀”盡毀、倒在金錢美色上等個(gè)人因素外，這些案件還具有共同作案時(shí)機(jī)、相同的作案手段和相似的犯罪事實(shí)，這說明現(xiàn)行糧食行政管理體制在預(yù)防和減少職務(wù)犯罪發(fā)生上，存在明顯弊端和漏洞，客觀上給貪腐提供了機(jī)會(huì)。

因此，除了要從案件本身總結(jié)和吸取教訓(xùn)，更重要的是，反思糧食流通體制機(jī)制上的弊端，進(jìn)一步深化改革，筑牢防止腐敗的體制及制度之墻。

政企不分 中儲(chǔ)糧代行政府職能

政企分開是國有糧食企業(yè)改革的主要目標(biāo)之一，但縱觀我國糧食流通管理體制改革近10年的成果，必須說政企分開還很不徹底。

在國家層面，中儲(chǔ)糧總公司成立10多年來，僅從形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開。作為糧食行政管理部門，國家糧食局指導(dǎo)中儲(chǔ)糧公司業(yè)務(wù)，但不干預(yù)其經(jīng)營活動(dòng)，中儲(chǔ)糧公司作為中央直屬企業(yè)，人財(cái)物歸國資委管理，資產(chǎn)保值增值亦由國資委負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)所有者代表與政府行政管理部門的脫鉤，這是政企分開最關(guān)鍵的一步，也是政企分開的基本標(biāo)志。

但是，中儲(chǔ)糧公司卻不是國家糧食行政管理部門面向社會(huì)公開招標(biāo)選擇的合格糧食儲(chǔ)備企業(yè)，而是受國務(wù)院指定委托、承擔(dān)經(jīng)營管理國家儲(chǔ)備糧油的企業(yè)，被賦予了儲(chǔ)備糧經(jīng)營管理職能，且具有面向全社會(huì)種糧農(nóng)民和糧食經(jīng)營者的服務(wù)職能，也就是常說的“國家主渠道”、“服務(wù)載體”。

這一角色定位造成中儲(chǔ)糧公司既是參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，又參與市場(chǎng)規(guī)則的制定，在許多領(lǐng)域還是裁判，在政府和企業(yè)職能界定上，本身就沒有完全厘清。中儲(chǔ)糧公司成立以來發(fā)展壯大迅速， 角色定位也在不斷被扭曲。所以，有人說它是“十年磨一劍”，也有人說是“十年大官商”、“十年大糧販”。

政企不分從表現(xiàn)形式上看，既有政府越權(quán)代行了企業(yè)職責(zé)，也有企業(yè)代行了政府職權(quán)。人們?cè)谘芯空蟛环脂F(xiàn)象時(shí)，往往更多地看到政府越權(quán)干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，責(zé)怪政府是國有企業(yè)的“婆婆”，卻很少有人關(guān)注企業(yè)代行政府職權(quán)的情況，也就是人們常說的“二政府”、"二大爺"之類，的確有點(diǎn)“四不像”。這種將政府職能轉(zhuǎn)授給企業(yè)履行所造成的市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)，給社會(huì)帶來的危害相當(dāng)嚴(yán)重。

這種情況下，政府不再是市場(chǎng)規(guī)則的制定者、競(jìng)爭(zhēng)的裁判者，而成了國有企業(yè)的“親爹”，甚至成了利益分享人，“官商”的危害和罪惡也是基于這種關(guān)系而產(chǎn)生的，這對(duì)全社會(huì)市場(chǎng)主體的構(gòu)成造成嚴(yán)重傷害。政企分開不僅要解決政府干預(yù)企業(yè)過多過濫問題，還要著力解決國有企業(yè)“二政府”的問題，還企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的本來面目，促進(jìn)市場(chǎng)公平、健康、有序競(jìng)爭(zhēng)。

國有糧食企業(yè)政企分開不徹底這一情況，可從中儲(chǔ)糧公司角色扭曲的兩個(gè)主要表現(xiàn)管窺一斑。首先，開展“托市糧”收購改變了中儲(chǔ)糧公司成立之初的角色定位，代行了政府的糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控的職能。中儲(chǔ)糧公司的設(shè)立，原本定位為國家儲(chǔ)備糧管理，但后來隨著糧食流通體制改革，不經(jīng)意間使其承擔(dān)了全部“托市糧”的收購任務(wù)，成為全國最大最強(qiáng)的糧食收購主體。于是，在糧食購銷市場(chǎng)化改革多元化、市場(chǎng)主體尚未形成的情況下，“托市糧”收購一紙紅頭文件將正在形成的多渠道糧食收購變成了“主渠道”，“主渠道”又很快演變成了“單渠道”。

眾所周知，除了儲(chǔ)備糧，幾乎所有糧食釆購的目的最終都是為了銷售，決不是為了儲(chǔ)存，“托市糧”卻成了例外，大小代理收購點(diǎn)誰都期望延長(zhǎng)儲(chǔ)存時(shí)間以獲取更多儲(chǔ)存費(fèi)用和利息補(bǔ)貼，這嚴(yán)重扭曲了購銷基本原理。上有政策，下有對(duì)策，久而久之，流入“單渠道”的大量“托市糧”拍賣銷售就成了唐僧肉。“托市糧”收購是以保護(hù)種糧農(nóng)民利益為目的，以指定委托代理方式采購，具有很強(qiáng)的政策性，而銷售卻要釆取拍賣方式，這種糧食經(jīng)營模式何止是壟斷，簡(jiǎn)直是對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的破壞。

在這種情況下，搞“轉(zhuǎn)圈糧”、“人情糧”、“暗箱糧”也就成為必然?！巴惺屑Z”收上來也叫“國家臨時(shí)庫存糧”，數(shù)量龐大，每年國家都要花掉大量臨時(shí)設(shè)施費(fèi)，還要建設(shè)大批簡(jiǎn)易糧倉（包括土堤倉和外垛），年年如此，周而復(fù)始。中儲(chǔ)糧公司人員原本是管理國家儲(chǔ)備糧的，現(xiàn)在卻要管理超過數(shù)倍甚至10多倍的“托市糧”，困難可想而知。“托市糧”數(shù)量越大，中儲(chǔ)糧公司既有體制、機(jī)構(gòu)、人員及基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)人員素質(zhì)等就越發(fā)難以承擔(dān)這一重任，從這一點(diǎn)看，出問題是早晚的事。

其次，“托市糧”政策性收購中，企業(yè)代行了政府的一些職責(zé)。比如，收購代理庫點(diǎn)的選擇直接關(guān)系著種糧農(nóng)民和糧食經(jīng)營者的利益，不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，也應(yīng)該由各級(jí)政府根據(jù)種糧情況統(tǒng)籌規(guī)劃布局，而不僅僅是中儲(chǔ)糧公司自己的事。

周口國家糧食儲(chǔ)備庫原主任喬建軍一案，就反映出收購代理庫點(diǎn)選擇認(rèn)定上存在的亂象。事實(shí)上，“托市糧”收購在政策設(shè)計(jì)之初就已經(jīng)把中儲(chǔ)糧公司推到了風(fēng)口浪尖上。中央財(cái)政吸取了過去地方套取中央補(bǔ)貼的教訓(xùn)，為了撇開地方財(cái)政，實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政對(duì)中央企業(yè)直接結(jié)算，視中儲(chǔ)糧公司為“寵兒”，政策設(shè)計(jì)對(duì)其遷就、保護(hù)和護(hù)短，收購政策條款制定顯失公平，主觀上排斥、限制地方而完全偏向中儲(chǔ)糧公司。

這樣的政策執(zhí)行起來客觀上實(shí)現(xiàn)了國家糧食收購資金“封閉運(yùn)行、統(tǒng)貸統(tǒng)還”，保證了收購資金的安全和高效運(yùn)轉(zhuǎn)，卻難免因單一收購主體對(duì)市場(chǎng)的壟斷和權(quán)力過大（難以駕馭）及管理疏忽，出現(xiàn)貪污賄賂瀆職犯罪的黑洞。理論上講，企業(yè)的自利行為必須受到法律的約束，政府開展糧食政策性業(yè)務(wù)，放手依靠市場(chǎng)主體內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，即讓企業(yè)自己監(jiān)督自己，本身就不夠科學(xué)。

正因?yàn)槿狈φ挠行ПO(jiān)督和管理，中儲(chǔ)糧直屬基層企業(yè)“狐假虎威”，導(dǎo)致糧食行政管理部門監(jiān)管不到位，特別是基層糧食行政管理部門由于收購政策監(jiān)管執(zhí)行難，再加上自身政企分開改革不徹底，政企事業(yè)單位混崗混編，底牌不清，連吃飯問題都沒有解決，甚至還要懇求中儲(chǔ)糧公司給予收購指標(biāo)和庫點(diǎn)代理權(quán)，更不要說執(zhí)法監(jiān)督檢查了。

就拿收購許可備案制來說，很多中儲(chǔ)糧基層企業(yè)網(wǎng)點(diǎn)都沒有執(zhí)行，更不要說其收購數(shù)量、質(zhì)量、進(jìn)度、庫存管理等了。這些行業(yè)亂象在業(yè)內(nèi)幾乎人人皆知，無人不曉。這樣的體制下，不出問題才叫“不正?！薄?/p>

機(jī)構(gòu)不健全 政府還在辦企業(yè)

在省級(jí)層面，各省的糧食局是省政府的直管局，目前已與大部分直屬企業(yè)脫鉤，保留的個(gè)別企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系有待理順。河南省委、省政府再三強(qiáng)調(diào)，政府部門不準(zhǔn)辦企業(yè)，既有企業(yè)要逐步脫鉤，理順資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。河南省國資委接管部分省直糧食企業(yè)后，致力于理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，做大做強(qiáng)河南糧食企業(yè)。但是，有些部門領(lǐng)導(dǎo)千方百計(jì)找理由，甚至不惜弄虛作假把持現(xiàn)有企業(yè)不讓其脫鉤，總想留點(diǎn)企業(yè)和權(quán)力在手里；還有些部門領(lǐng)導(dǎo)，看糧食企業(yè)無資產(chǎn)、無場(chǎng)地、無技術(shù)、無業(yè)績(jī)，只有人，又都不情愿接管。甚至有些人瞎出主意、亂點(diǎn)譜，鼓動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)班子想盡辦法開辦一些所謂“載體”企業(yè)。比如，金糧源公司就是在購銷企業(yè)合并重組、改制減員分流的大背景下“拍腦袋”決策違規(guī)成立的，滋生腐敗甚至倒閉幾乎是必然的。

如果糧食行政管理決策者不站在政府公共服務(wù)角度想問題、辦事情，而是整天費(fèi)盡心思、動(dòng)足腦筋經(jīng)商辦企業(yè)，為了多管些人財(cái)物而蠅營狗茍，出現(xiàn)腐敗是早晚的事。

誰都明白，經(jīng)商辦企業(yè)的事情應(yīng)該交給民眾個(gè)人及企業(yè)，作為政府部門，為什么不順應(yīng)改革的時(shí)代潮流，脫去政企、政事、企事不分的“二政府”“官商”外衣，變直接經(jīng)商辦企業(yè)、干預(yù)企業(yè)（人財(cái)物）經(jīng)營管理為引導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和服務(wù)呢？

政府決不能僅為自己掌管（屬資產(chǎn)所有者代表權(quán)益）的企業(yè)謀利，而應(yīng)致力于為全社會(huì)糧食市場(chǎng)主體創(chuàng)造公開公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和環(huán)境。政府部門直接經(jīng)商辦企業(yè)，與其說是為了培育糧食宏觀調(diào)控的手段和載體，倒不如說是為自己培育腐敗的溫床。

監(jiān)管不到位 基層糧企角色混亂

在市縣級(jí)層面，國有糧食企業(yè)政企分開還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有落實(shí)到位，約有1/4的縣級(jí)糧食行政管理部門仍是企業(yè)代行職責(zé)，有不少縣級(jí)糧食行政管理部門至今還沒有納入政府序列，有的是事業(yè)單位編制，有的連事業(yè)單位都不是。由于角色和身份混亂，行為就無法合乎常理，這種體制、機(jī)制就無法保證其清正、廉潔、務(wù)實(shí)、高效地行使職權(quán)。

無論是國家還是省市縣糧食行政管理部門，目前都沒有考核企業(yè)資產(chǎn)保值增值的能力和制度。由于體制機(jī)制等原因，各級(jí)糧食行政管理部門不得不管理個(gè)別直屬企業(yè)，以資產(chǎn)所有者代表的身份參與對(duì)國有糧食企業(yè)管理，這種管理模式早晚會(huì)陷入力不從心的境地，要么影響企業(yè)發(fā)展壯大，要么影響糧食行政管理職能的履行。

如果將所屬的國有糧食企業(yè)交給國資委管理，進(jìn)一步理順國有糧食企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這對(duì)企業(yè)自身的發(fā)展和做大做強(qiáng)都十分有利。哪個(gè)部門更能管理好企業(yè)就隸屬于哪個(gè)部門，這才是正確的。

國有糧食企業(yè)隸屬于國資委，至少在資產(chǎn)關(guān)系上與糧食行政管理部門脫鉤了，糧食行政管理部門專心致志搞行政管理，不再履行國有糧食企業(yè)的出資人職能，這也是實(shí)現(xiàn)政企分開的第一步。如果連這一步都走不下去，何談?wù)蠓珠_？退一步講，糧食部門也可以先將企業(yè)資產(chǎn)交國資部門管理，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，再將干部人事關(guān)系進(jìn)行轉(zhuǎn)移，分步、分階段推進(jìn)，平穩(wěn)過渡，逐步實(shí)現(xiàn)人財(cái)物和經(jīng)營管理的全面移交。

河南國有糧食企業(yè)如果能盡快實(shí)現(xiàn)政企徹底分開，糧食行政管理部門不再履行國有糧食企業(yè)出資人職能，專心致志履行政府職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督協(xié)調(diào)服務(wù)職能，可以從體制上減少糧食部門腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，防止腐敗的滋生蔓延，從而預(yù)防和防范職務(wù)犯罪的高頻發(fā)生。

深化改革才能預(yù)防腐敗

糧企大案窩案頻發(fā)的事實(shí)昭示我們，糧食流通體制改革不到位，是腐敗多發(fā)頻發(fā)的根本原因，這是無法掩蓋、也不能回避的問題，如果僅僅從犯罪分子個(gè)人修養(yǎng)方面總結(jié)原因，腐敗幽靈還可能隨時(shí)禍害糧食企業(yè)。因此建議：

第一，全面深化國有糧食企業(yè)改革已迫在眉睫，政企、政事分開，理順企事業(yè)單位關(guān)系已成為當(dāng)務(wù)之急和最關(guān)鍵的改革內(nèi)容。

第二，全面推進(jìn)依法行政，依法加強(qiáng)對(duì)糧食流通領(lǐng)域的管理，合并調(diào)整、充實(shí)完善糧食行政管理職能，健全糧食行政管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)服務(wù)好各類糧食市場(chǎng)經(jīng)營主體。

第三，做大做強(qiáng)省級(jí)糧食企業(yè)，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，組建省糧食企業(yè)集團(tuán)，資產(chǎn)管理歸口國資管理部門，人財(cái)物與糧食行政管理部門徹底脫鉤。

第四，調(diào)整保護(hù)種糧農(nóng)民利益補(bǔ)貼機(jī)制和辦法，現(xiàn)行所謂“托市糧”收購國家投入多、效率低，種糧農(nóng)民受益微乎其微，既不直接又看不見，建議取消“托市糧”收購，全面放開糧食購銷市場(chǎng)，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金全部用于國家糧食儲(chǔ)備。與此同時(shí)，把收購環(huán)節(jié)的隱性補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變?yōu)槊餮a(bǔ)，增加補(bǔ)貼政策的透明度和可操作性，減少行政成本，提高行政效率。

第五，通過市場(chǎng)配置糧食資源，政府指導(dǎo)監(jiān)督合格糧食企業(yè)管理好國家和地方糧食儲(chǔ)備，不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)；完善中央和地方兩級(jí)儲(chǔ)備糧管理體系，壓縮和精簡(jiǎn)儲(chǔ)備糧經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)和人員，還儲(chǔ)備糧管理公司以本來面目。

第六，堅(jiān)定糧食購銷市場(chǎng)化改革目標(biāo)不動(dòng)搖，修改完善政策法規(guī)條例，加強(qiáng)和完善糧食立法，盡快出臺(tái)《糧食法》。

（作者曾長(zhǎng)期就職于河南省糧食局，現(xiàn)任河南經(jīng)濟(jì)貿(mào)易高級(jí)技工學(xué)校黨委書記。）