新常態(tài)下牧區(qū)發(fā)展的思考

王關(guān)區(qū)

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要全面進(jìn)入新常態(tài)，所謂經(jīng)濟(jì)新常態(tài)主要是指：中高速，經(jīng)濟(jì)增速有所回落，從過去10%左右的高速增長轉(zhuǎn)為7%左右的中高速增長;優(yōu)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級;新動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng);多挑戰(zhàn)，一些不確定性風(fēng)險(xiǎn)顯性化等。新常態(tài)，要求經(jīng)濟(jì)適度增長，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由過去的相對粗放、掠奪性較強(qiáng)等轉(zhuǎn)向集約發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、和諧發(fā)展，要求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與生態(tài)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)及排放結(jié)構(gòu)等優(yōu)化升級，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量高、效益佳，要求經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)等相適應(yīng)、相和諧、同步推進(jìn)、相輔相成、相得益彰。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特征和要求，非常適宜廣大牧區(qū)的全面發(fā)展。草原牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱、不可再生資源有限、地理位置相對偏遠(yuǎn)，一般不適合經(jīng)濟(jì)的高速增長;舊常態(tài)下部分牧區(qū)旗縣經(jīng)濟(jì)的高速增長，也往往以生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源耗損為代價(jià)，是竭澤而漁式的增長，不可持續(xù)的。牧區(qū)的發(fā)展更強(qiáng)調(diào)草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)，更強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族傳統(tǒng)精神家園的守護(hù)與傳承，更強(qiáng)調(diào)草原亮麗景觀的保留、草原生態(tài)屏障的維護(hù)、草原生態(tài)文化的弘揚(yáng)，更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化的發(fā)展協(xié)調(diào)、和諧、多贏;這與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的本質(zhì)要求不謀而合?？梢?，認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期牧區(qū)發(fā)展的大邏輯。

一、牧區(qū)應(yīng)該選擇可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

習(xí)近平總書記在考察內(nèi)蒙古的講話中指出：“草原是畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，一項(xiàng)緊迫任務(wù)就是要保護(hù)和建設(shè)好這片草原，把保護(hù)草原和保護(hù)耕地放在同等重要的位置。如果草原沒有了、嚴(yán)重退化了，還談什么發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)呢？”要調(diào)動(dòng)牧民保護(hù)草原的積極性，實(shí)現(xiàn)保護(hù)草原生態(tài)與促進(jìn)牧民增收雙贏。草原資源的恢復(fù)、環(huán)境的保護(hù)、生態(tài)的建設(shè)，是牧區(qū)一切工作的中心內(nèi)容，是促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的根本和切入點(diǎn)。只有實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)良性循環(huán)，才能為草原畜牧業(yè)等牧區(qū)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也才能滿足建設(shè)生態(tài)文明的迫切需要?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》明確指出：在新的歷史條件下，牧區(qū)發(fā)展必須樹立生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先的基本方針，走出一條經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展新路子。

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的基本方針，牧區(qū)應(yīng)該選擇并實(shí)施生態(tài)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略。也就是要樹立生態(tài)優(yōu)先的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，加強(qiáng)草原生態(tài)文明建設(shè)，以恢復(fù)草原植被、改善生態(tài)環(huán)境、完備基礎(chǔ)設(shè)施和傳承草原文化為基礎(chǔ)，致力于制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)等，走經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)、文化協(xié)調(diào)持續(xù)、高效快速發(fā)展的路子，逐步實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)合理、機(jī)制完善、功能高效、良性循環(huán)、進(jìn)展演替。要全面開展社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)，大力推進(jìn)中國特色的現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展，不斷提高廣大牧民的收入和消費(fèi)水平。

建設(shè)社會(huì)主義新牧區(qū)，要徹底擯棄西方發(fā)達(dá)國家已走過的先污染后治理、先破壞再恢復(fù)的發(fā)展老路，關(guān)注不合理的開礦、辦廠、城建等造成的草原資源破壞與環(huán)境污染問題，大力發(fā)展清潔生產(chǎn)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)與環(huán)保協(xié)調(diào)持續(xù)健康發(fā)展;發(fā)展物質(zhì)能量消耗少、少污染甚至無污染、少廢物甚至無廢物、物質(zhì)循環(huán)利用、綜合利用、節(jié)約利用的新型產(chǎn)業(yè)，建設(shè)潔凈、舒適、便捷的綠色化、生態(tài)化家園，走協(xié)調(diào)、高效、快速、可持續(xù)發(fā)展的拓展道路。要大力開展以育草為中心的植被營造與恢復(fù)，切實(shí)有效地治理、防止環(huán)境污染與生態(tài)破壞，實(shí)現(xiàn)草原利用、礦產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)等與綠色植被保護(hù)建設(shè)、環(huán)保設(shè)施修建完善等協(xié)調(diào)同步，經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益及社會(huì)效益同時(shí)提高。

二、牧區(qū)發(fā)展要以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的基本方針、走可持續(xù)發(fā)展的道路，牧區(qū)就要把草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)作為牧區(qū)又好又快發(fā)展的基礎(chǔ)和切入點(diǎn)，加大草原生態(tài)工程建設(shè)力度，建立草原生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制。要逐步實(shí)現(xiàn)草畜平衡，徹底遏制草原生態(tài)持續(xù)惡化的勢頭，有效推進(jìn)草原生態(tài)惡性循環(huán)向良性循環(huán)的轉(zhuǎn)變。要努力做好基本草原劃定和草原功能區(qū)劃分工作，把保護(hù)基本草原和保護(hù)耕地放在同等重要的位置。要堅(jiān)持重點(diǎn)突破與面上治理相結(jié)合、工程措施與自然修復(fù)相結(jié)合的原則，全面展開草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)。要進(jìn)一步加大退牧還草工程的實(shí)施力度，完善建設(shè)內(nèi)容、合理實(shí)施辦法;要繼續(xù)擴(kuò)大京津風(fēng)沙源治理工程的投入規(guī)模，提高投資的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益;要新建科爾沁退化草地治理、伊犁河谷草地保護(hù)等重點(diǎn)草原生態(tài)工程，有效恢復(fù)其涵養(yǎng)水源、保持水土等的生態(tài)功能;要啟動(dòng)草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程，重點(diǎn)保護(hù)具有代表性的草原類型、草原珍稀瀕危野生動(dòng)植物等。

國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將草原牧區(qū)的一部分列為限制開發(fā)區(qū)，如呼倫貝爾草原沙漠化防治區(qū)、科爾沁沙漠化防治區(qū)、渾善達(dá)克沙漠化防治區(qū)、毛烏素沙漠化防治區(qū)等，以維護(hù)草原牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)、放大草原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效益，建設(shè)國家的綠色生態(tài)屏障。根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第66條規(guī)定，民族自治地方為國家生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國家給予一定的利益補(bǔ)償。因此，要進(jìn)一步貫徹落實(shí)好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的政策、措施，堅(jiān)持保護(hù)草原生態(tài)和促進(jìn)牧民增收相結(jié)合，對廣大牧民為草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)支付的成本與做出的貢獻(xiàn)給予充分補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì);同時(shí)，還要比照森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，盡快建立草原生態(tài)效益補(bǔ)償制度。草原生態(tài)效益補(bǔ)償制度是根據(jù)草原生態(tài)系統(tǒng)的各種生態(tài)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本等，確定科學(xué)合理的補(bǔ)償辦法及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對草原牧民給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而理順草原生態(tài)功能維護(hù)者與草原生態(tài)效益享受者以及政府等相互之間的利益關(guān)系;要根據(jù)牧民為有效保護(hù)、永續(xù)利用草原資源，為恢復(fù)、維持、放大草原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效益所作出的貢獻(xiàn)，進(jìn)行長期的生態(tài)補(bǔ)償。

要在真正保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的前提下，有序開發(fā)礦產(chǎn)資源，整頓開發(fā)秩序，提高準(zhǔn)入門檻，可實(shí)行生態(tài)型、集約化、小數(shù)量（企業(yè)數(shù)量少，開采的總體規(guī)模較?。┑臐u次開發(fā)，并把相當(dāng)一部分牧區(qū)礦產(chǎn)資源作為國家的長期儲(chǔ)備資源。草原牧區(qū)風(fēng)力、太陽輻射等綠色能源、清潔能源非常豐富，而廣大牧區(qū)人口居住相對分散，電網(wǎng)建設(shè)成本很高，發(fā)展單家獨(dú)戶的風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電等，對牧區(qū)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)非常重要;同時(shí)，草原牧區(qū)風(fēng)能、太陽能的大規(guī)模開發(fā)利用，可以有效增加我國能源結(jié)構(gòu)中清潔能源的比重，滿足經(jīng)濟(jì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的需求。

三、牧區(qū)發(fā)展要以牧民增收為目標(biāo)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，草原牧區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)——草原畜牧業(yè)必然要受到?jīng)_擊。而草原畜牧業(yè)是草原牧民生產(chǎn)與生活的主要依托，是草原文化的主要載體。當(dāng)前，牧區(qū)發(fā)展已經(jīng)站在新的歷史起點(diǎn)上，然而牧民生活水平的提高普遍滯后于農(nóng)民，牧區(qū)仍然是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)。

根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第63條規(guī)定，國家要扶持民族自治地方改善牧業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)條件。因此，草原畜牧業(yè)必須受到扶持與保護(hù)，除加大草原畜牧業(yè)基本建設(shè)的支持力度外，還要盡快建立草原畜牧業(yè)的直接補(bǔ)貼制度和草原畜產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)制度。要建立牧民養(yǎng)畜的直接補(bǔ)貼制度，比照農(nóng)民種糧的直接補(bǔ)貼制度，根據(jù)牧戶承包經(jīng)營的草場面積和飼養(yǎng)牲畜的情況等，由財(cái)政每年給予直接補(bǔ)貼。要建立生態(tài)草業(yè)發(fā)展制度，牧區(qū)應(yīng)該發(fā)展一批生態(tài)草業(yè)戶，以維護(hù)、培育所承包的草場為主業(yè)，政府或基金會(huì)根據(jù)維護(hù)草場的面積、草的生長情況等給予一定的補(bǔ)償費(fèi)，從而使保護(hù)草原、恢復(fù)植被成為牧民的自覺行動(dòng)。要進(jìn)一步完善禁牧休牧輪牧制度，研究、制定一套生態(tài)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對于什么樣的草場需要長期禁牧或階段性禁牧、什么樣的草場需要休牧進(jìn)行界定，對于草原的保護(hù)恢復(fù)情況、生態(tài)效用大小進(jìn)行評估，對于草原生態(tài)環(huán)境治理辦法、草原資源的利用方式進(jìn)行評價(jià)等;不要盲目擴(kuò)大禁牧草原的面積，切實(shí)保障牧民承包草場、放牧經(jīng)營的權(quán)益;要建立休牧補(bǔ)貼制度，根據(jù)牧戶休牧的時(shí)間與規(guī)模，分年度給予充足的飼草料或現(xiàn)金補(bǔ)償;也要對于禁牧、休牧的模范戶給予獎(jiǎng)勵(lì)。

各級政府要繼續(xù)增加對畜牧業(yè)基本建設(shè)、牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的財(cái)政投資，且隨著GDP的增長、財(cái)政收入的增加，用于畜牧業(yè)與牧區(qū)的財(cái)政支出在總支出中的比重要以一個(gè)科學(xué)合理的速度不斷增大，而不是減少。要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)。要擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋牧區(qū)的范圍，強(qiáng)化政府對牧區(qū)的公共服務(wù)，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持牧區(qū)的長效機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快道路建設(shè)，發(fā)展牧區(qū)通信，繼續(xù)完善牧區(qū)電網(wǎng)，逐步解決人以及畜的飲水困難問題。

加速推進(jìn)牧區(qū)信用社的改革完善，增強(qiáng)其生機(jī)活力特別是對“三牧”的信貸支持能力，同時(shí)規(guī)范特別是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)為畜牧業(yè)與牧區(qū)服務(wù)的職能，開拓牧區(qū)、畜牧業(yè)、牧民的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，逐步建立健全牧區(qū)商業(yè)性與政策性相結(jié)合的金融體系，從而大幅度增加畜牧業(yè)與牧區(qū)金融資金、信貸資金的投入，使畜牧業(yè)與牧區(qū)資金短缺、投入不足的不良局面有所改觀。吸引社會(huì)各界對牧區(qū)進(jìn)行資金、技術(shù)、人才的投入，鼓勵(lì)其到牧區(qū)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的第一產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)、激勵(lì)牧戶自身增加生產(chǎn)性的投入，提高其發(fā)家致富的積極性。

適當(dāng)鼓勵(lì)勞務(wù)輸出，穩(wěn)妥推進(jìn)草原牧區(qū)剩余勞動(dòng)力向非牧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)、促進(jìn)牧民增收的途徑之一。按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》的要求，落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、牧區(qū)未繼續(xù)升學(xué)的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生參加勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)補(bǔ)貼等政策，對轉(zhuǎn)移就業(yè)牧民提供免費(fèi)就業(yè)信息和職業(yè)介紹等服務(wù)，要讓牧民在新設(shè)立的毒草治理、圍欄管護(hù)、減畜監(jiān)督、防火、鼠蟲害測報(bào)等草原管護(hù)公益崗位上就業(yè)。還應(yīng)該要求牧區(qū)企業(yè)積極吸納牧民就業(yè)，對于礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)等要具體規(guī)定吸納當(dāng)?shù)啬撩窆ぞ蜆I(yè)的人數(shù)。

要切實(shí)保障牧民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，真正將牧區(qū)經(jīng)濟(jì)放開、搞活。牧戶既是生活單元、也是經(jīng)濟(jì)單元，一個(gè)牧戶其實(shí)就是一個(gè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體、小型企業(yè)，工業(yè)上實(shí)行“政企分開”，牧業(yè)上也應(yīng)該講究“政牧分開”。各級政府尤其是基層政府不應(yīng)以“調(diào)整結(jié)構(gòu)”、“建設(shè)工程”、“搞開發(fā)”、“辦基地”等借口，剝奪牧民對土地（草場、耕地等）的承包權(quán)以及承包期內(nèi)的使用權(quán)，不得干涉牧戶養(yǎng)什么、種什么等生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。為牧民提供全面周到的服務(wù)，準(zhǔn)確及時(shí)的信息、誠懇平等的指導(dǎo)、真實(shí)有效的示范，為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)好環(huán)境。

（作者系內(nèi)蒙古社科院牧區(qū)發(fā)展研究所所長、研究員）

責(zé)任編輯：楊再梅