加強(qiáng)治理體系和治理能力建設(shè)是遏制“三公”消費(fèi)的治本之策

陸世杰 李孚春 李小斌 李文杰

遏制“三公”消費(fèi)，過去往往從某一方面入手，結(jié)果按下葫蘆翹起瓢，沒從根本上解決問題。國家治理體系和治理能力對(duì)各領(lǐng)域的改革發(fā)展起統(tǒng)領(lǐng)作用，遏制“三公”消費(fèi)，也要從加強(qiáng)”三公”消費(fèi)治理體系和治理能力建設(shè)入手，這才是治本之策。

一、完善法制，為健全“三公”消費(fèi)治理體系，提高治理能力提供基礎(chǔ)與保障

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化?，F(xiàn)代化的財(cái)政是法治化的財(cái)政，法律制度既為財(cái)政確立運(yùn)行規(guī)則，也為財(cái)政提供根本保障。要遏制“三公”消費(fèi)，健全“三公”消費(fèi)治理體系，提高治理能力，就要健全國家有關(guān)“三公”消費(fèi)的法律制度體系。

（一）完善法律法規(guī)，做到有法可依，為健全“三公”消費(fèi)治理體系，提升治理能力提供前提

遏制“三公”消費(fèi)，首先要完善相關(guān)的法律法規(guī)，將財(cái)政權(quán)力關(guān)進(jìn)法制的“籠子”里。如2008年5月我國實(shí)施的《政府信息公開條例》，對(duì)政務(wù)公開提出了明確要求。2012年7月9日國務(wù)院頒布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》是我國第一部專門規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)的行政法規(guī)，對(duì)“三公”消費(fèi)作了比較具體的規(guī)定。2014年8月十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過的《預(yù)算法修正案（草案）》，對(duì)“三公”消費(fèi)作了更明確、具體的要求，如要求“三公”消費(fèi)要向社會(huì)公開;要實(shí)行全口徑預(yù)算，避免一些部門為逃避監(jiān)督將“三公”消費(fèi)通過預(yù)算外收入支出，等等。但這還不夠，還應(yīng)制訂有關(guān)“三公”消費(fèi)的專門法律，克服現(xiàn)在“三公”消費(fèi)的規(guī)范分散在不同法律中，不系統(tǒng)、不完整，容易沖突的現(xiàn)狀，只有對(duì)“三公”消費(fèi)的各個(gè)方面都有明確、具體的規(guī)定，有法依可，才能健全“三公”消費(fèi)治理體系，為遏制“三公”消費(fèi)提供前提。

（二）嚴(yán)格實(shí)施法律，提高法律執(zhí)行力，為健全“三公”消費(fèi)治理體系，提高治理能力提供基石

好的執(zhí)行力比法律的制定更重要。遏制“三公”消費(fèi)，不僅要有治理體系的現(xiàn)代化，還要有治理能力的現(xiàn)代化，要不斷提高法律執(zhí)行力，否則，再健全的法律也會(huì)成為一紙空文。為此，立法機(jī)關(guān)立法要注意法律條款的可操作性，否則寧可不要。行政機(jī)關(guān)要依法行政，對(duì)亂花濫用“三公”經(jīng)費(fèi)的部門和當(dāng)事人要嚴(yán)厲追究責(zé)任。司法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)打擊力度，不能以補(bǔ)代罰、以罰代刑。只有法律制度完善，嚴(yán)格依法辦事，治理能力才能提高，遏制“三公”消費(fèi)才有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）深化財(cái)稅制度改革，為健全“三公”消費(fèi)治理體系，提高治理能力提供制度保障

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。深化財(cái)政體制改革，既是國家管理制度改革的重要目標(biāo)，也是政府從管理走向治理，推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。要健全“三公”消費(fèi)治理體系，提高治理能力，就要從深化財(cái)稅制度改革入手。

首先，要深化預(yù)算制度改革。現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代國家治理的重要內(nèi)容。過去的預(yù)算制度不完善，如舊的《預(yù)算法》沒有將“三公”消費(fèi)納入公開范圍;又如各部門單位還保留財(cái)政專戶，收支沒有全部進(jìn)入央行單一國庫賬戶，容易助長(zhǎng)“小金庫”泛濫，讓“三公”消費(fèi)有立足之地。這就需要不斷深化預(yù)算制度改革，以健全“三公”消費(fèi)治理體系，提高治理能力，真正遏制“三公”消費(fèi)。

其次，要不斷擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍、細(xì)化公開的內(nèi)容?！肮_是現(xiàn)代公共預(yù)算的基本要求”“是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府、法治政府的需要?！毙薷暮蟮摹额A(yù)算法》草案不僅明確要求“預(yù)算公開”，還要求對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的安排與使用作出說明。但只是“三公”公開還不夠，因?yàn)槠渌С鲆部赡茈[匿“三公”經(jīng)費(fèi)。要遏制“三公”消費(fèi)，還要細(xì)化預(yù)決算公開的內(nèi)容、擴(kuò)大公開范圍，不僅要公開“三公”經(jīng)費(fèi)，還要公開其他預(yù)算支出;不僅要公開預(yù)決算的內(nèi)容，還要公開預(yù)算的修改;不僅要公開“三公”消費(fèi)的數(shù)額，還要公開各部門的人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)，這樣，才能保證公開的真實(shí)性、完整性和嚴(yán)肅性。

再次，要加快國庫集中支付、政府采購、公務(wù)卡結(jié)算等制度的改革，建立“三公”消費(fèi)的預(yù)算、使用、監(jiān)督、審計(jì)和公示等一整套制度，這既有利于遏制“三公”經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，也有利于健全財(cái)政治理體系，提高治理能力。

二、完善監(jiān)督體系，為健全“三公”消費(fèi)治理體系，提高治理能力提供條件與支撐

“管理”與“治理”有本質(zhì)不同，“管理存在著主體與客體的分界，即管理者與被管理者。治理則消除了這種主體與客體的區(qū)別。治理往往指‘協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體的共同管理，政府、社會(huì)組織、個(gè)人等不同行為主體間形成的一種有機(jī)合作關(guān)系。”遏制“三公”消費(fèi)，要充分發(fā)揮紀(jì)委、人大、審計(jì)、監(jiān)察、政協(xié)、媒體、公眾等監(jiān)督主體的作用，形成多元化、立體化的監(jiān)督體系。首先，要充分發(fā)揮紀(jì)委的監(jiān)督作用。紀(jì)委不監(jiān)督具體業(yè)務(wù)，但通過監(jiān)督黨員干部，對(duì)“三公”消費(fèi)也能發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。紀(jì)委要深入群眾，對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)運(yùn)行中群眾反映強(qiáng)烈的人與事，要加大查處力度;要加強(qiáng)巡視，發(fā)現(xiàn)問題立即介入，對(duì)違法亂紀(jì)者給予黨紀(jì)處分。其次，人大要履行好監(jiān)督職能，要認(rèn)真審議各部門提交的預(yù)算編制，并把“三公”消費(fèi)作為審查的重點(diǎn);通過抽查、專項(xiàng)檢查等形式，加強(qiáng)對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督;各級(jí)人大都要設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)，保證其有職有權(quán)，以對(duì)政府預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算實(shí)行全口徑的全程監(jiān)控。第三，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，財(cái)政主管部門要切實(shí)履行職責(zé)，通過完善國庫集中支付制度來加強(qiáng)對(duì)各部門單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)真實(shí)性、合法性、合規(guī)性的審計(jì)，促使“三公”經(jīng)費(fèi)支出合法有效。監(jiān)察部門要利用與紀(jì)委合暑辦公的優(yōu)勢(shì)，與紀(jì)委密切配合，協(xié)調(diào)一致。第四，要充分發(fā)揮媒體與公眾的監(jiān)督作用。不斷完善質(zhì)詢、聽證、舉報(bào)、公示等制度，為輿論和公眾的監(jiān)督創(chuàng)造條件。新聞媒介對(duì)“三公”消費(fèi)的違規(guī)違法行為要及時(shí)曝光。政府要為公眾提供舉報(bào)電話、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，對(duì)實(shí)名舉報(bào)者要加強(qiáng)保護(hù)，對(duì)媒體曝光的案例要及時(shí)公布處理結(jié)果。廣大市民要積極參與，依法行使自己的監(jiān)督權(quán)利。

三、協(xié)調(diào)一致，形成合力，為健全“三公”消費(fèi)治理體系，提高治理能力提供良性機(jī)制

管理的渠道是單向的，從上到下，而治理的渠道成網(wǎng)狀，既從上到下，也從下到上，還左右延伸。其網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)既有利于發(fā)揮從中央到地方各個(gè)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公眾等治理主體的作用，還有利于各治理主體加強(qiáng)溝通、相互配合。遏制“三公”消費(fèi)也要形成和諧協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的治理體系和治理機(jī)制。首先，政府要由全能全控的治理模式轉(zhuǎn)向一核多元良性互動(dòng)的治理模式。要深化改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，在縱向，積極推行省直管縣的改革，減少行政層級(jí)，促使行政系統(tǒng)扁平化;在橫向，以“大部制”改革為導(dǎo)向，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、整合職能、縮編人員、既降低行政成本，減少不必要的檢查與會(huì)議，壓縮“三公”消費(fèi)，又減少上下級(jí)扯皮的現(xiàn)象，促使政令暢通，提高國家治理能力。其次，要改革監(jiān)督體制，可將審計(jì)部門從行政體系中分離出來，加強(qiáng)其監(jiān)督職能。人大要強(qiáng)化預(yù)工委的監(jiān)督作用，財(cái)政部門每花一筆錢都要經(jīng)人大預(yù)工委簽字才能支出，這不僅有利于將人大的監(jiān)督落到實(shí)處，還能形成由財(cái)政部門管財(cái)稅總賬，央行管國庫現(xiàn)金，人大預(yù)工委管監(jiān)督制衡，審計(jì)部門對(duì)預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)的權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督體系。在政府內(nèi)部，通過健全國庫集中支付制度，使各部門單位的財(cái)政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適當(dāng)分離、相互制約，使我國形成較完善的對(duì)財(cái)政資金運(yùn)作有效制約與監(jiān)督的國家管理制度。再次，各社會(huì)組織、公民等治理主體也要依法行使權(quán)利，對(duì)政府的“三公”消費(fèi)加強(qiáng)監(jiān)督。國家要利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體建立信息下達(dá)與反饋的交流機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)國家治理體系要求的信息網(wǎng)絡(luò)，使各個(gè)治理主體密切配合，形成合力，充分發(fā)揮我國監(jiān)督體制和治理體系的優(yōu)勢(shì)，遏制“三公”消費(fèi)。

（作者單位：湖南省耒陽市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：代建明