基于住房需求的保障性住房供應(yīng)機(jī)制之理論框架探討

王 艷

（新疆財經(jīng)大學(xué) 工商管理學(xué)院， 新疆 烏魯木齊 830012）

引子

一直以來，有關(guān)住房的經(jīng)濟(jì)特性在我國存在較大的爭論。歸納起來，主要有三種代表觀點，即住房福利論、住房商品論以及兩重性論。特別是前兩種完全對立的觀點，都曾在我國的住房發(fā)展歷程中產(chǎn)生重大影響。住房福利論的來源是住房公有論，這在此前很多馬克思主義經(jīng)典作家的論著里都有所體現(xiàn)。在我國建國之后的幾年中，住房福利論倡導(dǎo)的住房應(yīng)該公有的觀點，是和當(dāng)時整個社會進(jìn)行的社會主義改造相一致。但是此后，隨著社會主義建設(shè)的全面推開，由政府全權(quán)包辦的住房問題日趨凸顯，住房短缺、住房分配不公等等矛盾開始激化。于是，住房商品論的觀點逐漸占據(jù)上風(fēng)，并成為后來我國住房改革的主導(dǎo)思想。但是，隨著改革的深入，面對在住房市場上無力購買卻又急需住房的弱勢群體，住房兩重性論開始引起重視。持這一觀點的學(xué)者認(rèn)為，住房的根本屬性是商品性，但福利屬性也是它性質(zhì)中重要的組成部分。

基于上述的分析，本文更加傾向于住房兩重屬性的觀點，即住房的根本屬性是商品性，但也兼有福利性。理由主要包括兩方面，一是依據(jù)馬克思有關(guān)商品兩個必備條件的論述。住房的建造因凝聚了人類的無差別勞動而具有價值，而住房建成之后可為人們提供庇護(hù)、居住之用證明具有使用價值，因此住房是商品；另一方面，住房的商品論觀點具有非常重要的國情背景。住房投入的大量性要求人們把住房按照商品來對待。不過，需要進(jìn)一步說明的是，由于住房的物質(zhì)特性決定住房是一種特殊商品，其特殊性就在于兼有消費(fèi)品和投資品的雙重屬性，這就意味著人們除了通過消費(fèi)住房商品提供的居住服務(wù)外，還可以產(chǎn)生租金等投資收益。特別需要指出的是，居住權(quán)是每一個公民的基本人權(quán)，所以現(xiàn)代政府有責(zé)任保障這一公民權(quán)利。因此，政府為無力實現(xiàn)居住需要的弱勢群體提供的住房就具有福利性質(zhì)。

一、保障性住房的內(nèi)涵

保障性住房是中國對于具有福利性質(zhì)住房的獨(dú)特稱謂，在國外這一類住房往往以公共住房(歐美)、公營房(日本)、組屋(新加坡)等字眼出現(xiàn)。而對于保障性住房內(nèi)涵的界定，國內(nèi)學(xué)者對此持有不同的觀點：馬黎明(2009)認(rèn)為保障性住房就是指政府為無法通過市場方式來解決住房問題的居民提供的最低保障水平以下的住房。易憲容(2012)從廣義和狹義兩個層面加以界定，認(rèn)為廣義上保障性住房體系主要是指現(xiàn)代文明社會，現(xiàn)代政府有責(zé)任來保證何一個居民的基本居住權(quán)，但從狹義上，就是指通過政府建立廉租房等方式來保證社會上最低收入者或無收入者的住房問題。仲崇喆(2012)認(rèn)為保障性住房是為實現(xiàn)社會公平，滿足中低收入居民基本居住權(quán)，由政府出資建造或收購，以較低價格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。盧媛、劉黎明(2013)將保障性住房定義為政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會保障性質(zhì)的住房。

目前，對保障性住房內(nèi)涵比較認(rèn)同的觀點是：根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌提供給中低收入住房困難家庭，并且對其建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定，起到社會保障作用的住房，它是我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中較具特殊性的一種類型住宅。就其構(gòu)成而言，依據(jù)我國現(xiàn)行的有關(guān)保障性住房的管理辦法和規(guī)定，我國保障性住房一度種類繁多，如限價商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房以及廉租住房(見表1)，其中經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房是我國城鎮(zhèn)范圍內(nèi)推行的兩種主要住房保障形式。但從2013年新頒布的《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，預(yù)示著今后我國保障性住房主要包括公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價商品住房。不過，本研究鑒于現(xiàn)有資料取得及整理的需要，在后面的研究中仍將廉租住房和公共租賃住房進(jìn)行分類分析。需要指出的是，截至目前就保障性住房的屬類仍存有分歧，部分機(jī)構(gòu)和學(xué)者采取一種較窄的口徑，認(rèn)為限價住房的土地取得是非國家劃撥取得，因此不屬于嚴(yán)格意義的保障性住房。如依據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計范圍，我國保障性住房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共性租賃房和棚戶區(qū)改造房四類。另有部分學(xué)者認(rèn)為保障性住房應(yīng)該將限價住房納入其中。以上各類保障性住房加上各類棚戶區(qū)改造住房，統(tǒng)稱為面向城鎮(zhèn)范圍的“保障性安居工程”。

各類主要保障性住房基本情況表

二、保障性住房的主要特性

從保障性住房的內(nèi)涵出發(fā)，不難可以歸納出其具有代表性的兩大特征：

1.福利性。如前所述，一直以來國內(nèi)學(xué)者對于住房性質(zhì)的爭論聚焦在——住房究竟是商品性？還是福利性？抑或是二者兼而有之？就本文觀點看，住房的二重性中的福利性就是特指的保障性住房。依據(jù)公共產(chǎn)品理論，準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品，它介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，在理論上應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。因此，保障性住房應(yīng)屬于準(zhǔn)公共物品，即兼具私人物品和公共物品的特性，而這也是有別于商品住房的本質(zhì)區(qū)別。一方面，保障性住房具有公共性和福利性，同時也存在著一定的外部性，這些屬性決定了保障性住房應(yīng)該由政府來提供；從另外一個方面來看，消費(fèi)者一旦住進(jìn)保障性住房，這種效益是私人化的，而且還具有一定的排他性，這就決定了消費(fèi)者應(yīng)該來支付保障性住房的成本。也正因如此，保障性住房理應(yīng)由政府和市場(包括企業(yè)和保障房的購買者)共同分擔(dān)成本。

2.規(guī)制性。城市保障性住房是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要組成部分，而要使居民公平公正地享受到保障房待遇，必然需要法律制度的保證。保障性住房制度作為一項重要的社會制度，需要具備有效的法律支持。只有通過立法，才能有利于解決保障性住房的投融資、土地供應(yīng)、開發(fā)建設(shè)、管理使用、質(zhì)量安全責(zé)任、準(zhǔn)入退出機(jī)制等所涉及的相關(guān)法律問題，才能保障公民實現(xiàn)基本的居住權(quán)，并通過國家強(qiáng)制性的執(zhí)行，才能為構(gòu)建我國城鎮(zhèn)居民完善、有效、合理的保障性住房的供給體系提供依據(jù)。此外，由于保障性住房不是一般商品房，因此在房屋所有權(quán)上不具有完整性，這就意味著保障性住房的租賃者(或購買者)沒有產(chǎn)權(quán)或者擁有有限產(chǎn)權(quán)，即轉(zhuǎn)讓時會受到一定的限制。

三、理論框架的構(gòu)建

1.保障性住房供應(yīng)機(jī)制的內(nèi)涵

在韋伯(Webster)詞典中，所謂“機(jī)制”是“涉及或?qū)е履承┬袆?，反?yīng)和其它自然現(xiàn)象的一系列相關(guān)的基本活動或過程”。事實上，“機(jī)制”原本是物理學(xué)術(shù)語，是指一個系統(tǒng)中，滿足其必要條件，就可以得到符合物理性質(zhì)的狀態(tài)或結(jié)果的現(xiàn)象。后來“機(jī)制”一詞被逐漸運(yùn)用到生物學(xué)、醫(yī)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。因此，保障性住房供應(yīng)機(jī)制的基本內(nèi)涵可以定義為保障性住房供應(yīng)體系各組成部分間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)理和外在制度關(guān)系的總和。

2.保障性住房供應(yīng)機(jī)制的構(gòu)成及關(guān)系

保障居者有其屋，目的是使得不能夠自行解決住房問題的群體獲得住房的權(quán)利。從國內(nèi)現(xiàn)行的保障性住房供應(yīng)體系看(見圖2)，保障性住房基本上覆蓋到了相對弱勢的最低收入和中低收入群體。

圖1 我國現(xiàn)行保障性住房供應(yīng)體系的主要構(gòu)成

需要說明的是，依據(jù)2013年新頒布的《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，預(yù)示著今后我國保障性住房主要包括公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價商品住房。

作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，保障性住房的供應(yīng)遠(yuǎn)比私人產(chǎn)品復(fù)雜的多。無論是從保障性住房的規(guī)劃到籌備，還是從組織建設(shè)到分配管理，各環(huán)節(jié)內(nèi)容繁雜且緊密關(guān)聯(lián)。就其供應(yīng)的全過程看，保障性住房供應(yīng)涉及的方面主要有保障性住房供應(yīng)的參與主體、運(yùn)作方式及組織管理等。因此，保障性住房供應(yīng)機(jī)制就其整體構(gòu)成而言，由需求表達(dá)機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制、保證機(jī)制及協(xié)調(diào)機(jī)制四個子機(jī)制組成(見圖2)。

圖2 基于住房需求的保障性住房供應(yīng)機(jī)制結(jié)構(gòu)圖

(1)表達(dá)機(jī)制。消費(fèi)是生產(chǎn)的最終目的和動力。當(dāng)前，我國保障性住房供需矛盾突出，其中一個最為重要的原因是有效供給不足。需要特別指出的是，這里所指的“不足”不同于一般意義上單純的供給量不足，而是從保障性住房供應(yīng)的可持續(xù)性來說，應(yīng)當(dāng)是基于保障性住房需求特征表現(xiàn)出的不適應(yīng)和不匹配。因此，確立一個完善的需求表達(dá)機(jī)制的優(yōu)勢在于，可以通過需求表達(dá)機(jī)制獲得準(zhǔn)確的需求信號，進(jìn)而用于指導(dǎo)保障性住房的合理供應(yīng)。此外，需求表達(dá)機(jī)制的存在價值還在于可以對某個階段的住房供應(yīng)績效評價提供重要的依據(jù)。市場均衡理論證實：在一般性商品住房的中低價市場中，保障性住房的供應(yīng)會使一部分中低收入者的需求發(fā)生轉(zhuǎn)移。如果在保障性住房的供應(yīng)過程中，具備完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，限制住房的投機(jī)行為，則增加的供給量恰好是商品住房需求的減少量，即產(chǎn)生擠出效應(yīng)?？梢?，通過加大保障性住房投資和建設(shè)力度，減少剛性需求的市場恐慌，能有效調(diào)控居高不下的商品房價，引導(dǎo)社會資本有益流動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展。因此，需求表達(dá)機(jī)制還可以實現(xiàn)保障性住房市場信息與商品房市場信息的對接聯(lián)動。

(2)運(yùn)行機(jī)制。保障性住房的供應(yīng)過程周期長、投入大，是一項極具難度的系統(tǒng)工程。要確保供應(yīng)過程中的各環(huán)節(jié)有效精準(zhǔn)的銜接，勢必要有一個設(shè)計嚴(yán)密科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制來推動。如在保障性住房項目的規(guī)劃環(huán)節(jié)，需要一個有效的運(yùn)行機(jī)制在政府的主導(dǎo)下，在聽取專家的專業(yè)判斷以及民眾的真實意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面論證；在項目籌備期，運(yùn)行機(jī)制主要發(fā)揮獲得土地和建設(shè)資金的職能作用；在投入組織建設(shè)時，仍需要運(yùn)行機(jī)制來推動，及時發(fā)現(xiàn)并解決出現(xiàn)的各類問題。由此可見，運(yùn)行機(jī)制是保障性住房供應(yīng)機(jī)制中最為核心的機(jī)制，它是保證保障性住房供應(yīng)體系得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要推動力量。

(3)保證機(jī)制。非營利性，是保障性住房與一般性商品住房的本質(zhì)區(qū)別。保障性住房的供應(yīng)，關(guān)乎每個公民基本的居住權(quán)利，更關(guān)乎一個國家的長治久安。因此，公平原則在保障性住房供應(yīng)過程中，特別是分配管理環(huán)節(jié)得到了充分的重視和全面的體現(xiàn)。保障性住房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，正是公平性原則對保障性住房分配管理的內(nèi)在要求。此外，在保障性住房組織建設(shè)中，還涉及建設(shè)資金的使用、建設(shè)質(zhì)量的把控等等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都需要完善的法律和社會公眾的參與和監(jiān)督，以避免各環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯誤，進(jìn)而保障建設(shè)初衷。當(dāng)然，保證機(jī)制的發(fā)揮還需要有關(guān)法律制度建設(shè)的配合，因為只有在獲得了法律賦予的權(quán)力后，保證機(jī)制的監(jiān)督作用才會發(fā)揮得更有效率。

(4)協(xié)調(diào)機(jī)制。一直以來，國內(nèi)外對于具有保障性質(zhì)的住房供應(yīng)主體問題存有爭議。無論是政府，還是市場，抑或是二者兼而有之，在保障性住房供應(yīng)機(jī)制的探討上，必須明確責(zé)任主體是得到共識的。結(jié)合我國當(dāng)前國情，政府在保障性住房供應(yīng)過程中的主導(dǎo)地位是不容置疑的。各級政府要高度重視解決居民的住房困難，必須積極參與保障性住房的供應(yīng)中，已列入政府一項重要的公共服務(wù)內(nèi)容。與此同時，當(dāng)前我國保障性住房供給缺口大成為不爭的事實，單靠政府一攬子解決是不切實際的。因此，政府還需要借助政策導(dǎo)向，積極調(diào)動社會力量參與到保障性住房的供應(yīng)中來，為破解當(dāng)前保障性住房建設(shè)中資金籌措、土地供應(yīng)等瓶頸問題，嘗試創(chuàng)新更多可行的供應(yīng)模式。但是，政府、企業(yè)和居民畢竟代表著不同的利益群體，特別是企業(yè)是以盈利為目的的，因此三方力量勢必會產(chǎn)生分歧和矛盾，這就需要一個完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，在明確各方職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生一個良性的互動，營造一個和諧的合作氛圍。

上述四個機(jī)制共同構(gòu)成了保障性住房供應(yīng)機(jī)制的主體，但是需要說明的是，四個子機(jī)制并不是簡單的疊加，或是完全割裂開的，各自功能的發(fā)揮也并非獨(dú)立實現(xiàn)，事實是它們之間存在交叉作用的空間，是一個相互影響、相互聯(lián)系的有機(jī)整體。

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