城市的未來：公共部門管理的質(zhì)量、規(guī)劃和優(yōu)勢(shì)

◆伊莎貝兒·克里斯蒂娜·科塔·馬特 / 文

編者按 隨著資源的日趨減少，城市政府領(lǐng)導(dǎo)者面臨的挑戰(zhàn)也愈發(fā)嚴(yán)峻，為此，我們可能需要嘗試新的治理模式。為了詳細(xì)了解城市的領(lǐng)導(dǎo)者如何看待質(zhì)量問題，巴西阿雷格里港首席戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算官伊莎貝兒·克里斯蒂娜·科塔·馬特，依據(jù)自己作為巴西公共管理領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)驗(yàn)給出了見解。本文來自《2015年質(zhì)量未來報(bào)告》。

隨著全球城市化步伐的不斷加快，未來十年，在資源管理和為市民提供服務(wù)過程中，世界各地的城市政府都將面臨形形色色的老問題和新挑戰(zhàn)。在不斷變化的環(huán)境中，如何讓治理從適應(yīng)到取得成功，巴西最南部的南大河州(Rio Grande do Sul)就是一個(gè)最好的例證。南大河州首府阿雷格里港的突出特點(diǎn)就是多元化。1772年，有60對(duì)來自北大西洋中東部亞速爾群島的伴侶，成為本市最早的定居者。19世紀(jì)初，非洲、德國(guó)、意大利、猶太、黎巴嫩、波蘭和西班牙等移民逐步開始到阿雷格里港定居。今天，阿雷格里港人口已超過100萬人，他們來自各種宗教、語言和族群。阿雷格里港是一個(gè)既有世界性又有多元文化的地區(qū)首府，其政府通過升級(jí)管理措施，確保為未來提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，從而促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展。

在了解阿雷格里港如何為未來制定規(guī)劃之前，對(duì)其整體背景有一些了解將會(huì)很有幫助。過去25年里，該市因推出參與式預(yù)算而獲得好評(píng)，此外因主辦過世界社會(huì)論壇(World Social Forum)以及有組織地推進(jìn)社區(qū)參與市政管理而聞名。另一個(gè)鮮明特點(diǎn)是該市在城市與環(huán)境規(guī)劃方面的悠久傳統(tǒng)。阿雷格里港是巴西第一個(gè)制定城市發(fā)展總體規(guī)劃的首府，其《城市發(fā)展和環(huán)境總體規(guī)劃》于1999年獲得批準(zhǔn)，成為本市未來發(fā)展愿景的基礎(chǔ)。這項(xiàng)規(guī)劃大力關(guān)注發(fā)展，為實(shí)施項(xiàng)目制定了明確的指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)公眾參與以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

這些方針作為重要原則，指引著該市建設(shè)我們夢(mèng)想中的未來大都市的戰(zhàn)略。2005年實(shí)施了一項(xiàng)政策和行政決策，要求阿雷格里港應(yīng)簽署一項(xiàng)協(xié)議，提供“州質(zhì)量與生產(chǎn)力計(jì)劃”以及“實(shí)現(xiàn)巴西有競(jìng)爭(zhēng)力的舉措”。此后，該市著手制定了一種注重結(jié)果的管理模式。這是一項(xiàng)重大創(chuàng)新，因?yàn)楫?dāng)時(shí)以質(zhì)量為本的管理理念在巴西仍處于萌芽階段。我們主要有兩大挑戰(zhàn)：一是加強(qiáng)參與民主的文化，二是改善公共管理的質(zhì)量。當(dāng)時(shí)，各部門公共政策的實(shí)施都是各自為政，相互之間并不協(xié)調(diào)，結(jié)果常常不盡如人意。

阿雷格里港管理模式

過去10年里，阿雷格里港對(duì)城市的管理方式實(shí)施了改革。首先，我們制定了一項(xiàng)新的管理模式。扁平化設(shè)計(jì)，打破了不同職能或部門間的壁壘。另外，阿雷格里港還建立了一套新的治理體系，可以加強(qiáng)對(duì)技術(shù)問題的管理，提升高級(jí)管理決策水平，改善政府與社會(huì)公眾之間的對(duì)話。

阿雷格里港管理模式的四大支柱：

——以一體化且跨職能的方式執(zhí)行公共政策

——實(shí)現(xiàn)城區(qū)間的差異化

——增加透明度（讓市民能夠了解重點(diǎn)項(xiàng)目和計(jì)劃的相關(guān)信息）

——確保公務(wù)員在各自專業(yè)領(lǐng)域具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

阿雷格里港的戰(zhàn)略規(guī)劃圖（根據(jù)卡普蘭和諾頓提出的平衡計(jì)分卡方法）制定了城市的核心戰(zhàn)略目標(biāo)及其長(zhǎng)期愿景，即“通過地方大力治理，以高質(zhì)量生活、卓越的公共服務(wù)以及建設(shè)一個(gè)可持續(xù)性且參與性的環(huán)境，確保多元化，成為公認(rèn)的典范”。

五年計(jì)劃和預(yù)算是沿著跨職能戰(zhàn)略計(jì)劃的路線確定的，因此打破了垂直部門間的壁壘。公務(wù)員按照我們選定的方法和工具接受專門培訓(xùn)后，對(duì)這些計(jì)劃進(jìn)行分別管理。每個(gè)計(jì)劃都有確定的領(lǐng)導(dǎo)人員，以便與其他領(lǐng)導(dǎo)人和項(xiàng)目經(jīng)理開展合作。數(shù)年來，有許多公務(wù)人員都接受了該模式的培訓(xùn)，因此確保了我們組織內(nèi)的知識(shí)保留，不會(huì)因四年一次的政治變化而受到影響。此外，我們還采取了一種系統(tǒng)化的培訓(xùn)和表彰方法，激勵(lì)優(yōu)秀人才，讓績(jī)效優(yōu)異的管理者獲得嘉獎(jiǎng)。例如，2008年，有15位公務(wù)員獲得資助，前往喬治·華盛頓大學(xué)參加為期15天的公共管理課程學(xué)習(xí)。

過去10年來，這份戰(zhàn)略規(guī)劃圖不僅有了系統(tǒng)化的更新，城市的戰(zhàn)略計(jì)劃也重新進(jìn)行了調(diào)整。為進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，2013年，我們實(shí)施一項(xiàng)決策，將我們的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算部門合并為一個(gè)部門，以此確保我們的優(yōu)先項(xiàng)目嚴(yán)格按照計(jì)劃實(shí)施，不會(huì)超過預(yù)算限制，我們認(rèn)為這是公共部門管理向前邁出的重要一步。因此，我們摒棄了基于狹隘的部門優(yōu)先項(xiàng)目的規(guī)劃文化。管理者和公務(wù)員每天都會(huì)參與各種中高層會(huì)議，評(píng)估計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目，考核績(jī)效指標(biāo)，并盡量找出能產(chǎn)生最佳結(jié)果的解決方案。

另一個(gè)創(chuàng)新是，市政府所有部門都采用管理合同。各部門負(fù)責(zé)人制定出未來一年的部門目標(biāo)，簽訂一份管理合同，以此作為他們對(duì)社會(huì)所做的承諾。市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、各部門負(fù)責(zé)人及管理人員每年都出席一個(gè)會(huì)議，在會(huì)上公布上一年的工作成果以及未來一年的工作目標(biāo)。此外，會(huì)上還將對(duì)績(jī)效優(yōu)秀的團(tuán)隊(duì)頒獎(jiǎng)。

實(shí)現(xiàn)成果，構(gòu)建未來

另一項(xiàng)重要成果是我們的財(cái)政管理得到改進(jìn)。在財(cái)政連續(xù)三年赤字后，阿雷格里港首次實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余。財(cái)政狀況的這一改善讓我們能夠獲得貸款，從而能夠?qū)ㄔO(shè)未來城市所需的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行投資。為增加阿雷格里港排水系統(tǒng)吸收雨水的容量和改善城市流動(dòng)性，我們?cè)谧钚碌恼w規(guī)劃中首次提議結(jié)構(gòu)改進(jìn)。在阿雷格里港被選為2014年巴西世界杯主辦城市之一后，又為這一提議提供了推動(dòng)力。對(duì)自行車道建設(shè)、公共交通系統(tǒng)升級(jí)、污水處理能力擴(kuò)容等項(xiàng)目的資金投入超過5億美元。此外，對(duì)拆遷安置計(jì)劃和職業(yè)培訓(xùn)的投資也為高危地區(qū)的居民帶來新的發(fā)展機(jī)遇。

我們通過采取一體化措施，徹底解決了街頭流浪兒?jiǎn)栴}。2004年，有670名兒童確認(rèn)為街頭流浪兒。到了2012年，這類情況就寥寥無幾了。我們能夠擴(kuò)大基本醫(yī)療服務(wù)，把本市不同地區(qū)配合醫(yī)生和護(hù)士工作的家庭醫(yī)療團(tuán)隊(duì)增至205個(gè)。首次實(shí)施管理模式時(shí)，這些團(tuán)隊(duì)僅有84個(gè)。今天，有超過21000名六歲以下兒童在日托中心入托，而在2006年僅為15000名。另外，還有46000名7至14歲兒童在當(dāng)?shù)貙W(xué)校就讀。

對(duì)于創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的市政規(guī)劃，其目標(biāo)是在需要城市和環(huán)境重建的地區(qū)設(shè)立創(chuàng)意培育中心。另外，通過自動(dòng)完成本市建設(shè)項(xiàng)目的城市環(huán)境許可程序，我們還能夠培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，以此擴(kuò)大就業(yè)和收入。綜合視頻監(jiān)控中心的實(shí)施，可以對(duì)整個(gè)城市的各不同地區(qū)提供日常實(shí)時(shí)視頻。通過這些計(jì)劃，阿雷格里港被洛克菲勒基金會(huì)評(píng)為“適應(yīng)型城市”，使我們?cè)谌澜?00座同類城市中擁有了特殊地位，被視為最能抵御自然災(zāi)難的城市。

結(jié)論

未來的城市必須通過政府、私人計(jì)劃和民間社會(huì)之間相互協(xié)調(diào)，提供可持續(xù)性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)市民的解放和自由。展望未來數(shù)十年，阿雷格里港將整裝待發(fā)，讓市民能夠普遍享有醫(yī)保、優(yōu)質(zhì)教育以及滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的職業(yè)教育。人們的文化素質(zhì)將得到提高，具有環(huán)保意識(shí)。他們將能夠?qū)徱暼虻淖兓约敖?jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展。市民將享受一種公交系統(tǒng)，此系統(tǒng)能夠最大程度地降低大城市流動(dòng)性帶來的負(fù)面影響。公共空間將作為地標(biāo)，成為人們可以慶祝和與環(huán)境互動(dòng)的地方。

城市居民將成為未來十年變化的主角，愿意承擔(dān)和了解他們的責(zé)任。智慧城市未來十年實(shí)施的公共管理措施，將引領(lǐng)我們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展、可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上取得進(jìn)步。認(rèn)識(shí)、知識(shí)和信息，是我們不斷改進(jìn)的前提。在這一背景下，質(zhì)量理念和精益求精的精神將是鞏固新公共管理文化的關(guān)鍵。