老弄堂的重生：社區(qū)治理中的公眾參與創(chuàng)新研究——以上海市湖南街道為例

曹珺然 亓美赫

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 200000）

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這一重要思想體現(xiàn)在社會建設(shè)方面，即提出了“創(chuàng)新社會治理體制”。與“社會管理”不同的是，“社會治理”更強(qiáng)調(diào)雙向互動和多元參與，對于以往的理論既有繼承，又有發(fā)展；既有延續(xù)性，又有開拓性。隨著“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變，2000年中央文件提出的“社區(qū)建設(shè)”已轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦摹吧鐓^(qū)治理”。社區(qū)治理是中國民主政治中的重要內(nèi)容，更是解決公民主體性和社會管理等一系列問題的平臺。作為現(xiàn)代城市的基層結(jié)構(gòu)，社區(qū)包含著“社”和“區(qū)”雙重含義，是居民生活在其中的區(qū)域性社會。隨著社會轉(zhuǎn)型和城市化推進(jìn)，社區(qū)承擔(dān)的職能越來越多，任務(wù)越來越艱巨，此時，如何激活公眾廣泛參與社區(qū)治理，從而使社區(qū)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，是一個值得深入探討的問題。

弄堂，是國際大都市上海所特有的一種居住樣式，是千百萬上海人生于斯、長于斯、祖輩數(shù)代繁衍生息的建筑空間。以“弄管會”為主的社區(qū)自治平臺的逐步發(fā)育與形成，是上海市湖南街道公眾參與社區(qū)治理的一個重要成果，它對于推進(jìn)老城區(qū)社區(qū)治理模式的發(fā)展具有較高的實(shí)踐價值。那么，湖南街道社區(qū)的這種高度自治性是如何實(shí)現(xiàn)的，“弄管會”何以成功？是什么讓公眾參與社區(qū)治理成為可能，或者說社區(qū)公眾參與社區(qū)治理有何動力機(jī)制？同時它又有怎樣的參與機(jī)制？帶著這些問題，筆者對湖南街道社區(qū)公眾參與情況進(jìn)行了實(shí)證研究，對其參與主體和方式、參與機(jī)制、參與動力進(jìn)行了考察和分析，并試圖為老城區(qū)社區(qū)治理提供一種實(shí)踐參照。

二、文獻(xiàn)回顧

公眾參與是普遍存在于現(xiàn)代民主國家的一種新的民主形式，是民主政治的重要內(nèi)容。“公眾參與”產(chǎn)生的理論背景，要追溯到西方對于民主的理論反思。首先是對馬克思主義、自由主義的經(jīng)濟(jì)和政治制度的反思，在這場反思運(yùn)動中，葛蘭西把“公民社會”放在國家的矛盾中理解，是指工會、政黨、大眾教育和其他志愿團(tuán)體、利益群體的發(fā)展；波蘭尼則提出“能動社會”的概念，把它放在市場的矛盾制衡中獲得理解，包括工會、合作社、爭取減少工作時間的工廠運(yùn)動組織、爭取擴(kuò)大政治權(quán)力的憲章運(yùn)動和政黨的初步發(fā)展。到20世紀(jì)50年代和70年代之間，西方民主派就西方世界的制度和文化問題提出了新的批評和探索，這場反思運(yùn)動的領(lǐng)袖包括哈貝馬斯（Jurgen Habermas）、福柯（Michel Foucault）和德魯茲（Gilles Deleuze）等人，“增加人民力量”（enpowerment）的提法和“公共空間”的理論，都是這一時期的探索。到了80年代，新興起的社會資本理論又進(jìn)一步論證和推動了公眾參與的發(fā)展，為公眾參與制度奠定了更有力的理論基礎(chǔ)。該理論的創(chuàng)始人普特南（Putnam）教授把社會資本看成是解決集體行動困境的重要基礎(chǔ)，社會資本表現(xiàn)于信任、網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范，人們通過協(xié)調(diào)與合作來提高社會效率。

有關(guān)“公眾參與”概念，較為經(jīng)典的是阿恩斯坦（Arnstein）在《公民參與的階梯》中的闡釋：“公民參與是一個公民權(quán)力的范疇，它涉及權(quán)力和資源的重置，使得那些被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過程之外的尚未享有公民權(quán)益的人能夠被包容在未來的發(fā)展中?！眹鴥?nèi)學(xué)者對于其概念的界定，由于側(cè)重點(diǎn)不同，也存在著某些爭議。俞可平認(rèn)為，“公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務(wù)表達(dá)意見,并且對公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為[1]。此外，也有學(xué)者從公共管理角度對其界定，例如，張紅梅指出，“在公共危機(jī)管理概念中的‘公眾’有其獨(dú)特的含義,應(yīng)專指與社會組織發(fā)生相互作用，并面臨共同問題和利益而形成的社會群體”[2]。關(guān)于社區(qū)治理中的公眾參與，蔡定劍教授將中國當(dāng)前公眾參與的主要領(lǐng)域分為三個層面：立法決策層面、政府管理層面和基層治理層面。在基層治理方面則主要是農(nóng)村基層民主管理和社區(qū)治理[3]。

對于社區(qū)治理中的公眾參與，我國學(xué)者還從參與現(xiàn)狀、現(xiàn)實(shí)困境以及解決途徑等方面進(jìn)行了全方面的理論探討和研究,綜合各路學(xué)者的研究結(jié)果，當(dāng)前我國社區(qū)治理中公眾參與面臨著權(quán)利有限、經(jīng)濟(jì)匱乏、居民參與意識淡薄、社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重等問題，而公眾參與缺失的困境則表現(xiàn)為內(nèi)在動力不足與外部條件的欠缺。社區(qū)治理中的公眾參與問題是一個涵蓋多學(xué)科復(fù)雜的社會現(xiàn)象，從目前的研究成果來看，主要集中在政治學(xué)、公共管理學(xué)領(lǐng)域，而社會學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)研究相對較少，為了避免踏入循環(huán)研究的死胡同，本文試圖從社會學(xué)的視角對該問題進(jìn)行獨(dú)特的分析，宏觀理論與微觀實(shí)際相結(jié)合，使整個研究變得更加深刻全面。

三、社區(qū)治理中的公眾參與：以湖南街道為例

上海市湖南街道地處徐匯區(qū)復(fù)興路衡山路歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，面積1.73平方公里，戶籍人口5萬，區(qū)域內(nèi)有770幢花園洋房，大小弄堂214條，是上海保存最完整、規(guī)模最大的歷史文化風(fēng)貌，是特大城市老城區(qū)的典型代表。開放式弄堂多、住房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、原住民和外來人口混合居住，是湖南街道老弄堂的特點(diǎn)。很多弄堂年久失修，基礎(chǔ)設(shè)施不到位，但是多元產(chǎn)權(quán)的存在造成了業(yè)委會難以成立，物業(yè)成本上升，街道資金投入效果不明顯，許多弄堂處于一種無人管、無力管、無法管的狀態(tài)，造成居民生活環(huán)境質(zhì)量和居住安全性下降。

在迎接世博會的契機(jī)下，湖南街道加大資金的投入，從“硬件”和“軟件”兩方面著手老弄堂的改造。相比硬件改造，弄堂的治安、衛(wèi)生誰來管，如何管是街道面臨的更為復(fù)雜的難題，“弄管會”這一基層組織正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

社區(qū)的發(fā)展是要依靠多方面力量的協(xié)同，既需要政府與非政府組織的介入，更有賴于公眾的社區(qū)參與。就湖南街道這一老城區(qū)而言，公眾參與基層治理除了居民委員會、物業(yè)、派出所、房管等形式之外，其創(chuàng)新點(diǎn)在于探索出了“弄管會”這一新的參與平臺，并且與其他參與平臺之間形成了相互聯(lián)系和彼此配合的互動，與公安、物業(yè)、房管、居委以及弄管協(xié)會這“五大支撐”構(gòu)成了一個既相互獨(dú)立、又相互關(guān)聯(lián)的基層治理框架（如圖1）。

那么，“弄管會”有著怎樣的推進(jìn)過程和具體實(shí)施，它的參與主體、參與方式與參與機(jī)制是怎樣的，公眾參與“弄管會”的動力機(jī)制又是什么？通過對湖南街道“弄管會”的志愿者、社區(qū)工作人員以及居民的訪談和調(diào)查，筆者進(jìn)行了探索與分析。

（一）推進(jìn)過程

自2007年起，湖南街道積極探索新的管理機(jī)制，由街道牽頭，讓居民推選有公益事業(yè)熱心的代表當(dāng)自己弄堂的管理人，成立“弄管會”，實(shí)現(xiàn)居民自治。每個“弄管會”一般由5~6個成員組成，包括1名主任和若干名成員?！芭軙背蓡T一般由居民提名或居委會推薦，經(jīng)張榜公示，得到弄堂內(nèi)60%的居民認(rèn)可，最后由居民區(qū)黨組織批準(zhǔn)。目前，湖南街道共成立了弄管會74個，已覆蓋15個居委的214條弄堂，弄管會成員增加至380人，志愿者2000余人，聘用保安、保潔111人。

隨著弄管會不斷增加，如何協(xié)調(diào)、支持和服務(wù)弄管會成了街道的重要任務(wù)。2008年10月，湖南街道注冊成立了群眾自治社團(tuán)組織——弄管協(xié)會，其主要職能是對社區(qū)內(nèi)各個弄管會進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，結(jié)合弄堂管理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展調(diào)查研究，以便更好地發(fā)揮弄管會作為群眾自治組織的自我教育、自我服務(wù)、自我管理的作用。

（二）典型事件

弄管會在日常的工作中具體是怎么做的，它是如何實(shí)現(xiàn)居民自治向社區(qū)共治的轉(zhuǎn)換與跨越的？我們以最早設(shè)立的一個弄管會——武康路280弄弄管會為例，為什么選擇這個弄堂，湖南街道綜治辦的謝科長在訪談中談到：“因?yàn)檫@個弄堂比較復(fù)雜，這條弄堂共有600多戶居民……，里面房子產(chǎn)權(quán)性質(zhì)比較多……，還有這里經(jīng)常發(fā)生盜竊……，因此我們就首先在這里成立弄管會。當(dāng)時，我們在武康路280弄看到：第一，黨組織的影響比較大。第二，大多數(shù)都是本地居民，就是老的動遷居民，比較樸素，就在這里成立了弄管會”。為此，弄堂里設(shè)立了3個門崗，每個門崗有3個門衛(wèi)輪班，共9個門衛(wèi)，弄管會要負(fù)責(zé)的就是這些門衛(wèi)的招聘、管理和每月津貼的發(fā)放。可是，當(dāng)時唯一的一點(diǎn)停車費(fèi)不夠發(fā)放門衛(wèi)的津貼，余下的缺口就要由街道補(bǔ)貼。280弄每個門衛(wèi)的每月津貼是1500元，顯然低于上海市最低工資標(biāo)準(zhǔn)，因此弄管會門衛(wèi)的工資一律被稱為津貼，因?yàn)橐粭l弄堂里可以收取的停車費(fèi)是有限的，街道政府可以給一條弄堂的補(bǔ)貼也是有限的，這樣做的目的就在于節(jié)約成本。在其它弄管會中，保安的模式基本上與武康路280弄相同，只是規(guī)模不同。

圖1 湖南街道公眾參與社區(qū)治理平臺結(jié)構(gòu)

（三） 參與主體

通過民主推選出弄管會，湖南街道的社區(qū)居民成為自己弄堂的“管家”，居民通過參與弄管會發(fā)起的志愿活動而成為社區(qū)治理的主要活動者。那么，這些參與者具有怎樣的特點(diǎn)，他們構(gòu)成的志愿者群體有著怎樣的共性？本文主要從性別、年齡、受教育程度、職業(yè)、身體狀況對參與主體進(jìn)行了分析。

在性別方面，在所調(diào)查的志愿者中，女性志愿者占65.5%，男性志愿者只占34.5%，這表明志愿者構(gòu)成具有明顯的性別差異。

在年齡方面，弄管會志愿者平均年齡為65歲，最大的志愿者高達(dá)89歲。從圖2不難發(fā)現(xiàn)，弄管會志愿者主要分布在60~70歲這一年齡段，共占5成以上。伴隨著新中國成立以來的這一代人，他們經(jīng)歷了上山下鄉(xiāng)、文革，與新中國的建設(shè)事業(yè)共同成長，特殊的生活工作經(jīng)歷、社會記憶和歷史烙印，對他們今天從事弄管會志愿者工作的動機(jī)和經(jīng)驗(yàn)都具有重要的意義，相對于年輕人的時間優(yōu)勢和高齡老人的精力優(yōu)勢，也是這個群體成為弄管會志愿者主體的重要因素。

在受教育程度方面，弄管會志愿者雖然年紀(jì)較大，但總體文化程度較高（如圖3）。文化程度表征著志愿者的個人素質(zhì)，也是個人威望的重要條件。而在政治面貌方面，有4成老人為中共黨員，另有1%的老人為民主黨派，這也保證了該群體具有較高的政治覺悟和為群眾服務(wù)的自覺意識。

從職業(yè)狀況來看，調(diào)查發(fā)現(xiàn)弄管會志愿者退休前的職業(yè)有兩個特點(diǎn)：一是志愿者退休前主要在體制內(nèi)單位工作，如表1，其中有2成老人在行政事業(yè)單位，有62.3%的老人在國企工作，僅有5%左右的志愿者在個體私企中工作，這一數(shù)據(jù)表明，過去的工作經(jīng)歷對于他們今天從事社區(qū)志愿者工作具有重要的影響。二是他們大多是在管理崗位工作（如圖4），可以說，這些志愿者退休前就是單位中的精英，退休后表面上看他們是老人，是社會的邊緣，但弄管會志愿者工作使他們成為社區(qū)管理中的精英。

圖2 志愿者年齡分布圖

圖3 志愿者受教育程度

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圖4 志愿者退休前崗位

（四） 參與方式

第一，弄管會目前主要負(fù)責(zé)的是保安、保潔的工作，公眾通過推選出弄管會成員、被推選為弄管會成員或成為弄管會志愿者的方式對保安、保潔等進(jìn)行日常監(jiān)督和管理，提高弄堂的安全性、改善弄堂的環(huán)境衛(wèi)生。

第二，弄管協(xié)會的成立，使得各個弄管會有了交流的平臺，大大提升了弄堂自治管理的整體水平。弄管會代表、街道相關(guān)職能部門代表，通過擔(dān)任弄管協(xié)會成員對弄管會工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，保證弄堂管理的有序進(jìn)行。

第三，弄管會正逐步開展聽取居民意見、反映居民訴求的工作，發(fā)揮弄管會以及弄管協(xié)會在自治與共治上的平臺作用。弄內(nèi)居民通過參加聽證會、協(xié)調(diào)會等依法管理弄內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)民主化、法治化管理。此外，弄管會還積極協(xié)助調(diào)解鄰里矛盾，用“面對面”的工作方式將很多矛盾化解在了萌芽階段。

（五）參與機(jī)制

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，動員是志愿者參與到弄管會工作中來的主要方式，共占70.5%。這里的動員包括居委會動員和弄管會動員兩種形式，而居委會動員又是最主要的方式，占64%。這表明，一方面，弄管會是居委會工作的重要補(bǔ)充，他們在利益上具有高度的一致性；另一方面，居委會相對來說，對整個社區(qū)的居民情況較熟悉，他們知道誰是適合的弄管會成員，以及如何動員他們。另外，弄管會也會協(xié)助宣傳動員，相對而言這一比例較低。除了動員之外，25.9%的志愿者則表示是自己主動參加的。

從上文描述中可以發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)治理的公眾參與過程中政府起到了重要作用。在街道扶持弄管會之前，個別的弄堂里有零星的自治探索，但是長時間以來始終不成氣候。2007年，街道開始籌備并成立弄管會，一下子就在幾十條弄堂里成立了38個弄管會，大批的志愿者加入了弄管會的隊伍，弄管會的管理也開始越來越有章法，并逐漸制度化，越來越多的部門也逐漸參與到弄管會的工作中，形成了“五大支撐”。這說明街道一旦動起來，從民間到政府，一批力量和資源被動員起來，這種動員力在湖南街道轄區(qū)內(nèi)的公共空間中除了街道政府很難想象，還沒有第二股力量可以做到。因此可以說，如果沒有政府的推動和支持，就無法形成較大規(guī)模的、可持續(xù)的集體行動。

（六） 動力機(jī)制

從公眾參與的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與最初是為了宣泄市民的“不滿”情緒，要求對牽涉到公共利益的事務(wù)享有知情、參與、決策的權(quán)力，公眾參與的提出和完善都是為了保護(hù)、尊重公眾利益和有效限制行政部門過多的權(quán)力[1]，公眾參與所追求的就是“有限的政府權(quán)力與有效的公眾責(zé)任”。那么，湖南街道的居民通過弄管會進(jìn)行公眾參與社區(qū)治理有著怎樣的動力機(jī)制呢？

1.內(nèi)在動力。（1）精英身份的慣性力。莫斯卡在《精英理論》中提到，“當(dāng)代‘精英理論’既重視政治精英在社會關(guān)系中的地位和作用，也注意到其他社會精英，甚至公民在社會關(guān)系中的存在和意義，認(rèn)為精英可以產(chǎn)生于社會的各個階層和領(lǐng)域，公民可以通過各種形式的政治參與來表達(dá)利益，做出有利于大多數(shù)人的決策”[5]。前文提到許多弄管會成員在原來的工作崗位上從事管理工作，他們退休前在各自的單位中就是精英，受精英心理與思維慣性的影響,他們通過社區(qū)服務(wù)工作成為社區(qū)管理中的精英，擔(dān)任了社區(qū)治理中公眾參與的中堅力量。（2）自我實(shí)現(xiàn)的心理需求。自我價值的實(shí)現(xiàn)作為推動力擴(kuò)大了社區(qū)公眾參與。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)志愿者認(rèn)為社區(qū)服務(wù)工作是有意義的，并且讓自己的生活更充實(shí)。弄管會志愿者工作，讓退休老人再次實(shí)現(xiàn)了自己的社會價值，自己不僅不是社會的負(fù)擔(dān)，而且是社會管理中一份可以利用的重要社會資源。（3）增加自身社會資本的內(nèi)在需求。公民通過弄管會參與到社區(qū)治理當(dāng)中，在一定程度上增加了自身的社會資本，實(shí)現(xiàn)了利益需求。居民通過日常的鄰里交往所積累的良好人際關(guān)系，則是一種微觀的社會資本。弄管會的工作讓志愿者可以有更多的機(jī)會與周圍的鄰居接觸，可以通過這個平臺為他人提供服務(wù)，從而在這一過程中增加了自身在社區(qū)中的人脈，提升了自己以及家庭在社區(qū)中的形象，積累了社會資本。（4）內(nèi)部動員的力量。他人動員也是志愿者參與到弄管會工作中的重要動力，在社區(qū)研究中不少研究者都注意到了中國本土性資源（人情、面子）以及私人（或小團(tuán)體）之間的信任和互惠機(jī)制發(fā)揮的重要作用[6]。訪談中也發(fā)現(xiàn)，一些弄管會志愿者表示，最開始他們并不愿意從事這一工作，但居委會干部經(jīng)常上門不厭其煩地做思想工作，最終打動了他們。這表明居民具有潛在的服務(wù)社區(qū)意愿，對于街道和居委會而言，主要的任務(wù)就是通過何種方式把這種潛在的服務(wù)意愿轉(zhuǎn)化為切實(shí)的行動。

2.外在推力。（1）良好政治環(huán)境的作用力。民主政治的發(fā)展對于公眾參與的廣度與深度有著極為重要的影響。改革開放以來，我國不斷深化政治體制改革，穩(wěn)中求進(jìn)，為公眾參與國家與社會治理提供了良好的政治環(huán)境，是政治權(quán)力的社會化與公開化給公眾參與基層治理提供了良好的政治空間。30多年改革開放的過程，一是國家與社會逐漸分化的過程，也是政府向社會放權(quán)的過程。二是相關(guān)制度的完善給公眾提供了不斷優(yōu)化的參與渠道，一系列持久有效的程序設(shè)計、制度安排等為公眾參與提供了有利的制度保障。三是民主觀念深入人心，為公眾參與提供了有利的社會環(huán)境。政治參與觀念與能力的提高，使得人們不再僅僅作為一個旁觀者，而是以國家和社會主人的身份越來越多地行使社區(qū)治理的權(quán)力、履行社會建設(shè)的義務(wù)。（2）老城區(qū)海派文化延續(xù)的推動力。每一個歷史城區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌正是它的自然地理特征和人文歷史特點(diǎn)的外在反映，其文化是由自然特征和人文特質(zhì)共同構(gòu)成的，兩者缺一不可。因此，舊城區(qū)文化的延續(xù)必須依賴于生活在舊城中的居民[7]。上海的里弄是上海建筑中最具海派特色的住宅建筑，反映了上海居民獨(dú)特的生活方式，也是幾代上海人的精神家園。湖南街道是上海中心的一個老城區(qū)，面對近年來上海城市化的不斷加速和舊城改造的需要，如何使老弄堂在保持歷史文化風(fēng)韻的同時，又能順應(yīng)時代和社會的發(fā)展變化，是一個需要多方參與、協(xié)調(diào)配合、共同解決的問題，這也客觀上推動了街道居民積極參與到老弄堂的治理與發(fā)展。

四、結(jié)語

基層社區(qū)治理是國家治理體系中的基礎(chǔ)和重要部分，其中涉及到國家、民眾與基層組織的多方力量，但其主體仍然是民眾，如何將“公眾參與”落到實(shí)處，將民眾的力量發(fā)揮出來，是需要在理論與實(shí)踐上進(jìn)行探索的重要課題。經(jīng)過8年運(yùn)轉(zhuǎn)的弄管會，說明了其對于湖南街道是一種適宜、成功的模式，湖南街道弄管會的實(shí)踐表明，很多社區(qū)居民不僅有意愿，而且有能力參與社區(qū)治理，特別是其中的積極分子更是社區(qū)治理的重要依托力量，基層社區(qū)中潛藏著的有效社會資本也是推進(jìn)公眾參與社區(qū)治理的重要動力。

社區(qū)居民有意愿、有能力參與社區(qū)治理，但并不意味著“公眾參與”能夠成功實(shí)現(xiàn)，從“可能”到“現(xiàn)實(shí)”跨越的過程中，政府在其中需要扮演一個“組織者”和“推動者”的角色。一方面，政府應(yīng)推動居民參與從個體化向組織化轉(zhuǎn)變，形成協(xié)同共治的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理格局。對街道而言，就是如何動員居民以及提供相應(yīng)的參與平臺，使公眾的力量得以有效地整合，公眾的參與更加有序；另一方面，應(yīng)該推進(jìn)基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計相結(jié)合，促進(jìn)基層組織與政府良性互動。自上而下的制度創(chuàng)新與自下而上的公民參與的良性互動是一個動態(tài)的平衡。由于中國城市社區(qū)尤其是老城區(qū)和具有地方特色的社區(qū)治理有著長期性與復(fù)雜性的特征，自下而上的公民參與對政府制度的回應(yīng)與支持尤為重要?！靶∨?，大治理”，湖南街道的基層實(shí)踐為“社區(qū)治理中的公眾參與何以可能”給出了新的思路與答案，相信在基層實(shí)踐的不斷探索下，“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的目標(biāo)不會遙遠(yuǎn)。

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