政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)則變遷及深層法律規(guī)制問題研究

吳越　唐薇

〔摘要〕舊《環(huán)境保護法》在罰則編重“企業(yè)罰”而輕“政府罰”導(dǎo)致的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不力，飽受學(xué)界詬病與指摘。新法不僅加大了生產(chǎn)經(jīng)營主體的環(huán)境責(zé)任，更加大了地方政府環(huán)境責(zé)任，尤其以“區(qū)域限批”罰、“越級罰”和“引咎辭職”罰吸引公眾眼球。然而，由于體制和機制等深層次的法律問題尚未完全解決，尤其是中央對地方政府依法問責(zé)機制缺失、政出多門和多頭執(zhí)法、對監(jiān)管者的有效監(jiān)督機制缺位，使得新法較之舊法雖在一定程度上加大了政府責(zé)任，但其實施效果仍有賴于基本法層面的深層法律問題的解決。

〔關(guān)鍵詞〕政府環(huán)境責(zé)任；限期達(dá)標(biāo)；區(qū)域限批；地方政府問責(zé)制；外部監(jiān)督機制

〔中圖分類號〕DF468〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）02-0020-10

一、問題的源起：政府環(huán)境責(zé)任立法的避重就輕

1989年頒布并施行的《環(huán)境保護法》（以下簡稱“舊法”）作為計劃經(jīng)濟時代的立法產(chǎn)物，其主要內(nèi)容已不再符合社會主義市場經(jīng)濟體制之下環(huán)境治理的內(nèi)在需求并暴露出許多缺陷和矛盾。環(huán)境法實施的有效性不足儼然已成為當(dāng)下中國環(huán)境法制實踐面臨的最為棘手的問題，其根本癥結(jié)在于立法中政府環(huán)境責(zé)任條款的薄弱規(guī)定。

在舊法濃重的管制色彩之下，居于權(quán)力主體地位的政府與處于義務(wù)主體地位的行政相對人呈現(xiàn)出鮮明的二元化問責(zé)形態(tài)，體現(xiàn)在舊法罰則編條文配置上，“治民”條款竟多達(dá)9條參見1989年《環(huán)境保護法》第35、36、37、38、39、40、41、43、44條的規(guī)定。，而“治官”條款則僅設(shè)1條。參見1989年《環(huán)境保護法》第45條規(guī)定?！胺蓪φ蛯π姓鄬θ说膬煞N不同態(tài)度和雙重標(biāo)準(zhǔn)，不僅使企業(yè)等行政相對人對環(huán)境法律的公平、爭議性產(chǎn)生懷疑，也使政府官員滋長了不受環(huán)境法律約束的官本位思想，從而使現(xiàn)行環(huán)境法律的正當(dāng)性和有效性大打折扣?！薄?〕從當(dāng)前情況來看，政府環(huán)境責(zé)任條款的簡陋與粗疏規(guī)定，致使實踐中政府宏觀決策失當(dāng)、環(huán)境治理滯后、環(huán)保監(jiān)管不力等層出不窮的失范行為缺乏有效制約，進而使得我國環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)總體一般據(jù)2014年6月6日環(huán)境保護部發(fā)布的《2013中國環(huán)境狀況公報》顯示：“2013年，全國環(huán)境質(zhì)量總體一般：地表水總體為輕度污染，部分城市河段污染較重；海水環(huán)境狀況總體較好，近岸海域水質(zhì)一般；城市環(huán)境空氣質(zhì)量不容樂觀；城市聲環(huán)境質(zhì)量總體較好；輻射環(huán)境質(zhì)量總體良好；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定?！?、并未得到良好改善的狀況不容樂觀。

歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，要從根本上解決我國的環(huán)境問題，關(guān)鍵點和突破口在于強化政府責(zé)任，在于規(guī)范和約束政府行為。〔2〕為此，2014年新修訂的《環(huán)境保護法》（以下簡稱“新法”）補強了政府環(huán)境責(zé)任并建立起了嚴(yán)格的責(zé)任追究機制。本文在厘清新法中政府環(huán)境責(zé)任條款的規(guī)則變遷及規(guī)范構(gòu)造的基礎(chǔ)上，全面省察政府環(huán)境責(zé)任落實面臨的制度軟肋，指出新法的實施效果將有賴于深層次法律問題的解決，以為環(huán)境法治建設(shè)及系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系構(gòu)建提供思路參考。

二、政府環(huán)境責(zé)任“罰則”的規(guī)則變遷

（一）規(guī)則變遷動因

當(dāng)前我國面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢〔3〕，沉重的環(huán)境代價催生了對環(huán)境保護立法理念及制度規(guī)范的深刻反思。規(guī)模龐大的環(huán)境法律體系未能如立法預(yù)期有效地實現(xiàn)“保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害”的目的參見《環(huán)境保護法》第1條。，矛盾直指政府環(huán)境保護職能異化及相應(yīng)政府環(huán)境責(zé)任規(guī)則缺位。因此，對地方政府環(huán)保職能回歸常態(tài)的迫切期待、對失范的政府環(huán)境權(quán)力受到及時全面法律矯正的強烈需求，以及在生態(tài)文明理念中寓意的完善環(huán)保立法的政策思路，共同成為我國政府環(huán)境責(zé)任“罰則”變遷的動因。

首先，經(jīng)濟增長和財政收益優(yōu)先主義下地方政府環(huán)保職能異化。按照社會契約理論，在環(huán)境保護和治理領(lǐng)域，政府和公民之間具有委托代理關(guān)系，作為代理人的政府需以受托人即公民享有環(huán)境公共利益為依歸并切實肩負(fù)起實現(xiàn)和維護公眾環(huán)境福祉的職責(zé)。然而，“實際行動中的政府并不總是像其應(yīng)然的那樣是一個只追求公益的‘公意化身，必然忠實地依照法律或社會期待行事，而是有其自身的特殊利益和行動邏輯，同樣追求自我利益的最大化?！薄?〕在政治激勵和財政約束的雙重制約之下，促進經(jīng)濟增長和增加財政收益成為了地方政府的優(yōu)先目標(biāo)，最終導(dǎo)致了地方政府的選擇性職能履行，形成了發(fā)展型政府?！?〕隨著發(fā)展范式的轉(zhuǎn)變，盡管環(huán)境保護被課以更多關(guān)注，但經(jīng)濟發(fā)展仍是要義之首〔6〕，使得環(huán)境保護猶如“戴著鐐銬跳舞”，難免淪為經(jīng)濟發(fā)展的墊腳石。實踐中一些地方對環(huán)境保護監(jiān)管不力，甚至存在地方保護主義〔7〕，使得部分地方政府的環(huán)境保護職能最終發(fā)生異化，出現(xiàn)了“目前中國的大部分環(huán)境污染都是各級政府財政投資的企業(yè)導(dǎo)致的，也是各級政府所鼓勵的”〔8〕、地方政府常常干預(yù)環(huán)保執(zhí)法造成環(huán)保局長“坐得住的頂不住，頂?shù)米〉淖蛔　?、地方政府與排污企業(yè)“貓鼠一家把酒言歡”等一系列匪夷所思的現(xiàn)象。因此，對地方政府環(huán)保職能回歸常態(tài)并使我國環(huán)境污染頑疾及時治愈的期待成為加快政府環(huán)境責(zé)任“罰則”變遷的外在動因。

其次，政府環(huán)境權(quán)力缺乏法律制約和矯正，加劇了環(huán)境形勢的嚴(yán)峻性。舊法第五章法律責(zé)任歷來備受學(xué)界詬病和指摘。盡管它詳細(xì)規(guī)定了企業(yè)違反各類環(huán)境保護義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的民事、行政和刑事方面的非難、譴責(zé)與否定性后果，卻僅在法律文本最后以第45條粗陋規(guī)定了環(huán)境保護監(jiān)督管理人員因瀆職行為而應(yīng)承擔(dān)的行政處分和刑事責(zé)任，具有先天不足。一方面，由于沒有其他關(guān)于政府環(huán)境治理法律責(zé)任條款予以輔助和呼應(yīng)，第45條難以成為對政府不履行相關(guān)環(huán)境治理義務(wù)行為有效追責(zé)的法律依據(jù)，從而導(dǎo)致其他章規(guī)定的政府環(huán)境權(quán)力成為沒有限制的權(quán)力，使得權(quán)力的濫用成為一種必然?！?〕另一方面，環(huán)境保護監(jiān)督管理人員并非唯一的環(huán)境權(quán)力行使者，第45條調(diào)整對象的局限性決定其無法對擁有廣泛環(huán)保職權(quán)的地方政府及相關(guān)監(jiān)管部門進行約束。政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位，已成為制約我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙〔10〕，而對失范的政府環(huán)境權(quán)力缺乏明確的法律制約和矯正機制，無疑使得我國環(huán)境治理和保護陷入二次困境。因此，彌補既有立法缺陷、補足政府環(huán)境權(quán)力制約機制是政府環(huán)境責(zé)任“罰則”變遷的內(nèi)在動因。

最后，國家最高層的政策文件描繪了中國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。從“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”參見2003年10月黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。至“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”參見2005年10月黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》。，再到“建設(shè)生態(tài)文明”理念的提出參見2007年10月黨的十七大報告提出的全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求。，彰顯出國家最高層對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的基本矛盾及時回應(yīng)及宏觀指引的積極態(tài)度，且逐步形成了建設(shè)生態(tài)文明制度體系的總體目標(biāo)。黨的十八大報告首次單篇闡述生態(tài)文明建設(shè)，將中國特色社會主義事業(yè)的總體布局拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”格局。十八屆三中全會進一步提出了建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行責(zé)任追究制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。十八屆四中全會則明確了用嚴(yán)格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，要建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，大幅度提高違法成本。一系列政策文件為生態(tài)法治建設(shè)指明了方向，要求法治系統(tǒng)必須體現(xiàn)生態(tài)文明和生態(tài)倫理的價值訴求，形成良性運行的生態(tài)法治秩序?！?1〕然而，舊法中政府環(huán)境責(zé)任的缺位無法確保政府環(huán)境權(quán)力的規(guī)范運行、提供環(huán)境保護所必需的公共服務(wù)和公共物品，有悖于生態(tài)理性的內(nèi)在要求。因此，建設(shè)生態(tài)法治的政策藍(lán)圖成為政府環(huán)境責(zé)任“罰則”變遷的政策動因。

（二）政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)則變遷

為力圖治愈舊法中規(guī)制政府責(zé)任與規(guī)制企業(yè)責(zé)任條款的傾斜安排和課責(zé)不公引發(fā)的環(huán)境法有效性不足的病癥，新法在強化懲罰力度和廣度的法政策導(dǎo)引之下，汲取環(huán)境善治理念、徹底擺脫了過往薄弱的政府問責(zé)條款在責(zé)任追究時顯現(xiàn)出的徒勞與無力困境。在新法第六章法律責(zé)任部分，完善了政府環(huán)境責(zé)任的具體表現(xiàn)形式，建立起了細(xì)致精道的政府責(zé)任追究機制，是值得稱道的修法進步。借此，新法改變了舊法中“懲罰企業(yè)有余、問責(zé)政府不足”的尷尬處境，同時也消解了政府環(huán)境責(zé)任條款和企業(yè)環(huán)境責(zé)任條款兩者之間緊張的對峙趨勢，更是修補了舊法中政府環(huán)境責(zé)任條款文本表達(dá)與規(guī)則實踐之間的裂痕以解規(guī)則薄弱規(guī)定之弊。

具體而言，新法在承襲舊法第45條概括性規(guī)定環(huán)境保護監(jiān)督管理人員責(zé)任條款舊制的基礎(chǔ)上，全面擴充了政府環(huán)境責(zé)任條款的法條容量，以實現(xiàn)對“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的呼應(yīng)和銜接，將政府環(huán)境責(zé)任的具體規(guī)定分別落實于各個章節(jié)中，建立起了較為全面的法律規(guī)范群。其中具有創(chuàng)造性的條款包括：第28條第2款的“限期達(dá)標(biāo)”制度作為修法新增內(nèi)容《環(huán)境保護法》第28條第2款規(guī)定：未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)。，將以往環(huán)保工作中行之有效的措施、方法等升格至法律層面；第44條第2款為備受媒體宣揚的“區(qū)域限批”制度①，旨在對地方政府盲目發(fā)展經(jīng)濟而損害環(huán)境違法行為作出響亮回應(yīng)；第67條第2款賦予上級環(huán)保主管部門為克服環(huán)保執(zhí)法中地方保護主義而“越級”行使行政處罰的權(quán)力②；第68條對環(huán)境執(zhí)法中各類行政失職行為予以類型化、清晰化規(guī)定，并按行為違法程度而對負(fù)有環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的相關(guān)人員課以類別化的行政處分甚至行政問責(zé)③；第69條從立法技術(shù)來看，旨在與刑法中規(guī)定的公職人員環(huán)境犯罪——如濫用職權(quán)罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪和玩忽職守罪等作出銜接性規(guī)定。④

①《環(huán)境保護法》第44條第2款規(guī)定：對超過國家重點污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。

②《環(huán)境保護法》第67條第2款規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)環(huán)境保護主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府環(huán)境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定。

③參見《環(huán)境保護法》第68條。

④《環(huán)境保護法》第69條規(guī)定：違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

⑤應(yīng)當(dāng)明確，“限期達(dá)標(biāo)”與“區(qū)域限批”罰并非嚴(yán)格意義上的行政處罰，而是泛指對地方政府環(huán)境治理違法行為的約束機制，下述的“引咎辭職”罰與此相同。而“越級罰”雖意指上級環(huán)保主管部門可對相對人越級作出行政處罰，但其根本意圖也在于建立上級環(huán)保主管部門對下級政府及環(huán)保部門的監(jiān)督制約機制。

⑥應(yīng)當(dāng)明確，在英美法德等國家“越權(quán)無效原則”是其行政法中一項基本原則，但其“越權(quán)”與我國行政法上的“越權(quán)”有一定差異，前者范圍大于后者，中國行政法上的“越權(quán)”是“行政違法”中的一個種類，而它們的“越權(quán)”接近于我國“行政違法”的概念，參見胡建淼《行政法學(xué)》，法律出版社，2010年，445頁。

三、新法對政府環(huán)境責(zé)任的“罰則”創(chuàng)新

（一）“限期達(dá)標(biāo)”與“區(qū)域限批”罰⑤

“為了金山銀山，犧牲綠水青山”。當(dāng)前一些政府在片面發(fā)展地方經(jīng)濟“追趕效應(yīng)”的驅(qū)動下，為攫取眼前的經(jīng)濟利益而置處于弱勢地位的環(huán)境利益不顧。為了讓地方政府切實擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護責(zé)任，新法特增設(shè)“限期達(dá)標(biāo)”罰（第28條第2款），責(zé)令不符合國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點區(qū)域流域的相關(guān)地方政府制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃并按期達(dá)標(biāo)，以及“區(qū)域限批”罰（第44條第2款），創(chuàng)設(shè)了省級以上政府環(huán)保主管部門具有暫停審批相關(guān)未達(dá)標(biāo)地區(qū)的新增重點污染物排放總量建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的權(quán)限，劍指地方政府在環(huán)境保護方面的失職行為，期待在實踐中對地方政府的環(huán)境違法行為起到一定程度的震懾作用。有學(xué)者考察，“區(qū)域限批”極可能是我國之首創(chuàng)，在環(huán)境法治國家，幾乎沒有直接稱為此或類似概念的環(huán)境影響評價制度。〔12〕這種將地方政府的環(huán)境管理工作和項目建設(shè)相結(jié)合的連帶式行政強制措施〔13〕，不失為一種巧妙的政府環(huán)保激勵機制。然而，對良苦用心的修法安排也不能盲目樂觀?！跋奁谶_(dá)標(biāo)”與“區(qū)域限批”能否直面地方政府片面發(fā)展本地經(jīng)濟的強烈沖動且得到嚴(yán)格執(zhí)行，還有待觀察。

（二）“越級罰”

新法中上級環(huán)保主管部門在下級部門怠于行使行政處罰權(quán)時可“越級罰”（第67條第2款）的創(chuàng)新規(guī)定是為當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法體制弊端的應(yīng)對策略，以加強上級對下級的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，消除地方政府唯GDP至上的“新教條主義”對環(huán)境惡化的負(fù)面影響。當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法體制是“條塊結(jié)合，以塊為主”，地方環(huán)保部門的人、財、物均由地方政府掌控，環(huán)保執(zhí)法受制于外部因素，出現(xiàn)“不敢執(zhí)法”或者“執(zhí)法不到位”的情況。有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)、阻礙環(huán)保執(zhí)法的情況也不鮮見?！?4〕從行政法視角以觀，“越級罰”意指在下級行政部門“消極不作為”時，上級行政部門“暫?！被颉吧鲜铡毕录壭姓块T的行政職權(quán)。此時上級行政部門的行為可能因涉嫌“層級越權(quán)”而違法，有違上下級行政部門的法定職權(quán)分工，是對“任一公共當(dāng)局都不得在其職權(quán)范圍外行事”〔15〕的越權(quán)無效原則⑥的忤逆。然而，從實質(zhì)正義理念出發(fā)，“層級越權(quán)”有可能在特定的情況下具有正當(dāng)性。如在德國，依據(jù)下列理由上級行政機關(guān)可以行使下級行政機關(guān)的職權(quán)：（1）事實上或法律上之原因，致下級行政機關(guān)難以行使權(quán)限；（2）上級行政機關(guān)的指令無從到達(dá)時；（3）或因情況急迫有由上級行政機關(guān)介入的必要。〔16〕越級罰也正是針對受地方保護主義掣肘的環(huán)境執(zhí)法困境作出適應(yīng)性回應(yīng)，以與地方政府在片面發(fā)展經(jīng)濟過程中“重發(fā)展，輕保護”，重走“先污染、后治理”的惡習(xí)相抗衡?？傮w而言，即使“越級罰”具有價值正當(dāng)性，卻實屬無奈之舉。

（三）“引咎辭職”罰

新法第68條針對發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境監(jiān)管部門的主要負(fù)責(zé)人設(shè)立了“引咎辭職”罰，通過與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實地履行法律規(guī)定的職責(zé)?！?7〕對地方政府及各部門主要負(fù)責(zé)人具有一定程度的威懾力，是政府環(huán)境責(zé)任追究機制的重要組成部分。

一般而言，在行政制度中，作為一種政治慣例，強調(diào)引咎辭職制是合適的，也是有效率的；這與行政機關(guān)的首長負(fù)責(zé)制以及行政中采取的嚴(yán)格科層制的制度邏輯是一致的?！?8〕具體至環(huán)境保護領(lǐng)域，一方面，舊法僅側(cè)重政府環(huán)保主管部門行政執(zhí)法人員的責(zé)任，而地方政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任付之闕如，有關(guān)專門針對省長、市長、縣長等地方行政首長環(huán)境問責(zé)的具體規(guī)定無章可循，這顯然與《地方政府組織法》第62條確定的地方政府行政首長負(fù)責(zé)制的規(guī)定背道而馳。《地方政府組織法》第62條規(guī)定：地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。另一方面，在地方政府的決策部門中，環(huán)境保護主管機關(guān)在地方發(fā)展決策中并沒有發(fā)言權(quán)，環(huán)保部門的失語使他們背負(fù)了本應(yīng)由地方政府實際決策部門承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任?！?9〕實踐中大量的環(huán)境違法行為，尤其是政府在發(fā)展本地經(jīng)濟和招商引資過程中出現(xiàn)的環(huán)境違法行為，往往是在政府的暗中幫助或默許下發(fā)生，此時僅僅追究部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任而不追究政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任，難以樹立起政府帶頭嚴(yán)守環(huán)境法的權(quán)威性和公信力。新法強化了政府的環(huán)境責(zé)任，這是對當(dāng)前只把環(huán)境問題推給環(huán)保部門，弱化環(huán)境保護力度，以及監(jiān)管責(zé)任分割等導(dǎo)致出現(xiàn)一系列問題的糾偏。〔20〕

同時，新法一改舊法中政府環(huán)境責(zé)任粗疏規(guī)定的弊病而增設(shè)多類型、具體化的可予問責(zé)的八類環(huán)境行政違法行為參見《環(huán)境保護法》第68條規(guī)定。，力求與地方政府及相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門的環(huán)境治理權(quán)力一一配對，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的平衡，并輔以兜底條款與其他立法安排實現(xiàn)銜接，借此盡可能囊括多種形態(tài)的環(huán)境行政違法行為，尤其彰顯出對某些地方政府及環(huán)境監(jiān)管部門縱容、包庇企業(yè)環(huán)境違法行為嚴(yán)懲不貸的決心。

（四）小結(jié)

法律作為一種激勵機制，通過責(zé)任的配置和懲罰規(guī)則的實施，誘導(dǎo)個人選擇社會最優(yōu)的行為?！?1〕新法通過罰則創(chuàng)新，建立了多重細(xì)化、可操作的政府環(huán)境責(zé)任規(guī)則，旨在整肅吏治、激勵政府工作人員忠實、勤勉地履行環(huán)保職責(zé)，令環(huán)境治理權(quán)力的運行邊界和運行程序在法律闡釋和司法框定的范疇內(nèi)得以明晰，以此提升環(huán)境保護法在實踐層面的品質(zhì)。然而，在頌揚新法規(guī)則亮點的同時，也應(yīng)將目光投向可能影響新法實施效果的制度軟肋，全面審視相關(guān)深層次法律障礙，作為對新法的理性注解。

四、新法關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的制度“軟肋”

（一）中央對地方政府和地方首長的法定問責(zé)制的缺失

新法創(chuàng)設(shè)的“引咎辭職”罰旨在集中問責(zé)具有嚴(yán)重環(huán)境違法事件的地方政府及相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人，較之舊法的粗疏規(guī)定有了明顯超越和進步。然而，在缺乏中央對地方政府和地方首長法定問責(zé)制的背景下，新法的“引咎辭職”規(guī)則難以擔(dān)當(dāng)啟動行政問責(zé)、全面落實政府環(huán)境責(zé)任之重任，成為新法實施的首要制度軟肋。

首先，“引咎辭職”罰具有上位法缺位的核心障礙。在我國，維持自然資源與生態(tài)環(huán)境在事實上已經(jīng)成為對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的重要標(biāo)準(zhǔn)之一?！?2〕環(huán)境保護的國家意志不斷強化，中央政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和推動地方政府貫徹環(huán)境保護職責(zé)，地方政府作為環(huán)境保護第一責(zé)任人的約束集中體現(xiàn)在“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)則中?！董h(huán)境保護法》第6條第2款規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。然而，在中央政府與地方政府就環(huán)境資源保護目標(biāo)的優(yōu)先性不同的背景下，在經(jīng)濟增長目標(biāo)作為政府政績考核體系的重心并因此經(jīng)常被塑造成地方政府中心工作并影響整個政府體系運作的實踐中〔23〕，經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾依然突出，地方政府的環(huán)保職能較難實現(xiàn)。

盡管新法第68條旨在規(guī)制多種政府環(huán)境違法行為，但實踐中一系列政府環(huán)境治理與保護失范行為根本無法單純由環(huán)境保護法加以制約和追責(zé)，折射出環(huán)境保護法調(diào)整范圍的局限性。如盡管第13條規(guī)定了“環(huán)境保護規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等相銜接”《環(huán)境保護法》第13條第4款規(guī)定：環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。，但由于缺乏嚴(yán)守規(guī)劃的責(zé)任追究機制，實踐中地方政府隨意改變規(guī)劃的現(xiàn)象恐難以經(jīng)由新法得以遏制。就連我國國民經(jīng)濟與發(fā)展“五年規(guī)劃”中提出的詳細(xì)的針對節(jié)能減排的約束性指標(biāo)參見《節(jié)能減排十二五規(guī)劃》。，在實踐中也未得到有效的責(zé)任落實。諸多問題和隱患反映出貫徹可持續(xù)發(fā)展和“宏觀調(diào)控”中問責(zé)機制缺位下的尷尬局面，而這并非簡單的政策或一般法律層面的問題，也不能歸責(zé)于立法者的疏漏或過失，而是一個憲法制度安排問題。如果這一根本問題不得到解決，則新法的實施效果將大打折扣。